El 18 de marzo de 2025, la Presidenta Claudia Sheinbaum publicó en el Diario Oficial de la Federación ("DOF") el decreto por el que se expide un paquete de legislación secundaria concerniente a la industria energética mexicano (el "Decreto"). Este comunicado se centra en la parte del Decreto relativa al sector de petróleo y gas natural. En particular, en las nuevas Ley del Sector Hidrocarburos ("LSH"), Ley de la Empresa Pública del Estado, Petróleos Mexicanos, y Ley de Biocombustibles ("LBC"), así como las modificaciones a la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo ("LFMPED") y la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos ("LISH") (originalmente publicadas el 11 de agosto de 2014). En comunicados previos hemos abordado la legislación en el sector eléctrico, planeación y transición energética, la Comisión Nacional de Energía y otras áreas de la industria de la energía. Dado que las leyes promulgadas no variaron sustancialmente con respecto a las iniciativas presentadas, nos limitamos a analizar las leyes de petróleo y gas. Debido a la extensión de los cambios, esta primera sección aborda el sector aguas arriba y la reorganización de Petróleos Mexicanos ("PEMEX").
Como indicamos en comunicados anteriores, el Decreto tiene por objeto primordial armonizar la legislación secundaria con la reforma constitucional publicada el 31 de octubre de 2024 en materia de áreas y empresas estratégicas y la reforma constitucional publicada en el DOF el 20 de diciembre de 2024 en materia de simplificación administrativa.
Dichas reformas constitucionales previeron, entre otros, los siguientes cambios:
- la transformación de la Comisión Federal de Electricidad ("CFE") y PEMEX en empresas públicas del Estado, con una estructura verticalmente integrada, estableciendo que sus activas no se considerarán monopólicas y eliminando la creación de valor como el principal objetivo de las empresas, siendo el desarrollo social su principal finalidad;
- establecer la explotación del litio como un área estratégica exclusiva del Estado;
- establecer la prevalencia de CFE en la generación eléctrica y la prohibición del lucro en la prestación de servicios esenciales;
- establecer que la planeación en el sector energético será vinculante, bajo la rectoría de la Secretaría de Energía ("SENER"),
- establecer el servicio de internet que provee el Estado, como una nueva área estratégica;
- sentar las bases para que la Comisión Reguladora de Energía ("CRE") y la Comisión Nacional de Hidrocarburos ("CNH") dejen de existir, transfiriendo la mayoría de sus atribuciones a SENER.
Con la reforma se establece una nueva estructura de los reguladores del sector de hidrocarburos, combinando algunas de las facultades de la CRE y la CNH en la nueva Comisión Nacional de Energía ("CNE") y la asignación de diversas facultades de estos entes reguladores, principalmente de la CNH, a la SENER
Ley del Sector Hidrocarburos
Aspectos Generales
En materia de política pública, se establece que la regulación de las actividades referidas en la LSH debe sujetarse y contribuir a los objetivos y acciones del Plan Nacional de Desarrollo y la política pública que determine la SENER.
Asimismo, la SENER participará en la formulación de la política pública para el sector energético, y todo desarrollo de proyectos deberá cumplir y ser coherente con dichos planes. Se espera que los reguladores y las actividades de otorgamiento de permisos estén sujetos a esta planificación. Esto deberá ser de conformidad con la LSH y la Ley de Planeación y Transición Energética. Dicha planeación en el sector debe considerar:
I. Promover la justicia energética, la transición y la eficiencia energéticas, la sustentabilidad y el desarrollo de energías limpias y renovables;
II. Preservar la soberanía y seguridad energética de la Nación y proveer al pueblo combustibles de la mejor calidad y al menor precio posible; y
III. Incentivar la ampliación y modernización de la infraestructura del sector, considerando entre otros aspectos, la seguridad, eficiencia y sustentabilidad operativa del sector.
Actividades aguas arriba
El marco jurídico de las actividades de exploración y producción se ha actualizado para reflejar las reformas constitucionales de 2024 en materia de energía. Las principales características en las actividades de aguas arriba incluyen el papel de PEMEX en el mercado, y la asignación de facultades a la SENER que antes recaían en la CNH
Asignaciones para Desarrollo Propio, Asignaciones para Desarrollo Mixto
La SENER tendrá las facultades para otorgar las Asignaciones a PEMEX para Desarrollo Propio ("ADP"), y para Desarrollo Mixto ("ADM"), en ese orden de prelación. El Consejo de Administración de PEMEX puede comunicar a SENER la falta de interés o capacidad, para que SENER otorgue Contratos de Exploración y Extracción ("Contratos E&E").
Las renuncias a las asignaciones requieren contar con la autorización de SENER, retornar el área en buen estado, sin cargo, pago, ni indemnización. Asimismo, PEMEX podrá solicitar la sustitución de un ADP por un ADM, previa autorización de su consejo de administración.
PEMEX podrá celebrar contratos de servicios con los particulares para cumplir con sus obligaciones bajo ADMs, bajo esquemas que le permitan la mayor productividad y rentabilidad.
SENER podrá revocar una ADP, entre otras causas, por no iniciar o suspender sus actividades, por un periodo de más de 365 días naturales de forma continua, conforme al plan de exploración o de desarrollo para extracción, sin notificar ni obtener la autorización de la SENER.
PEMEX deberá presentar para su aprobación los términos y condiciones para un ADP, incluyendo el área, vigencia, capacidades técnicas, operativas y financieras, modelo de contrato, así como el tipo de procedimiento de contratación para seleccionar a los participantes.
Los ADMs pueden tener uno o más privados. Cualesquiera de las partes como operador. PEMEX no podrá ceder sus derechos sobre el ADM, ni realizar aportaciones económicas. Estos ADMs serán sujeto al derecho privado mercantil y civil, dependiendo la naturaleza de los actos.
Los ingresos derivados del volumen de producción del ADM cubrirán, en primer lugar, las obligaciones fiscales del ADM. En segundo lugar, la recuperación de costos hasta por un equivalente del treinta y cinco por ciento (35%) del ingreso obtenido. Excepcionalmente el cuarenta por ciento (40%) con aprobación del consejo de administración de PEMEX. Finalmente, se repartirán los ingresos del volumen conforme al porcentaje acordado, pero PEMEX debe conservar al menos el cuarenta por ciento (40%).
Contratos de exploración y extracción. Alianzas y asociaciones
Excepcionalmente, SENER puede celebrar Contratos E&E de hidrocarburos conforme a los lineamientos que emita para el procedimiento de licitación. SENER, y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ("SCHP") emitirán lineamientos por separado. Estos lineamientos contarán con la opinión previa de la autoridad en materia de competencia económica. SENER elaborará los modelos de Contratos E&E.
SENER puede incluir la participación de PEMEX en un Contrato E&E en un procedimiento de licitación, la cual será obligatoria en las áreas que tenga la posibilidad de encontrar yacimientos transfronterizos, en la cual deberá participar al menos con el veinte por ciento (20%) de inversión del proyecto.
La LSH permite incluir medios alternativos de solución de controversias y acuerdos arbitrales, en términos de las leyes mexicanas o los tratados internacionales en los que México sea parte. Ni SENER ni los contratistas se someterán a leyes extranjeras, por lo que el procedimiento
arbitral deberá aplicar leyes federales mexicana, tener como sede la Ciudad de México, y en idioma español. El laudo será obligatorio y firme para ambas partes y deberá dictarse en estricto derecho.
PEMEX puede celebrar alianzas o asociaciones para participar en licitaciones de Contratos E&E. SENER debe autorizar, previamente, la celebración de alianzas o asociaciones en las cuales se ceda el control corporativo y de gestión del contratista o el control de las operaciones del área contractual. No obstante, PEMEX no podrá celebrar contratos con particulares para asociaciones público-privadas para actividades de exploración y extracción.
SENER, a petición del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, debe contratar a PEMEX o una filial, para que comercialice los hidrocarburos del Estado obtenidos de los Contratos E&E.
SENER podrá rescindir administrativamente los Contratos E&E por diversas causas. Las causales más relevantes de terminación son:
I. No iniciar o suspender las actividades del plan de exploración o desarrollo para la extracción sin aviso ni prórroga por parte de SENER,
II. Incumplir con el compromiso mínimo de trabajo,
III. La cesión parcial o total de la operación o derechos sin autorización previa,
IV. La ocurrencia de un accidente grave por dolo o culpa que cause daño a instalaciones, fatalidad y pérdida de la producción,
V. Remitir información falsa o incompleta a SENER, SHCP o Secretaría de Economía,
VI. Incumplir una resolución definitiva que sea cosa juzgada, y
VII. Se omitan pagos al Estado.
Otras disposiciones
La información obtenida de las actividades de Reconocimiento y Exploración Superficial, así como de Exploración y Extracción, pertenece a la Nación, pudiendo las asignatarias, contratistas y autorizadas obtener un aprovechamiento comercial, sujeto a la regulación de SENER.
Se requiere autorización de SENER para la perforación de pozos exploratorios, aguas profundas y ultra profundas y los que se utilicen como modelos de diseño.
El titular del Poder Ejecutivo, a propuesta de SENER, puede establecer zonas de salvaguarda para prohibir actividades de exploración y extracción de hidrocarburos.
Los titulares de concesiones mineras pueden solicitar la adjudicación directa para exploración y extracción de gas natural para autoconsumo contenido en la veta de carbón mineral y producido por la misma.
Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos
Las modificaciones a la LISH establecen que el Valor Contractual de los Condensados, Gas Natural y Petróleo será calculado conforme a la Condición Base, esto es, la presión y temperatura con las cuales se miden los volúmenes de petróleo y condensados, las cuales son presión de 101.325 kiloPascales (1 atmósfera) y temperatura de 15.5556 grados Celsius (60 grados Fahrenheit).
Dentro de los modelos de participación en licitaciones de Contratos E&E, se establece la posibilidad de tener asociaciones en participación en términos de la Ley General de Sociedades Mercantiles.
Asimismo, se establece que la SENER publicará dentro de los 20 días naturales siguientes a cada año la actualización de los parámetros de cálculo del Anexo 3 de los contratos vigentes que prevén ajustes estructurales del mercado de hidrocarburos.
Estructura y Reglas de PEMEX
PEMEX se transforma de una empresa productiva del Estado, una empresa de régimen especial creada por la reforma constitucional de 2013, en una entidad de la Administración Pública Federal sectorizada a la SENER, con independencia técnica, operativa y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propio.
PEMEX cuenta con un régimen especial en relación con sus afiliadas, salaries, adquisiciones y suministros, activos, responsabilidades administrativas, presupuesto y contabilidad, deuda y sustentabilidad. Sin embargo, se le puede aplicar el derecho público o privado (civil y mercantil) a sus actos, dependiendo de la naturaleza de los mismos, siempre que estas disposiciones no se opongan al régimen especial.
El objeto de PEMEX incluye todos los segmentos y actividades del sector hidrocarburos. Sin embargo, es relevante hacer notar que las empresas privadas pueden entrar al sector con las reglas establecidas por las nuevas leyes energéticas.
Los negocios de PEMEX serán dirigidos y administrados por un consejo de administración y una Dirección General. El consejo estará integrado por ocho consejeros. Cinco de ellos provendrán de la Administración Pública Federal, y tres serán independientes y nominados por el Presidente y ratificados por dos terceras partes del Senado, siguiendo un procedimiento de ratificación. Estos consejeros independientes serán nombrados por un periodo de cinco años, no serán servidores públicos, ni deberán tener conflictos de interés.
PEMEX realizará actividades de exploración y extracción directamente. El resto de las actividades pueden ser realizadas mediante afiliadas y sujetas a la LSH. Para que una empresa sea considerada una afiliada, PEMEX debe contar con más del cincuenta por ciento del capital. Las afiliadas se regirán por la ley de su constitución, pero siguiendo el Programa de Desarrollo de PEMEX.
El consejo de administración emitirá políticas generales para que PEMEX mantenga tenencias minoritarias en empresas, nacionales y extranjeras, incluyendo aquellas en las cuales se requiera la aprobación previa del consejo. PEMEX y sus afiliadas prepararán un programa de sustentabilidad para reducir el impacto ambiental de sus actividades, y procurarán reducir la emisión de gases mediante el uso de energías renovables y limpias, la transición a una economía baja en carbono, cumplimiento a los tratados en los que México es parte, y el monitoreo del progreso para alcanzar sus objetivos de sustentabilidad.
Las controversias en las que PEMEX sea parte o tercero, están sujetas al fuero Federal, y no se otorgarán las cauciones que normalmente se exigen a las partes, ni siquiera en los procedimientos judiciales. PEMEX podrá pactar medios alternativos de solución de controversias (incluyendo el arbitraje comercial) conforme a la legislación mercantil mexicana y a los tratados internacionales. En operaciones internacionales, PEMEX podrá convenir la aplicación de legislaciones extranjeras y estar sujeta a la jurisdicción de otras cortes.
Respecto de los ingresos por las asignaciones, se establece el derecho petrolero para el bienestar a enterarse cada día último de marzo, con pagos provisionales mensuales cada día 25 de mes, estableciendo diferentes tasas para: (1) Gas Natural No Asociado y sus condensados de áreas terrestres, áreas marítimas con tirante de agua inferior a quinientos metros y en el Paleocanal de Chicontepec, (2) gas natural No Asociado y sus condensados, y (3) hidrocarburos distintos al Gas natural No Asociado.
Finalmente se añade la obligación de reportes trimestrales de inversiones, costos y gastos del ejercicio por cada campo de Extracción, en los meses de abril, julio, octubre y enero.
Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo
Las modificaciones establecen como patrimonio del fondo los acuerdos y resoluciones de unificación.
Por otro lado, los consejeros independientes no podrán ser accionistas, socios o dueños, funcionarios, directivos, representante legal o asesor importante de cualquier asignatario, contratista o participante de un Contrato Mixto derivado de una ADM, en los dos años anteriores a su nombramiento, ni tener litigio pendiente con cualquier asignatario o contratista al día de su designación.
El Fondo debe coordinarse con la SENER para obtener la información técnica y operativa en el cumplimiento de sus fines.
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