金融法（草案）》解读之二：金融机构治理

《金融法（草案）》（“草案”）第三章“金融机构”是整部草案主体规范的核心章节。第三章立足我国分业监管实践，将分散于银行、证券、保险、信托等不同金融领域的机构治理类基础性制度进行系统性提炼、整合与升华，将其上升至金融领域一般法层面，构建起覆盖金融机构从准入、股权治理、风险隔离、人员义务、合规经营、关联交易、信息披露到市场退出的全生命周期监管框架。

本文将通过对比草案第三章与金融行业现行监管规定的差异，重点剖析第三章在现行监管基础上创新发展的四项关键监管制度，进而阐释草案如何通过制度设计，落实实质重于形式与穿透监管的监管导向。

一、市场主体登记机关会商机制

草案第二十条规定：“金融机构及其分支机构设立，或者变更法律、行政法规规定的重大事项，应当经国务院或者国务院金融管理部门批准后，依法向经营主体登记机关办理设立或者变更登记。经营主体登记机关办理企业设立或者变更登记时，对可能涉及金融属性但未经国务院或者国务院金融管理部门批准的，应当按照规定会商。”

草案中并未明确上述“会商”的具体机制与参与部门。目前监管实践中，市场监督管理部门的会商机制已经存在，参与主体根据不同监管场景略有不同，主要包括市场监督管理部门、金融监管部门、地方人民政府等。例如，《防范和处置非法集资条例》第九条第二款规定：“县级以上地方人民政府处置非法集资牵头部门、市场监督管理部门等有关部门应当建立会商机制，发现企业、个体工商户名称或者经营范围中包含前款规定以外的其他与集资有关的字样或者内容的，及时予以重点关注。”《融资租赁公司监督管理暂行办法》第四十七条规定：“省级地方金融监管部门要与市场监管部门建立会商机制，严格控制融资租赁公司及其分支机构的登记注册。融资租赁公司变更公司名称、组织形式、公司住所或营业场所、注册资本、调整股权结构等，应当事先与省级地方金融监管部门充分沟通，达成一致意见。”

草案将部分金融业态下的监管实践上升为法律规定，以应对可能发生的新型金融机构的监管盲区问题。草案第三条列举的金融机构类型目前包括银行业、证券基金期货业、保险业、信托业金融机构、金融控股公司以及非银行支付机构。如未来出现上述类型以外的新金融机构形态，市场监督管理部门在办理登记时需对其业务实质进行初步审查判断，如发现可能涉及金融属性，则需要按照规定会商。同时，草案将会商的触发条件设定为“可能涉及金融属性”，即只要存在涉及金融属性的可能性，就需要进行会商，体现了审查标准的实质性。但上述会商机制具体如何实施还有待市场监督管理部门或金融监管部门出台更具体的规定。

二、实际控制人穿透监管

股权管理方面，草案在现行金融监管规定的基础上存在如下方面的发展：

1. 草案明确金融机构承担“确保股权结构清晰”的主体责任。

现行金融监管规定中关于股权结构真实透明、逐层说明股权结构直至实控人和最终受益人等的要求大部分是针对金融机构的股东，并非金融机构本身。2026年1月1日起施行的《信托公司管理办法》在新增的第十七条明确了信托公司具有“确保股权结构清晰透明”的责任。草案第二十一条第三款明确金融机构负有确保股权结构清晰的积极义务，因此，金融机构需要对其自身的股权结构进行主动审查，及时发现问题股东和异常持股情况。

2. 草案将禁止性规定的规制对象扩展为“金融机构的实际控制人、股东及其实际控制人”。

现行金融机构股权管理规定禁止金融机构股东干预金融机构经营管理、损害金融机构或其他股东或第三方的权利、违规质押股权、占用金融机构或客户资产等，但上述禁止性规定多数针对金融机构的直接股东。草案在将此前分散在部门规章中的禁止性规定上升为法律规定，并且，草案将禁止性规定的规制对象拓展为如下三类主体：（1）金融机构的股东；（2）金融机构的实际控制人；（3）金融机构股东、实际控制人的实际控制人。

在现行银行、证券、保险、信托的股权管理规定中，有关穿透监管的规定（包括股权穿透、资质要求、信息披露、关联方管理等）对象多聚焦于金融机构的实际控制人以及股东的实际控制人（规定中表述为“股东及其控股股东、实际控制人”），鲜见针对实际控制人的实际控制人的穿透监管规定。根据草案第二十三条，对金融机构实际控制人的实际控制人也要实施穿透监管。

3. 草案明确禁止以任何形式掩盖对金融机构股权的实际控制关系

现行金融监管规定要求金融机构股东逐层说明股权结构直至实际控制人、最终受益人，草案进一步禁止金融机构不得以任何形式掩盖对金融机构股权的实际控制关系，确保实际控制人的可识别性。现行金融监管规定以及金融法草案均对金融机构实际控制人规定了资质要求以及义务与责任。例如，草案第二十一条要求实际控制人符合规定的资金、诚信等条件，第二十八条禁止金融机构为实际控制人或其关联人提供融资或担保，第六十九条要求实际控制人、股东首先对金融机构的风险处置承担责任、补充资本。只有在实际控制人清晰可识别的前提下，前述规定才有落实的可能性。

三、非金融企业投资金融机构的风险隔离

草案第二十二条规定：“非金融企业或者自然人设立、收购、参股金融机构，应当符合法律、行政法规和国务院金融管理部门的规定，并采取必要措施加强实业与金融的风险隔离，禁止通过金融机构获取不当利益。非金融企业、自然人、经认可的法人控股或者实际控制金融机构符合规定情形的，应当依法设立金融控股公司。”

中国人民银行、原银保监会、证监会于2018年发布了《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》（“《指导意见》”），指出大量非金融企业通过发起设立、并购、参股等方式投资金融机构，存在部分企业与所投资金融机构业务关联性不强、以非自有资金虚假注资或循环注资、不当干预金融机构经营、通过关联交易进行利益输送等问题，容易导致实业风险与金融业风险交叉传递。《指导意见》指出要强化股东资质、股权结构、投资资金、公司治理和关联交易监管，加强实业与金融业的风险隔离，防范风险跨机构跨业态传递。

非金融企业投资金融机构，首先需要满足对应金融领域的股东资质要求。例如，保险公司股东分为财务Ⅰ类、财务Ⅱ类、战略类和控制类，非金融企业投资人需要按照持股比例、对公司治理的影响等满足对应类别股东的资质条件。其次，非金融企业还需要满足针对非金融企业股东的特殊要求，包括前述《指导意见》，以及各金融领域监管规定中针对非金融企业投资者的要求（如《证券公司股权管理规定》第十五条、《信托公司股权管理暂行办法》第十二条）。

如非金融企业实质控制两个或两个以上不同类型金融机构，并具有《金融控股公司监督管理试行办法》第六条规定的情形之一，则应当设立金融控股公司。《金融控股公司监督管理试行办法》第八条、第九条、第十条对非金融企业投资入股金融控股公司的条件作出了规定。

四、信义义务的主体扩展

《公司法》和现行金融监管规定均对董事、监事、高级管理人员的忠实义务、勤勉义务进行了规定。

《公司法》第一百八十条规定：“董事、监事、高级管理人员对公司负有忠实义务，应当采取措施避免自身利益与公司利益冲突，不得利用职权牟取不正当利益。董事、监事、高级管理人员对公司负有勤勉义务，执行职务应当为公司的最大利益尽到管理者通常应有的合理注意……”。

现行金融监管规定中，以保险监管规定为例：《保险公司董事会运作指引》第二十八条、第二十九条规定董事对保险公司负有忠实、勤勉义务；《银行保险机构公司治理准则》第三十一条、第六十三条、第七十五条规定董事、监事、高级管理人员对银行保险机构负有忠实、勤勉义务；《银行保险机构董事监事履职评价办法》第二十四条规定董事监事履职评价应当至少包括履行忠实义务、勤勉义务等。

草案第二十四条规定：“金融机构的董事、高级管理人员，应当具有履行职责所需的经营管理能力，并在任职前取得国务院金融管理部门批准的任职资格。金融机构的董事、高级管理人员以及其他工作人员对金融机构负有忠实义务和勤勉义务，不得滥用经营管理权，不得损害相关利益主体的合法权益。金融机构按照规定设监事的，监事适用本法关于董事、高级管理人员的规定。”

草案第二十四条将承担忠实义务和勤勉义务的主体从董监高拓展至包括金融机构的“其他工作人员”，且并未对“其他工作人员”的范围进行界定。值得注意的是，在《银行保险机构公司治理准则》中还存在“关键岗位人员”的概念，即“对银行保险机构经营风险有直接或重要影响的人员”，其范围更明确。而草案并未采用此类范围相对明确的概念，而是使用了更为宽泛的“其他工作人员”，这在一定程度上意味着，忠实义务和勤勉义务的适用主体存在覆盖金融机构全员的可能性，体现了对金融机构从业人员行为规范的全面强化。

违反忠实义务和勤勉义务的法律后果上，监管机构可能根据草案第七章的规定，区别情形对违规董监高或其他工作人员采取相应的监管措施（如限制支付报酬、福利，给予处分，认定不适当人选/取消资格，责令调整人员或限制权利或追索扣回报酬等），或根据第十章的规定对违规人员处以警告、通报批评、罚款、暂停或禁止从业、终身禁业等。董监高违反忠实义务和勤勉义务，还需要承担《公司法》下对公司、第三人的赔偿责任等。

五、总结

草案第三章的制度设计，回应了过往金融风险暴露出的根源性问题——相关主体权责不清、内部治理失效、产融风险交叉传染。草案通过确立市场主体登记会商机制、强化实际控制人穿透监管、明确非金融企业投资的风险隔离要求、扩展信义义务主体范围等一系列举措，旨在从源头上筑牢金融机构风险防控的底层根基。

《金融法（草案）》第三章为金融机构的规范运作描绘了清晰的蓝图。对金融机构而言，这意味着合规底线将全面升级：准入环节需前置评估金融属性认定风险，股权管理需穿透至最终实际控制人，产融结合需建立风险防火墙，信义义务可能覆盖至全体从业人员。

为此，我们建议金融机构考虑从如下方面优化公司治理机制：

1. 全面检视公司现行股东股权管理制度，确保股权结构真实、清晰、可穿透，建立对股东、实际控制人资质、资金来源及持续合规情况的动态监控机制，严格审查是否存在任何形式的股权代持或掩盖实际控制关系的情形。金融机构的实际控制人需要从自身及其实际控制人两个层面，审视是否存在草案规定的禁止性行为。
2. 将董事、监事、高级管理人员的忠实与勤勉义务要求，通过内部规章制度（如行为准则、绩效考核办法）延伸至对机构经营风险有直接或重要影响的“其他工作人员”，明确其义务、行为边界及违规后果。
3. 在全公司范围强化合规培训，树立全员合规意识，将草案所体现的严监管、全覆盖精神，转化为全体员工的自觉行动。
4. 关注会商机制落地，密切留意未来针对市场监督管理部门会商机制出台的具体细则。在机构设立、变更重大事项时，视情况提前与金融监管部门、市场监督管理部门进行预沟通，确保流程顺畅，避免因对新型业务属性的认定分歧而延误进程。

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