- within Corporate/Commercial Law, Antitrust/Competition Law and Criminal Law topic(s)
引言
2025年9月11日，实施了十八年之久的《信托公司管理办法》（以下简称《管理办法》），经国家金融监管总局（以下简称"金监总局"）修订后重新颁布，自2026年1月1日开始施行。
在此之前，2023年3月20日，原中国银保监会颁布《关于规范信托业务分类的通知》（银保监规〔2023〕1号，以下简称《三分类规定》），提出中国信托业应当"立足受托人定位""回归信托本源"，并将中国信托业的产品业态划分为"资产服务信托、资产管理信托和公益慈善信托"三大类，推动信托业的深入改革。2025年1月27日，国务院办公室转发金监总局《关于加强监管防范风险推动信托业高质量发展的若干意见》（国办函〔2025〕14号，以下简称《若干意见》），作为纲领性文件，以更高的视角进一步提出中国信托业的金融定位和发展路径，要求信托业"坚守金融工作的政治性、人民性"，构建"加强监管、防范风险、推动信托业高质量发展的制度体系和长效机制"，推进金融强国建设，服务现代化建设大局。
从内容上看，本次《管理办法》的修订，是对《若干意见》和《三分类规定》的落实和吸收，亦是"信托业法"层面的制度建设和保障。这三个文件勾勒出中国信托业的新发展格局，将对中国信托业未来发展产生深远的影响。
01
聚焦主责主业，坚持信托本源
自2017年以来，中国信托业经历了一轮深入的调整。针对信托公司破产、重组、托管及大量营业信托兑付纠纷引起的乱象，监管层面开出的方子，即要求信托机构从定位上进行调整和优化，回归信托本源。
何谓"信托本源"？《若干意见》给出了监管解释，将其概括为"立足受托人定位，遵循法律法规和监管要求，确保信托目的合法合规，为受益人的最大利益处理信托事务，履行诚实守信、勤勉尽责的受托责任。发挥信托机制财产独立、风险隔离的功能优势，引导资产服务信托、资产管理信托、公益慈善信托规范健康发展。"
所谓"主责主业"，即主体责任和主要业务。在《三分类规定》中，监管部门对落实信托公司主体责任进行了概括性的描述，包括" 明确业务边界、提高分类质量、完善内控机制、有序实施整改"四个方面，同时将信托业务按照资产服务信托、资产管理信托和公益慈善信托进行了三分类。本次《管理办法》修订，将上述信托机构定位和业务分类均写入了总则。不难理解，监管部门将"信托本源""受托人定位"和"主责主业"进行了有机结合和统一。
"聚焦主责主业"和"立足受托人定位"亦相互呼应。《三分类规定》在解释主体责任之"明确业务边界"时，提出了"四不"：" 不得以管理契约型私募基金形式开展资产管理信托业务，不得以信托业务形式开展为融资方服务的私募投行业务，不得以任何形式开展通道业务和资金池业务，不得以任何形式承诺信托财产不受损失或承诺最低收益"。《管理办法》在结构调整后的第五章"业务范围和经营规则"中，根据《三分类规定》和《若干意见》对信托公司的业务范围进行了新的界定和限定。
按照"聚焦主责主业、坚持信托本源"的监管要求， 监管部门要求落实"卖者尽责，买者自负；卖者失责，按责赔偿"的十六字方针，打破刚性兑付。修订后的《管理办法》第4条、31条对此均作出了相应的规定。
02
坚持目标导向，强化公司治理
本次《管理办法》的修订，另一个亮点是更新解释信托公司的价值取向和治理目标，并提出"受托文化"这一导向。
《管理办法》总则新设第五条规定："信托公司应当确立受托人定位，将实现受益人合法利益最大化作为公司价值取向和公司治理目标，培育和树立 诚实守信、以义取利、稳健审慎、守正创新、依法合规的受托文化。" 在重申受托人定位的同时，将"受益人合法利益最大化"确定为信托公司的价值取向和治理目标，要求信托业建立服务于这一目标的"受托文化"。无论立法、司法、执法，文化追求和价值判断是规则之根本，这在当前的司法实践中已经逐渐得到强化和体现。
当然，根据《信托法》第二条关于"信托"之定义，《信托法》曾将受托人的目标和价值取向界定为"为受益人的利益和特定目的"，这和《管理办法》的表述存在差异。在笔者看来，信托公司仍要结合《信托法》和《管理办法》的规定来理解并确立信托文化的内涵。按照资产服务信托、资产管理信托和公益慈善信托的分类，"立足于受托人定位"和 "受益人利益最大化"是否会存在分歧？这仍有待于实践中的裁判解释和监管解释。
按照《信托法》第24条的规定，信托受托人可以是自然人、法人，信托公司从事信托业务仅为信托制度实施的一部分。但从行业发展现状来看，我国目前的信托仍主要是信托公司担任受托人的营业信托。按照" 加强监管、防范风险、推动信托业高质量发展"这一监管定位，抓住、抓好信托公司的治理和监督，是实现这一监管目标的关键举措。
修订后的《管理办法》吸收了《若干意见》关于信托公司准入监管、持续监管的有关规定，在结构上扩充了原第二章关于信托公司设立的规定，增设了第三章关于公司治理的规定。这一轮信托行业调整，信托公司的破产、托管、重组重整和陷入兑付危机，都充分暴露了信托业风险的部分源头问题，其中之一就是信托公司的治理。部分信托公司的控股股东滥用股东权力导致内控机制形同虚设，在宏观经济波动风险加剧的情况下引致大量的风险事件。加强对信托公司的治理和监管成为本轮信托新政的重中之重。
03
加强风险防控，规范重点业务环节
《若干意见》在加强监管、防范风险方面，提出市场准入监管、持续监管和业务全流程监管。本次《管理办法》修订，增设了第四章关于内部控制和风险管理，并在原办法第三章、第四章的基础上，对信托公司的合规性管理和操作风险管理进行了全面的扩充和修订。
第一，《管理办法》第四章（第19-28条）就信托公司建立并落实实全面风险防控体系做了详细的规定，是本次修订的重要亮点之一。其中第23条，剑指关联交易，要求按照穿透原则和实质重于形式原则，加强关联交易认定和关联交易资金来源与运用的双向核查，不得以任何方式隐匿关联交易，不得以任何方式开展不符合法律法规和监管规定的关联交易。
第二，根据《三分类规定》，《管理办法》第29条对信托公司的业务范围进行了全面修订。并且明确，未经金监总局及其派出机构批准，禁止信托公司根据市场需要和信托目的创设信托业务品种。同时，信托公司开展的业务涉及其他业务主管部门规定的，仍应当满足有关资质要求。
第三，《管理办法》第30条对信托资产的运用方式进行了修订，新增如下规定："信托公司管理运用或者处分信托财产，应当符合法律法规、监管要求及信托文件约定，与信托目的和风险收益特征相匹配，与信托文件规定的投资方向和投资策略相一致，不得将信托资金直接投资于商业银行信贷资产，不得直接或者间接投资于法律法规和国家政策禁止进行债权或者股权投资的行业和领域。"
第四，《管理办法》第31条修订并扩充了信托公司及其从业人员的负面清单事项。该负面清单事项回应了市场上长期以来的痛点问题，包括收益兜底承诺、违反适当性要求、利用通道规避监管、资金池、不正当关联交易、利益输送等。
第五，《管理办法》第48条新增规定："信托公司应当建立有效的风险隔离机制，防范利益冲突。信托公司应当确保信托业务、固有资产负债业务、其他业务相分离。信托公司的信托业务部门应当独立于公司的其他部门，其人员不得与公司其他部门的人员相互兼职。法律法规和监管规定另有规定的从其规定。"
此外，《管理办法》第53条、54条、55条对于信托公司开展固有业务的有关规定作了大幅修订，对信托公司的固有业务作出严格限制。
04
强化信托监管要求，明确风险处置机制
"减量提质"是《若干意见》对信托监管提出的一项总体要求。修订后的《管理办法》在吸收《若干意见》相关规定的同时，将信托公司的最低注册资本（一次性实缴）提高至人民币5亿元。
新《管理办法》第22条对强化信托公司资本和拨备管理做了详细的规定，要求信托公司按照法律法规和监管规定加强净资本管理、准备金管理和流动性管理，及时识别并准确计量各类经营风险，确保有充足的风险抵补能力。
信托公司除应当建立健全净资本管理机制、风险准备金管理机制外，还应当每年从税后利润中提取百分之五作为信托赔偿一般准备（累计总额达到信托业务风险资本的百分之二十可不再提取），并将该信托赔偿一般准备存放于经营稳健、具有一定实力的境内商业银行，或者用于购买国债等低风险高流动性证券品种。
在风险处置机制方面，《若干意见》曾提出四点核心意见：加强信托公司风险预警和早期干预，稳妥有序处置高风险信托公司，及时排查处置信托业务风险，加强重点领域风险防控。新《管理办法》对《若干意见》对上述监管要求进行了吸收，并增设了第七章关于风险处置与市场退出，以提升风险处置和市场退出的约束力和操作性。
05
关于信托新政的三点建议
纵观上述四个方面，在笔者看来，以下三个方面的问题对推动信托业的高质量具有至关重要的影响，需要金监总局推动相关部门尽早出台相关的措施和规定。
第一，信托三分类自出台以来受到了市场的广泛认可，但仍然存在影响信托业发展的显著问题。从风险管理的角度来看，资产服务信托、公益慈善信托和资产管理信托泾渭分明。慈善信托和家庭信托，对信托公司的声誉有较高的要求，但国内的信托公司因资产管理信托业务，声誉普遍受到严重影响，这客观上影响了家族信托和慈善信托的发展，委托人难以信赖并将自己的资产交给涉诉累累的信托公司去经管。资产管理信托的资金资金投向市场，其市场风险和兑付不能的风险总要受到宏观经济周期的影响，这是无法回避的，这也是信托业周期性陷入调整和整顿的重要原因。在业务分类和资格审批的双重监督之下，这个问题如何解决、如何予以区隔，值得关注和思考。
第二，信托三分类的排序是：资产服务信托、资产管理信托和公益慈善信托。监管部门希望规范和压降融资类信托业务的意图是清晰的，但如何打开资产服务信托的快车道，是信托业目前的瓶颈问题。《若干意见》提出：协同推动信托业规范发展，推动修订《信托法》，建立健全信托财产登记制度，推动非资金信托财产登记制度落地，并提及慈善信托的税收问题。房地产信托登记先后在北京、上海、天津等部分地区出台政策，但仍然步履维艰。关键的问题在于，要从立法设计上解决信托财产登记和信托税收问题，对于非交易过户的信托财产转移登记应当明确其税收政策。税收问题是一条红线，如果不及时划清楚，推动信托业高质量发展仍然难落地。
第三，资本市场的股权信托监管问题。如果不针对资本市场的股权信托出台规定，对股权信托直接或间接持有上市公司的监管要求作出详尽的规定，证监会及其派出机构总体上只能采取消极态度对待资本市场的股权信托问题，阻断了资产服务信托、公益慈善信托和资本市场的联结。无论是控制权条线还是非控制权条线，信托持股在法律规定和法理上均有法可依。而如果股权信托不能够成为资本市场的一部分，则客观上阻碍了资产服务信托的发展。笔者认为，当我们把资产管理信托大门关小的时候，应当为资产服务信托和公益慈善信托推开资本市场这扇窗。
The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.
