在金融不良资产处置中，为最大限度地减少国有资产流失，相关主体被赋予金融不良债权的优先购买权。鉴于优先购买权制度涉及出卖人、优先购买权人及第三人之间的多方利益平衡，实践中容易引起纠纷。因此，本文对优先购买权制度进行梳理分析，以飨读者[1]。
一、优先购买权的制度目的
为最大限度地减少国有资产流失，实现私权处分与公共利益、金融债权与职工债权、市场竞争与国家干预、历史问题与现行法则等诸多价值的权衡目的，《最高人民法院关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（以下简称《海南纪要》）明确了相关主体对不良债权拥有优先购买权。优先购买权制度旨在解决资源利用与安全利益维护之间的矛盾，平衡出卖人、优先购买权人及第三人之间的利益冲突。优先购买权的实质是对正常交易的一种限制，以牺牲出卖人和第三人的合法利益为代价，换取对优先购买权人特殊利益的保护。该规则体现出的利益平衡点为：优先购买权人能得到交易机会的保护，但并不因其优先购买权而得到交易中的优惠；出卖人受交易对象选择的限制，但不因存在优先购买权而使其所有物变现价值受损。[2]因此，《海南纪要》规定，按照确定的处置方案、交易条件以及处置程序、方式，优先购买权人在同等条件下享有优先购买权。
二、优先购买权的适用范围
根据《海南纪要》第四条规定，相关地方人民政府或者代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门或者持有国有企业债务人国有资本的集团公司可以对不良债权行使优先购买权。该规定主要考虑到相关地方人民政府等主体均为国有资产的所有人或者管理人，即使以低价获得不良债权后高额受偿，也不会导致国有资产的流失，有利于社会稳定与地方经济发展。
金融不良资产处置的早期阶段，经常出现债务人在金融资产管理公司转让不良债权时主张行使优先购买权的情形，应否允许债务人主张优先购买权，一度存在不同意见。主流意见认为，如果赋予债务人优先购买权，就可能为潜在的债务人提供一个逃债机会，即债务人从国有商业银行贷款之后久拖不还，直至将贷款拖成不良债权，进而在不良债权处置时要求行使优先购买权。故《海南纪要》坚持维护诚信体系、制裁恶意逃债的司法导向，在第四条明确规定“债务人主张优先购买不良债权的，人民法院不予支持”。
三、优先购买权的通知形式
根据《海南纪要》第四条规定，金融资产管理公司向非国有金融机构法人转让不良债权的处置方案、交易条件以及处置程序、方式确定后，单笔（单户）转让不良债权的，金融资产管理公司应当通知国有企业债务人注册登记地的优先购买权人。以整体“资产包”的形式转让不良债权的，如资产包中主要债务人注册登记地属同一辖区，应当通知该辖区的优先购买权人；如资产包中主要债务人注册登记地属不同辖区，应当通知主要债务人共同的上级行政区域的优先购买权人。关于“主要债务人注册登记地”的概念，根据最高人民法院关于《海南纪要》的理解与适用，主要债务人是指在整体资产包总债权额中所占份额较大或者人数较多且债权份额比重较大的债务人，注册登记地是指注册登记机关所在地。
《海南纪要》虽未列明通知形式，但按照《海南纪要》最大限度防止国有资产流失、保障国家经济安全的精神，该义务应以书面、口头或其他优先购买权人能够确认知悉的方式来履行，而不宜随意采用公告方式。一方面，法律并未赋予债权人在不良债权转让中可以公告形式取代直接通知的权利。另一方面，公告作为一种推定送达方式，应严格限制其适用范围，在穷尽书面、口头或电话等方式都通知不到的情形下才得以适用。否则，可能造成优先购买权人的交易机会难以保护的结果，进而可能实质性地影响金融资产管理公司以公开、公平、公正和竞争、择优原则处置不良债权的根本目的。如在（2020）最高法民申2756号案件中，法院认为“长城资产河北分公司在处置案涉债权资产时，邯郸市人民政府或者代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门或者持有肉鸡场国有资本的集团公司享有优先购买权。长城资产河北分公司在转让案涉债权的方案确定后，应通知邯郸市人民政府等优先购买权人行使优先购买权。长城资产河北分公司仅于债权转让前在天津金融资产交易所网站上公告告知优先购买权人行使购买权，不能发生通知到具体优先购买权人的效力。故该债权转让程序侵犯了地方人民政府的优先购买权。”
四、未履行通知义务的法律后果
对于未履行通知义务侵犯优先购买权的法律后果，正从严格认定债权转让协议无效到逐步过渡到具体案件具体分析。
对于未通知优先购买权人的法律后果，按照《海南纪要》关于不良债权转让合同无效事由的认定中“转让不良债权公告违反《金融资产管理公司资产处置公告管理办法（修订）》规定，对依照公开、公平、公正和竞争、择优原则处置不良资产造成实质性影响的”相关规定，可以认定债权转让协议无效。主要理由在于，金融不良债权的剥离与处置，不仅仅是简单的商事主体之间的私权处分，而是巨额国有资产的流动与利益再分配问题。这种流动能否在公开、公平、公正的程序下进行，事关全体国民和国家的利益。因此，在不良债权处置过程中，尤其需要强调程序价值的意义，否则，制度的设计便因缺乏程序保障而失去实质价值，将对国家利益和社会公共利益造成根本损害。
在（2011）民二终字第98号案件中，最高人民法院认为，长城资产公司在处置不良债权时未按规定尽到通知义务，存在程序瑕疵，而该瑕疵是造成优先购买权人丧失行使权利的基础，使优先购买制度失去平衡各方利益的核心价值，对依照公开、公平、公正和竞争、择优原则处置不良资产造成实质性影响，可能造成国有资产流失、国有企业生存发展受阻、职工利益失去保障进而影响社会稳定等多种不利后果，违背了《海南纪要》设立优先购买权制度的立意初衷。按照《海南纪要》关于不良债权转让合同无效事由的认定中“转让不良债权公告违反《金融资产管理公司资产处置公告管理办法（修订）》规定，对依照公开、公平、公正和竞争、择优原则处置不良资产造成实质性影响的”相关规定，应当认定长城资产公司与胜达公司债权转让协议无效。
值得注意的是，《海南纪要》毕竟有其历史背景，对于合同效力的否定，司法实践也愈发谨慎。在（2022）最高法民再85号案件中，最高人民法院认为，即便本案纠纷可以适用《海南纪要》，北方化工总公司享有优先购买权，且长城资产吉林省分公司转让案涉不良债权的行为也侵害了北方化工总公司的优先购买权，在不存在其他无效事由的情况下，也不宜认定案涉债权转让协议无效。最高人民法院在判决中列举了三个主要理由。
一是《海南纪要》第六条第一款对不良债权转让合同的无效事由作了异于法律的规定，可以说极大地扩大了合同无效事由。饶便如此，其所具体列举的11项无效事由也不包括侵害优先购买权的情形。
二是权利人行使优先购买权的一个重要条件是，须主张按同等条件购买，否则视为未依法行使优先购买权，故《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（四）》第二十一条第二款明确规定：“前款规定的其他股东仅提出确认股权转让合同及股权变动效力等请求，未同时主张按照同等条件购买转让股权的，人民法院不予支持，但其他股东非因自身原因导致无法行使优先购买权，请求损害赔偿的除外。”该条尽管是有关其他股东行使优先购买权的规定，但其原理普遍适用于其他优先购买权，包括案涉的优先购买权。本案中，北方化工总公司仅请求确认案涉债权转让合同无效，未主张以同等条件购买，应当视为未依法行使优先购买权。
三是权利人的优先购买权固然应予保护，但善意受让人的合法权益同样要予以保护。就本案来说，崔文明是通过公开拍卖方式受让案涉债权，并依约支付了对价，其合法权益理应予以保护。在案涉债权转让协议不存在其他无效事由的情况下，不应认定其无效。总之，原审判决简单地以侵害北方化工总公司的优先购买权为由认定案涉债权转让协议无效，适用法律错误，本院予以纠正。
五、优先购买权人收到通知后不予回复的法律后果
为了规范实践中优先购买权制度的运行，《海南纪要》明确规定，优先购买权人收到通知后明确表示不予购买或者在收到通知之日起三十日内未就是否行使优先购买权作出书面答复，或者未在公告确定的拍卖、招标日之前作出书面答复或者未按拍卖公告、招标公告的规定时间和条件参加竞拍、竞标的，视为放弃优先购买权。该规定实际是对优先购买权制度中出卖方和买受方利益的平衡，避免因优先购买权人拖延回复对出卖人和买受人的交易自由产生进一步的限制。
综上，资产管理公司在处置债务人为国有企业的不良债权时，一定要准确把握《海南纪要》中优先购买权制度的适用范围、通知方式，防范因未通知或未有效通知优先购买权人而导致的各类法律风险。
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