Dans Cycle Toronto et al. v. Attorney General of Ontario et al. (« Cycle Toronto »),1 la Cour supérieure de justice a annulé une disposition du Code de la route2 prévoyant l'enlèvement des pistes cyclables sur la rue Yonge, l'avenue University et la rue Bloor entre le viaduc Bloor et la Resurrection Road à Etobicoke (la « Disposition ») en vertu de l'article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte »).3
Le juge Schabas a fait remarquer que « [traduction] pour certain(e)s, le lien entre les pistes cyclables et la Charte peut être surprenant ».4 Il devrait l'être effectivement.
Extension de la portée de l'article 7
Cycle Toronto est l'exemple le plus récent et spectaculaire de l'extension de la garantie prévue à l'article 7 au-delà du domaine de l'administration de la justice ou l'autonomie d'un individu à faire des décisions personnelle d'importance fondamentale. En adoptant la Disposition visant à modifier le Code de la route, l'État ne prenait pas une mesure visant à porter atteinte au droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la personne dans un contexte de droit criminel ou une situation analogue. En effet, l'affaire n'avait rien avoir avec une quelconque interaction d'une personne avec le système judiciaire ou l'administration de la justice dans leur acception la plus large, étant la conduite de l''État dans le cadre de l'application et de l'assurance du respect de la loi. Le gouvernement apportait des modifications à des infrastructures appartenant à l'État consistant à supprimer des pistes cyclables de certaines routes provinciales à Toronto.
Un bref rappel de l'article 7, de sa place dans la Charte et de la jurisprudence peut être utile. L'article 7 énonce que toute personne à droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne et qu'il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale. L'article 7 est l'une des huit garanties juridiques prévues dans la Charte. Les garanties de vie, de liberté et de sécurité de la personne sont suivies d'un ensemble de dispositions (articles 8 à 14) qui concernent principalement les procédures criminelles et pénales. Il s'agit notamment du droit d'être protégé contre les fouilles, perquisitions et saisies abusives (article 8), du droit de ne pas être détenu ou emprisonné arbitrairement (article 9), des droits dont une personne bénéficie en cas d'arrestation et de détention (article 10), des droits dont dispose une personne accusée d'une infraction (article 11), du droit de ne pas être soumis à des traitements ou peines cruels et inusités (article 12), de la protection contre l'auto-incrimination (article 13) et le droit à un interprète pour une partie ou un témoin dans le cadre d'une procédure (article 14).5
Dans l'arrêt de principe Renvoi sur la Motor Vehicle Act (C.-B.) de 1985 (« Motor Vehicle Act »), la Cour suprême a conclu que les garanties juridiques devaient être interprétées ensemble et que les dispositions des articles 8 à 14 visaient des « atteintes spécifiques au ‛droit à la vie', à la liberté et à la sécurité de la personne » en violation des principes de la justice fondamentale, et en tant que tel, des violations de l'article 7. Ces articles « sont conçus pour protéger, d'une manière précise et dans un contexte précis, le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne énoncé à l'art. 7 ».6
Dans Québec (Procureure générale) c. 9147-0732 Québec inc. (« 9147-0732 Québec inc. »),7 la Cour suprême a récemment souligné l'importance de tenir compte du contexte dans lequel s'inscrivent les garanties juridiques. La juge Abella a noté que l'article 7, de même que les autres droits légaux prévus aux articles 8 à 14, constituent « des éléments essentiels d'un système d'administration de la justice » dont le but est « de préserver l'intégrité de notre système de justice et la considération dont il jouit ».8
Dans l'arrêt Nouveau-Brunswick (Ministre de la Santé et des Services communautaires) c. G. (J.) (« G. (J) »), le juge en chef Lamer, qui écrit pour six des neuf membres de la Cour, a confirmé que « les restrictions à la liberté et à la sécurité de la personne qui font jouer l'art. 7 sont celles qui résultent d'une interaction de l'individu avec le système judiciaire et l'administration de la justice ».9 Bien que l'administration de la justice s'étende au-delà des « affaires purement criminelles ou pénales », la garantie prévue à l'article 7 offre une protection contre « le comportement de l'État en tant qu'il fait observer et appliquer la loi ».10 Ainsi, l'article 7 a été invoqué avec succès dans des procédures concernant l'interaction de personnes avec l'État en dehors du droit criminel, comme en matière de garde d'enfant et de tutelle,11 de droits de la personne12 et d'immigration lorsqu'il s'agit de détention et de possibilité d'expulsion vers un pays peu sûr.13
À plusieurs reprises, certains juges de la Cour suprême ont suggéré que la portée de l'article 7 s'étend, peut être ou devrait être étendue au-delà de l'administration de la justice.14 Dans l'arrêt Gosselin c. Québec (Procureur général) (« Gosselin »),15 cinq juges de la Cour suprême ont reconnu que le « courant jurisprudentiel dominant » considère que l'article 7 a pour objet d'empêcher certains types d'atteintes à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne, soit celles qui résultent de l'interaction de l'individu avec le système judiciaire et l'administration de la justice. Toutefois, ils ont qualifié de question « non résolue » l'application de l'article 7 aux fins de protection des droits ou intérêts n'ayant aucun rapport avec l'administration de la justice.16 Dans le même ordre d'idée, en 2017, une majorité de la Cour suprême a déclaré que la Cour « n'a pas encore établi dans quelle mesure » l'article 7 s'applique en dehors du contexte de l'administration de la justice.17
Dans Cycle Toronto, la Cour n'a pas vraiment cherché à savoir si le changement proposé pour les pistes cyclables mettait en jeu les intérêts que l'article 7 est censé protéger. La Cour a affirmé brièvement que l'article 7 ne se limite pas aux interactions d'une personne avec l'administration de la justice, se fondant principalement sur la décision majoritaire de la Cour d'appel de l'Ontario,Drover v. Canada (« Drover »).18 Dans l'arrêt Drover, le juge Miller a fait valoir avec force sa dissidence, affirmant que la portée de l'article 7, par principe et selon la jurisprudence, se limitait à l'administration de la justice, affirmant ainsi que le « courant jurisprudentiel dominant » devait être suivi.
La reconnaissance par la Cour d'un droit constitutionnel à des pistes cyclables est peut-être l'exemple le plus frappant de l'extension de la garantie prévue à l'article 7. Cycle Toronto est donc une occasion de clarifier la portée adéquate de l'article 7 et de régler définitivement une question que la Cour suprême du Canada a qualifiée de non résolue.
La création d'un droit positif à une piste cyclable
Même les affaires qui ont suggéré que la portée de l'article 7 peut aller au-delà de la simple administration de la justice ont clairement établi que l'article 7 est un droit fondamentalement négatif; il protège contre les atteintes de l'État à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne. Comme la majorité de la Cour suprême l'a affirmé dans Gosselin, l'article 7 n'impose pas à l'État « une obligation positive de garantir à chacun la vie, la liberté et la sécurité de sa personne ».19
Dans Cycle Toronto, le juge Schabas a rejeté l'argument du gouvernement selon lequel la suppression de la disposition créerait une « [traduction] base de référence » positive (positive baseline) concernant les droits à des pistes cyclables sur les routes de l'Ontario.
La décision de la Cour laisse entendre que les gouvernements pourraient être empêchés constitutionnellement d'apporter des changements à leur politique relative aux routes de l'Ontario sur le fondement d'une garantie juridique visant la protection contre les atteintes à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne de la part de l'État. La difficulté inhérente à un tel raisonnement est qu'il sort l'article 7 de son contexte et qu'il ouvre éventuellement la voie au contrôle judiciaire d'un large éventail de changements apportés par les gouvernements à leurs politiques, notamment ceux apportés aux infrastructures appartenant à l'État.
Le rôle du choix personnel
En vertu de l'article 7, il doit exister un lien de causalité suffisant entre la loi et l'atteinte à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la personne. Le critère s'inscrit dans le contexte particulier à chaque affaire. Bien que la loi contestée n'ait pas forcément besoin d'être la seule cause ou la cause dominante, il doit exister un lien réel, plutôt que spéculatif, entre l'action de l'État et l'atteinte.
Alors que la section 7 protège une sphère d'autonomie personnelle concernant des décisions d'une importance personnelle fondamentale qui touchent au cSur de la dignité individuelle, pas tous les choix de mode de vie ne sont pas protégés par la Constitution. La Cour suprême a fait observer qu'« [une] société qui étendrait la protection de sa Constitution aux choix personnels », comme le tabagisme, la consommation de marihuana, une obsession pour le golf ou le fait de s'adonner compulsivement aux jeux de hasard, « serait ingouvernable ».20
On aurait pu en dire autant de l'extension de la protection constitutionnelle au choix de faire du vélo sur la rue Bloor. Toutefois, le juge Schabas a conclu que le critère de la cause suffisante avait été respecté concernant le dossier dont il était saisi.
Le juge Schabas s'est fondé sur l'arrêt Canada (Procureur général) c. Bedford (« Bedford ») et a rejeté l'argument du gouvernement selon lequel le fait de faire du vélo sur les routes où les pistes cyclables ont été enlevées constituait un choix volontaire.21 Mais Bedford était une affaire très différente. Dans Bedford, le gouvernement avait criminalisé des mesures visant l'amélioration de la sécurité des travailleurs et travailleuses du sexe, accroissant ainsi directement leur risque de préjudice.22 Il y a eu une atteinte claire et directe de l'État à la sécurité de la personne. Dans Cycle Toronto, le gouvernement a modifié les infrastructures appartenant à l'État en supprimant les pistes cyclables sur des routes provinciales. En considérant une modification apportée aux routes provinciales comme une atteinte à un droit garanti à l'article 7, la Cour semble avoir obscurci la différence entre le préjudice imposé par l'État et la simple perte d'avantages dévolus par l'État — une question qui, jusqu'à présent, était exclue de la portée de l'article 7.
Le juge Schabas a conclu que les éléments de preuve « [traduction] établissent clairement » que la suppression des pistes cyclables rendrait les routes moins sûres, augmentant le risque de collisions, de blessures et de décès pour les cyclistes et les autres usagers de la route.23 Cependant, l'évaluation de la preuve par la Cour était loin d'être poussée. Par exemple, les demandeurs avaient présenté des éléments de preuve provenant d'un expert en sécurité routière, qui s'est appuyé sur des études montrant que les pistes cyclables réduisaient l'incidence et le risque d'accidents de vélo24. Il n'a pas été tenu compte des nombreuses autres variables qu'il faudrait vérifier pour évaluer l'effet marginal sur la sécurité de la présence ou de l'absence d'une piste cyclable sur une route donnée. Tant les conducteurs de voitures que les cyclistes peuvent changer d'itinéraire ou faire d'autres choix d'itinéraire en raison de la présence ou de l'absence d'une piste cyclable sur l'avenue University, par exemple en descendant plutôt à vélo la rue St. George. Toutefois, le juge Schabas a qualifié la preuve des demandeurs de « [traduction] claire, convaincante et essentiellement non contredite ».25
La Cour s'est fondée sur les observations d'intervenants, qui ont soutenu que la Disposition aura une « [traduction] incidence grave et disproportionnée » sur certains groupes, comme « [traduction] les personnes à faible revenu qui doivent se déplacer à vélo... pour leur travail ».26 L'expert en sécurité routière des demandeurs a renchéri, estimant que les « [traduction] livreurs à bicyclette » continueront probablement à circuler sur les routes visées, même sans piste cyclable.27 En supposant que cela soit vrai, le droit est clair que la « liberté économique » n'est pas une garantie protégée par l'article 7 de la Charte.28 Et même si c'était le cas, la Disposition ne prive pas les cyclistes de la possibilité de se déplacer à vélo pour leur travail. Ils peuvent utiliser un autre itinéraire.
Les principes de justice fondamentale
Caractère arbitraire
Le juge Schabas a conclu qu'il n'y avait aucun rapport entre l'objet de la Disposition et ses effets, et qu'elle était donc arbitraire.29 Le juge Schabas a conclu que l'objet de la Disposition était de réduire la congestion en supprimant les pistes cyclables de certaines rues principales.30 Il a conclu que les éléments de preuve présentés par les demandeurs — et les conseils donnés à l'Ontario à de multiples occasions31 — indiquaient que la loi en réalité aggraverait la congestion.32
La Cour a reproché au gouvernement de ne pas avoir apporté la preuve de la raison pour laquelle les pistes cyclables de certaines rues principales seulement avaient été ciblées.33 Le gouvernement a soutenu que les rues touchées — Yonge, University et Bloor — étaient construites sur des lignes de métro, offrant ainsi d'autres options en matière de transport. Mais rien n'indiquait que cela avait influencé la politique du gouvernement, et rien n'expliquait pourquoi les pistes cyclables d'autres rues qui sont construites sur des lignes de métro n'étaient pas elles aussi visées. Toutefois, il est important de rappeler que pour qu'une mesure soit arbitraire, il ne doit y avoir « aucun lien » entre l'effet de la loi et son objet.34
Caractère totalement disproportionné
Le juge Schabas a estimé que le préjudice potentiel causé par la Disposition — pouvant aller jusqu'à des décès — était largement disproportionné par rapport à son objectif.35 Mais le caractère totalement disproportionné ne s'applique que dans les cas extrêmes où « [traduction] la gravité de l'atteinte est sans rapport aucun avec l'objectif de la mesure ».36 Dans Bedford, la Cour suprême a donné l'exemple d'une loi qui infligerait une peine d'emprisonnement à perpétuité à quiconque cracherait sur le trottoir.37 Or la Cour n'a pas identifié un impact aussi draconien. Les routes sont intrinsèquement risquées. Les éléments de preuve examinés par la Cour n'ont pas montré une augmentation marginale et particulière du risque dans les rues visées par la Disposition. La Cour n'a pas non plus abordé la question de savoir s'il existe un risque accru pour un cycliste qui, au lieu d'emprunter la piste cyclable de l'avenue University pour se rendre au travail, choisit d'emprunter la rue St. George qui est plus calme.
La Cour a souligné que les personnes à faible revenu qui utilisent le vélo comme moyen de transport principal ou exclusif pourraient être touchées de façon disproportionnée par la Disposition. Encore une fois, c'est peut-être vrai. Mais Cycle Toronto n'était pas une affaire portant sur les droits à l'égalité, mais sur la vie, la liberté et la sécurité de la personne. La Cour n'a pas expliqué en quoi la preuve qui lui était présentée démontrait que l'incidence de la Disposition sur les cyclistes à faible revenu (ou les autres cyclistes) était totalement disproportionnée par rapport à son objectif, conformément à la norme établie par la jurisprudence.
Points d'intérêt
- En reconnaissant un droit constitutionnel aux pistes cyclables, la Cour a considérablement élargi la portée de la garantie établie à l'article 7 soit le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne, en en dehors du contexte de l'interaction des individus avec le système judiciaire et l'administration de la justice, c'est-à-dire, la conduite de l'État dans le cadre de l'application et de la sécurisation du respect de la loi.
- Bien qu'elle soit conforme aux points de vue exprimés par certains juges de la Cour suprême et certaines décisions des tribunaux inférieurs, cette affaire est la plus récente — et sans doute la plus radicale— extension de la portée de la garantie conférée par l'article 7.
- La Cour a fait valoir que sa décision ne reconnaissait pas un droit positif ou une base de référence en matière d'infrastructures publiques. Mais l'annulation de la suppression de pistes cyclables sur certaines routes provinciales semble équivaloir à la constitutionnalisation d'un droit à une piste cyclable.
- La décision de la Cour selon laquelle la suppression des pistes cyclables était contraire aux principes de justice fondamentale suggère qu'un lourd fardeau incombe au gouvernement de justifier les changements qu'il apporte à ses politiques en matière d'infrastructures appartenant à l'État.
- Le gouvernement a l'intention de faire appel de la décision.38
Footnotes
2 Code de la route, LRO 1990, c. H.8, art. 195.6.
3 Cycle Toronto 2025, au par. 12.
4 Cycle Toronto 2025, au par. 136.
5 Renvoi relatif à l'art. 193 et à l'al. 195.1(1)c) du code criminel (Man.) [1990] 1 RCS 1123, à la p. 1171.
6 [1985] 2 RCS 486, à la p. 486 (soulignement ajouté).
7 2020 CSC 32.
8 9147-0732 Québec inc., aux par. 126 et 127.
9 [1999] 3 RCS 46, au par. 65.
10 G. (J.), au par. 65; voir aussi Blencoe c. Colombie-Britannique (Human Rights Commission), 2000 CSC 44, aux par. 46, 58 et 66 (« Blencoe »).
11 Voir p. ex., G. (J.) et B. (R.) c. Children's Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 RCS 315 (« Children's Aid Society »).
12 Voir p. ex. Blencoe.
13 Voir Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9 (« Charkaoui »).
14 Voir p. ex. Chaoulli c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 35 (« Chaoulli ») aux par. 119 à 123 (juge en chef McLachlin et juge Major, concordant); voir aussi les par. 195 à 199 (juges Binnie et LeBel) J., dissidents), où les juges dissidents citent plusieurs affaires dans lesquelles la Cour suprême a étendu la portée de l'article 7 au-delà de l'administration de la justice, y compris dans les arrêts Blencoe et Children's Aid Society. Voir aussi Gosselin aux par. 78 à 83.
15 2002 CSC 84.
16 Gosselin, au par. 80.
17 Association des juristes de justice c. Canada (Procureur général), [2017] 2 RCS 456, au par. 49 (« Association des juristes de justice »). Cycle Toronto 2025 n'est pas la première affaire où l'article 7 est invoqué dans des situations qui n'ont aucun rapport avec l'administration de la justice. Dans Mathur v. Ontario, 2024 ONCA 762 (« Mathur »), la Cour d'appel de l'Ontario a suggéré que la cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre du gouvernement de l'Ontario pourrait violer les droits à la vie et à la sécurité de la personne en vertu de l'article 7. Dans Drover c. Canada, 2025 ONCA 468 (« Drover »), une majorité de la Cour (le juge Miller étant dissident) a conclu que l'ancienne exigence légale voulant que les directeurs du scrutin fédéraux vivent dans les circonscriptions qu'ils administrent contrevenait à l'article 7.
18 Cycle Toronto 2025, au par. 138.
19 Gosselin, au par. 81.
20 R. c. Malmo-Levine; R. c. Caine, 2003 CSC 74, au par. 86 (« Malmo-Levine »).
21 Cycle Toronto 2025, au par. 173.
22 2013 CSC 72, aux par. 63 à 65.
23 Cycle Toronto 2025, au par. 165.
24 Cycle Toronto 2025, au par. 76.
25 Cycle Toronto 2025, au par. 81.
26 Cycle Toronto 2025, au par. 15.
27 Cycle Toronto 2025, au par. 77.
28 Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 RCS 927, à la p. 1103.
29 Cycle Toronto 2025, au par. 201.
30 Cycle Toronto 2025, au par. 188.
31 Cycle Toronto 2025, au par. 195.
32 Cycle Toronto 2025, au par. 189.
33 Cycle Toronto 2025, au par. 197.
34 Bedford, au par. 98.
35 Cycle Toronto 2025, au par. 205.
36 Bedford, au par. 120; voir aussi Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44, au par. 133 (« PHS »); Malmo-Levine, aux par. 159, 160 et 169; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2002 CSC 1, par. 47 (« Suresh »).
37 Bedford, au par. 120, dont il est question dans Cycle Toronto 2025, au par. 202.
38 Julia Alevato, « Ontario court strikes down Ford government's plan to remove Toronto bike lanes », CBC News, le 30 juillet 2025.
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