生态环境执法变局（上篇）——引领生态环境执法新格局的十大亮点

引言

2026年3月12日，《中华人民共和国生态环境法典》经十四届全国人大四次会议高票表决通过、国家主席习近平签署第七十号主席令予以公布，自2026年8月15日起正式施行，成为继《民法典》后我国第二部以“法典”命名的法律。

《生态环境法典》作为开展生态环境监管执法工作最为根本且直接的法律依据，系统整合了此前分散于单行法中的执法要求，创新了一系列核心监管制度，对我国生态环境执法的理念原则、法律依据、职权边界以及责任体系进行了全方位、根本性的重构。接下来，我们将通过两篇文章，具体分析法典出台给生态环境执法带来的影响。

《生态环境执法变局》主题分为上下两篇，上篇探讨执法格局、规则体系的宏观变化对执法的影响，下篇聚焦具体常见违法情形变动对执法的影响，本文为上篇：“引领生态环境执法新格局的十大亮点”。

亮点一：执法依据从“分散立法”到“一法统管”

《生态环境法典》的颁布实施，最核心的执法基础变革在于终结了我国生态环境领域四十多年来 “多法并行、各自为政” 的分散立法模式。长期以来，我国形成了30多部法律、百余件行政法规、千余件地方性法规的生态环境立法体系，这些规定为不同历史阶段的环保执法工作提供了坚实法治保障。但随着生态文明建设的深入推进，短板逐渐凸显，出现了交叉重复与矛盾冲突并存、规则碎片化与系统性不足、立法滞后于改革实践等深层次问题， “同案不同罚”现象频发、执法标准参差不齐、监管职责交叉重叠，一定程度上影响了生态环境执法的规范性、公正性和权威性。

《生态环境法典》采用“适度法典化”的模式和“提取公因式”的立法技术，对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修，实现了执法依据由“分散立法”向“一法统管”的历史性统一。其主要特点包括：

第一，废止10 部核心法律，实现“一法统管”。法典生效后，《环境保护法》《海洋环境保护法》2部综合性环保法，《水污染防治法》《大气污染防治法》等6部污染防治单行法，以及《环境影响评价法》《清洁生产促进法》将同时废止，从根本上消除了不同时期、不同领域法律之间的制度冲突和条款矛盾。

第二，设立总则编和污染防治编通则分编，统一了原分散在多部法律中的基础性、通用性监管制度。总则编对生态环境影响评价、生态环境监测等核心监管制度进行规定，针对高发的建设项目“未批先建”违法行为，废止原《环境影响评价法》按项目总投资额1%—5%比例罚款模式，改为按照环评报告书、环评报告表分类设置固定罚款区间，执法无需对投资额进行取证。同时，在污染防治通则中明确排污许可制度作为固定污染源监管的核心地位，“一证管多污”。污染防治各分编涵盖大气、水、海洋、土壤、固体废物、噪声、放射性、化学物质污染，以及电磁辐射、光污染等新型污染治理领域，实现污染监管全覆盖、无死角。

第三，系统整合法律责任体系，统一行政处罚尺度。法典全面统筹平衡原有差异化处罚条款，新增多项便民利企、精准执法的规范条款，大幅提升执法精准度与规范性。例如将各单行法中拒绝、阻挠生态环境监督检查的违法行为统一裁量标准，常规情形处5万元至20万元罚款，情节严重的处20万元至100万元罚款；对超标排放污染物与超许可浓度排放污染物，统一为10万元至100万元的罚款，同时新增“非逃避监管”情形下污染防治设施不正常运行的违法追责条款，补齐原有监管漏洞和“无主观故意”如何认定的执法难题。

亮点二：构建“统一监管+分工负责”监管机制，破解多头治理难题

《生态环境法典》破解了生态环境领域长期存在的“九龙治水”顽疾，重塑我国生态环境行政监管格局。此前，建筑垃圾处置、社会生活噪声、机动车尾气监管等高频执法事项，长期涉及生态环境、住建、公安、交通运输等多部门共管，但相关职权分散在多部法律法规中，缺乏统一清晰的职责边界划分，导致执法实践中频繁出现“多头检查、重复执法“或“监管真空、推诿扯皮”现象，既增加了基层执法负担，也造成群众投诉 “难解决”。

法典总则编构建了权责法定、协同高效的监管体制，一是强化生态环境部门统筹监管地位，确立“五统一”核心监管职能，即统一监督管理，统一政策规划标准制定，统一监测评估，统一监督执法，统一督察问责，首次从法律层面实现生态环境保护全链条、全领域统一监管；二是厘清部门职责边界，全面整合现有分散的职责规定，通过生态环境保护责任清单明确发改、工信、自然资源、住建、交通运输、农业农村、林业草原及军队生态环境保护部门等多个部门的具体监管职责，实现各领域、各环节监管职责有据可依、边界清晰。

亮点三：赋予区县级分局独立执法权

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，启动垂直管理制度改革工作；2018年国务院机构改革后，县级生态环境主管部门正式成为了市级生态环境局的“派出机构分局”。垂直管理制度改革有效的破除了地方保护主义对执法的不当干预，但也导致名义执法主体与实际履职主体分离，区县级分局承担了大量的日常监管任务，却不具备独立行使处罚权、强制权的资格，所有决定必须以市局名义作出。这也导致出现了案件审批环节多、办理周期长，基层执法权责不对等，“分局干活、市局担责”等问题。

《生态环境法典》第五十三条明确赋予了区县级分局独立执法权，可以以自己的名义依法实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚，这是对垂改成果的法律确认与完善，在不改变垂改体制核心目标的前提下，以法律形式赋予县级生态环境分局完整执法主体资格。法典施行后，部分区县级分局将实现 "谁执法、谁决策、谁负责"，预计基层执法响应速度、办案数量、效率均会显著提升。但与此同时，独立执法权也对基层执法能力提出了更高要求，各地应充分利用法典施行前的“窗口期”，重点加强执法人员法律培训、完善内部法制审核机制、规范执法文书使用，确保制度平稳落地见效。

亮点四：“应罚不罚”可由上级代为处罚

在生态环境行政处罚层级管辖与监督机制上，《生态环境法典》完成了规则升级。原有制度下，《生态环境行政处罚办法》将上级提级管辖、指定管辖的条件设定为 “认为确有必要”。但该规则缺乏客观判定标准，权限行使缺乏刚性约束。实践中，部分基层还存在出于地方利益考量出现应罚不罚的履职缺位问题。

《生态环境法典》第一千零七十二条对上级直接作出行政处罚的权限作出限定，明确上级仅可在下级主管部门“依法应当作出行政处罚而未作出”时可直接处罚。新规以客观履职状态作为适用依据，条件更为明确具体，从法律层面厘清了上下级执法权责，既督促基层生态环境部门依法履职、落实属地执法责任；又划定上级监督纠错权力的行使边界，规范层级监管行为。

亮点五：整合强化按日计罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留四大行政执法措施

《生态环境法典》系统整合并优化了按日计罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留四项核心行政执法措施。2014年修订的《环境保护法》增设上述四类监管手段，凭借强大的惩戒效力被称作环保执法的“四颗牙齿”，原环境保护部同步出台部门规章并联合相关部门制定了规范性文件，即“《环境保护法》四个配套办法”，有效提升了环境执法的震慑力。但此后各类环境保护单行法陆续修订，对同类执法措施作出分散规定，逐渐出现规则不一、标准冲突的问题。例如查封扣押的标的范围，《固体废物污染环境防治法》（设施、设备、场所、工具、物品）与《大气污染防治法》（设施、设备、物品）适用存在差异；按日连续处罚的适用认定上，《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》对“再次违法”的情形范围界定不相同，实践中若前后两次检查超标水污染物种类发生变化、是否适用按日计罚，长期存在执法争议。

针对上述问题，法典对四类执法措施进行统一规制、细化完善，并合理赋予地方执法裁量空间：第一，按日连续处罚。明确“拒不改正”是作出该措施的主观要件，统一执法主体、适用范围、复查流程、处罚标准等规则；赋予地方性法规拓展适用情形的权限，同时新增执法机关须及时制止违法行为的硬性要求，从制度上遏制 “以罚代管”。第二，查封扣押。将适用场景从单一污染环境行为，拓展至污染环境、破坏生态两大领域，并统一查封、扣押标的为场所、船舶、设施、设备、工具、物品，解决各单行法口径不一的问题。第三，限产停产。汇总整合各单行法相关规定，梳理形成三十余项统一适用情形，实现规则集中化。第四，移送行政拘留。明确列出未批先建、无证排污、逃避监管排污、生产使用禁限用农药、农用地违规排污、土壤及固体废物违法等七类适用情形，清晰划定移送执法边界。

亮点六：督察制度正式入典，构建“生态+资源”督察新格局

《生态环境法典》颁布前，中央生态环境保护督察虽已常态化开展，但其主要依据为《中央生态环境保护督察工作规定》（失效）、《生态环境保护督察工作条例》等文件，缺乏高位阶的法律支撑；自然资源督察也是长期处于探索与分散立法状态，在《矿产资源法》和国务院相关文件确立了矿产资源、土地督察制度，但林草等领域则存在立法空白，整体呈现分要素、碎片化管理的特点。

法典第十七条、第二十八条及第二十九条正式对生态环境保护督察制度进行了规制，明确督察主体、制度定位、督察范围、督察对象、督察整改等核心内容，构建起了环保督察制度的基本框架体系。第六百九十五条新增了自然资源督察制度，明确了自然资源督察制度的法律地位。这一制度设计有效弥补了单行法的碎片化短板，将土地、矿产、海洋、林草及国土空间规划纳入全要素统一监管，以法治方式落实了“山水林田湖草沙一体化保护”的治理理念。

亮点七：生态环境损害赔偿制度入典，完善生态环境公共利益救济体系

我国传统环保行政监管制度以行政处罚为核心，为落实“损害担责”原则，我国自2015年启动生态环境损害赔偿制度改革试点，2017年两办印发正式《生态环境损害赔偿制度改革方案》，确立“磋商 + 诉讼”的运行模式，此后《民法典》首次在民事基本法层面明确生态环境损害赔偿请求权。然而在近十年实践中，基层执法普遍存在难点，轻微、隐性生态损害追责依据不足，“重行政处罚、轻生态修复”现象突出，生态环境公共利益缺乏有效监督；损害赔偿的启动条件、办案流程、磋商规则、赔偿范围等规范分散，各地执法尺度与操作标准不统一。

《生态环境法典》将生态环境损害赔偿制度正式入典，提升了基层执法规范性、可操作性，一是法典将生态环境损害赔偿制度法定化，明确启动损害赔偿的法定情形、责任主体、赔偿范围、办理流程，让生态损害追责全程有法可依、有规可循。二是明确将磋商作为生态损害赔偿的法定前置程序，优先通过行政协商督促赔偿义务人主动开展生态修复、履行赔偿责任。三是检察监督闭环。针对行政机关“怠于启动磋商” 或 “磋商不成后不提起诉讼”的履职缺位情形，明确人民检察院的诉讼监督职能，破解基层执法推诿难题，倒逼执法理念从“偏重惩戒”向“惩戒与修复并重”转变。

此外，法典第三十二条规定：“国家完善生态环境损害赔偿和生态环境公益诉讼制度，维护国家利益、社会公共利益。”该条以保护法益为核心区分界限，明确生态环境损害赔偿聚焦国家利益救济，生态环境公益诉讼侧重社会公共利益保护，正式确立两项制度并行衔接的立法定位，既厘清了实践中的适用边界，也共同构建起层次清晰、覆盖完整的生态环境公共利益救济体系。

亮点八：行政处罚追责期限区分两年与五年，可能以五年为原则、两年为例外

《生态环境法典》第一千零五十四条统一了生态环境违法行为追责时效：造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为，五年内被发现的应当依法给予行政处罚；其他违法行为，二年内被发现的应当依法给予行政处罚。相较于《行政处罚法》“二年一般追责期+特定领域且有危害后果的延长至五年”的通用规则，本条以是否产生环境污染、生态破坏危害后果作为时效区分的核心依据，属于生态环境领域对行政处罚时效的特别规定。

由于生态环境类违法行为大多伴随直接或间接的环境损害，两类时效的适用边界，最终落脚于 “是否造成环境污染、生态破坏等危害后果”的认定，这对执法人员取证要求提出更高标准，在执法过程中不能任意选择适用标准，必须通过监测报告、现场勘查笔录、损害评估意见等充足的证据材料证明案件是否造成环境污染、生态破坏等危害后果。

亮点九：双罚制体系化入典，配套污染防治责任制实现精准追责到人

《生态环境法典》对生态环境行政处罚双罚制作出专门、体系化的统一规定，改变了以往散见于各单行法、仅适用于有限特定情形的局面。法典全文涉及5处法定代表人、6处主要负责人、20余处直接负责的主管人员及直接责任人员的追责条款，其中第一千零六十四条进一步将双罚制适用范围大幅扩展，明确只要“造成环境污染、生态破坏事故或者有其他法定情形的”，单位及相关责任人员均应当依法承担法律责任。在生态环境基本法层面确立了“严重环境违法必追责到人”的惩戒原则，显著强化了执法威慑力。

双罚制落地执行的核心执法难点，在于责任人员的精准界定。以往缺乏统一法定依据的情况下，执法实践中对责任人员的认定标准不一，需要结合个案情况综合判断，调取证据困难、易引发争议，既影响办案效率，也不利于执法尺度的统一。为破解这一执法痛点，法典同步将企业污染防治责任制引入法典，其制度逻辑与《安全生产法》确立的全员安全生产责任制一脉相承，明确要求企业建立健全内部污染防治责任制度，界定单位负责人、各岗位相关人员的生态环境保护职责与管理权限。对于“未建立”该制度的行为，拒不改正则将作出处罚。

从执法层面看，两项制度形成了互为支撑的完整闭环：污染防治责任制为双罚制提供了清晰的责任认定证据，依法制定的岗位责任文件、职责划分制度，可直接作为执法办案中锁定追责对象的核心证据，有效解决了双罚案件中“追谁的责、凭什么追”的认定难题，大幅提升执法精准度与办案效率，从源头压实环保管理责任，最终保障双罚制落地见效。

亮点十：新增餐饮油烟、光污染、电磁辐射等规定，补齐民生类生态环境执法短板

传统环保法律法规多聚焦于工业废水、废气、固废等传统污染治理，以往生态环境执法实践中，群众反映强烈的身边民生类污染问题长期存在投诉多、取证难、依据弱的执法困境，大量民生环境纠纷难以有效处置。《生态环境法典》直面群众身边突出环境痛点，补齐民生领域既往分散立法规制空白，是公民环境权落地入典的标志性立法成果。

在餐饮油烟治理方面，法典大气污染防治专章明确餐饮油烟专项规制条款，为基层开展油烟扰民排查、违规项目整治、日常监管执法提供了清晰的法定依据，同时，法典新增电磁辐射、光污染专项防治规定，针对城市户外亮化灯光、广告光源、施工照明等光干扰问题，以及电磁设施辐射超标扰民问题，首次明确了监管要求和责任，终结了以往该类污染“无明确执法依据、无统一管控标准、无有效惩戒手段”的执法盲区。

从执法实践来看，法典将以往柔性劝导、协调处置的治理模式，升级为有法可依、可罚可管的刚性执法模式，全面拓宽了生态环境执法覆盖范围，规范了新型民生污染执法尺度，有效破解了基层环境治理的民生痛点，以规范化执法守护公众的生态环境权益。

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