A. Giriş
İklim krizi, artık yalnızca çevresel değil, aynı zamanda günümüzde hukukun, ekonominin ve uluslararası politikanın da merkezinde konumlanmaktadır. Sıcaklık ortalamalarındaki artış, orman yangınları, kuraklık gibi sonuçlarla her ülkenin iç hukuk sistemini bu alanda düzenlemeye yönelttiği bir dönem yaşanmaktadır. Karbon salınımı, artık yalnızca bir çevre sorunu değil; uluslararası ticaretin, yatırımların ve hukuki sorumlulukların da belirleyicisi haline gelmiştir. Hal böyleyken, Türkiye bu küresel dönüşüme, İklim Kanunu ile katılmaya hazırlanmaktadır. Sera gazı emisyonlarının kontrol altına alınmasını, iklim değişikliğine uygun mekanizmaların oluşturulmasını ve karbon yönetiminin yasal çerçeveye kavuşturulmasını hedeflediği belirtilen İklim Kanunu Teklifi ("Kanun Teklifi"), 20 Şubat 2025 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne ("TBMM") sunulmuş olup 20 madde ve 2 geçici maddeden oluşmaktadır. Ancak Kanun Teklifi, TBMM'deki yasama süreci devam ederken yeniden değerlendirilmek üzere geri çekilmiş, dolayısıyla üzerinde henüz siyasi ve kurumsal düzeyde mutabakata varılmış bir metin niteliği kazanmamıştır. Buna rağmen, Kanun Teklifi'nin içeriği hakkında kamuoyunda tartışmalar devam etmekte olup, Türkiye'nin iklim politikası açısından taşıdığı önem nedeniyle incelenmeyi gerektirmektedir.
Mevcut haliyle Kanun Teklifi, ayrıntılı ve teknik düzenlemelerden ziyade, genel ilke ve hedefleri ortaya koyan, uygulama detaylarını ikincil mevzuata bırakmayı tercih eden bir "çerçeve kanun" niteliği taşımaktadır. Bu doğrultuda, yazımızda Kanun Teklifi kapsamında öne çıkan düzenlemeler esas alınarak; başta Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması ve Emisyon Ticaret Sistemi olmak üzere belirli başlıklar incelenmiştir; ayrıca Kanun Teklifi'nin hedef ve dayanakları, madde gerekçeleri üzerinden analiz edilerek değerlendirmeye dâhil edilmiştir. Bununla birlikte, Kanun Teklifi'nin iklim değişikliğiyle mücadele kapsamında bazı alanları henüz doğrudan regüle etmemekte olduğu, uygulama ve etkilerin önemli ölçüde çıkarılacak ikincil mevzuatlara bağlı olacağı anlaşılmaktadır.
B. Kanun Teklifi Kapsamında Öne Çıkan Düzenlemeler
1. Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması ("SKDM")
Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması ("SKDM"), Avrupa Birliği ("AB") tarafından karbon kaçağını önlemeye yönelik olarak geliştirilen ve 2023 itibarıyla yürürlüğe konulan bir dış ticaret uygulamasıdır. Bu mekanizma ile AB, kendi Emisyon Ticareti Sistemi'ne ("ETS") entegre olmayan, karbon fiyatlandırması uygulamayan veya AB ile bu alanda özel bir anlaşma yapmamış ülkelerden yapılan ithalata karbon maliyeti yükümlülüğü getirmiştir. İthal edilen malların üretimi esnasında ortaya çıkan karbon emisyonlarının hesaplanarak, bu emisyonlara karşılık gelen bir karbon maliyeti yansıtılmasını öngörmektedir. Bu kapsamda AB'ye karbon yoğun sektörlerde ithalat yapan yetkili firmaların (örneğin çimento, demir-çelik, alüminyum sektörlerinde faaliyet gösteren firmalar), ithal edilen malların üretiminde ortaya çıkan emisyonların karşılığında belirlenen sayıda SKDM sertifikası teslim etmekle yükümlü olacak ve sertifikaların birim fiyatı, AB ETS'de oluşan karbon fiyatı ile uyumlu bir biçimde belirlenecektir. SKDM sertifikaları ise, uygun karbon azaltım projelerine yatırım yapılması temeline dayanmaktadır. Bu belge, ithalatı gerçekleştiren ülkenin, ithal ettiği ürünlere ilişkin ortaya çıkan karbonun çevresel etkilerini azaltma çabalarını ortaya koymaktadır. 2026 Yılı itibarıyla AB ETS'deki ücretsiz tahsisatların kademeli olarak kaldırılması ve AB tarafından karbon yoğun ürünlere karbon vergisi uygulanması hedeflenmektedir.
SKDM AB pazarında karbon fiyatlandırmasına tabi üreticiler ile ithalatçılar arasında rekabet eşitliğini sağlama esası üzerine kuruludur. Örneğin bir üretici, şayet Türkiye'de karbon fiyatlandırmasına tabi tutulur ve karbon başına bir maliyet öderse, aynı ürünü Türkiye dışından ithal eden firma da eşdeğer bir karbon maliyeti ödemek durumunda bırakılmaktadır. Bu sistem ile, yerli üretici ve ithalatçının aynı karbon maliyetine tabi olması ve üretim yerinin düşük karbonlu olmasının ticari avantajından yararlanılması sağlanmaya çalışılmakta olup özetle karbon üretiminin yoğun olması halinde, ek mali yük çıkarılmaktadır.
Kanun Teklifi'nde Öngörülen SKDM
Kanun Teklifi'nin 8.maddesi, Türkiye'de SKDM'nin kurulmasına hukuki dayanak oluşturmaktadır. Kanun Teklifi m.8/ç bendi uyarınca:
"Türkiye Gümrük Bölgesinde ithal edilen malların gömülü sera gazı emisyonlarını ele almak için Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması kurulabilir. SKDM'ye ilişkin raporlama, kapsam, içerik, usul ve esaslar ilgili bakanlıklarla koordineli olarak Ticaret Bakanlığı tarafından belirlenir."
Bu düzenleme ile dış ticarette karbon maliyetlerinin dikkate alınarak karbon kaçağının önlenmesini amaçlayan ulusal bir mekanizmasının kurulması öngörülmektedir. Kurulacak olan SKDM'nin usul ve esasları ikincil bir mevzuatla belirlenecek olup mekanizmanın işleyişinin AB ile eş güdüm sağlayacak şekilde yapılandırılması planlanmaktadır. Türkiye'de SKDM'nin kurulması ile birlikte üretici Türkiye'de karbon maliyeti ödeyecek; AB'ye yapılan ihracatta bu maliyet beyan edilerek mahsup edilecek ve böylelikle aynı karbon emisyonuna ilişkin bir maliyet hem Türkiye'de hem AB'de mükerrer ödenmeyecektir.
Kanun Teklifi kapsamında, Türkiye'de SKDM'ye ilişkin düzenleme yapılmasına yasal zemin hazırlanmış olup bu husustaki usul ve esasların Ticaret Bakanlığı tarafından çıkarılacak ikincil bir mevzuatla belirlenmesi öngörüldüğünden, düzenlemelerin içeriği, kapsamı, uygulama takvimi ve AB ile ne ölçüde uyumlu olacağı da henüz açıklığa kavuşmuş değildir. Bu bağlamda, Kanun Teklifi ile getirilen SKDM düzenlemesinin, ilk etapta genel bir çerçeve sunmakta olduğunu ve uygulamada ikincil mevzuatın belirleyici olacağını söylemek mümkündür.
2. Emisyon Ticaret Sistemi
ETS, sera gazı emisyonlarının sınırlandırılması amacıyla oluşturulmuş bir araçtır. Bu sistem ile, belirli sektörlerde faaliyet gösteren işletmelere, bir takvim yılı içerisinde atmosfere salabilecekleri sera gazı miktarı kadar emisyon hakkı (tahsisat) verilmesine dayanır ve bu haklar alınıp satılabilir nitelikte olup işletmelere aşırı emisyon yerine azaltım veya piyasa yoluyla dengeleme seçenekleri sunmaktadır(Bu konuda daha detaylı yazımız için bkz "Türkiye'de Tasarlanan Emisyon Ticareti Sistemi (Carbon Trading)" https://kesikli.com/tr/news-insight/2024-07-26-turkiye-de-tasarlanan-emisyon-ticareti-sistemi-carbon-trading/).
AB ETS sistemi, sınırla ve ticaretini yap (cap and trade) esasına dayanmakta olup bu sistem kapsamında işletmelerin emisyon üst sınırlarını aşmaları halinde, emisyon ticaretine dahil olup ek tahsisat almaları şeklinde işlemektedir.
2.1. Kanun Teklifi'nin Getirdiği ETS
İklim Kanunu Teklifi'nin 9 ila 11. maddeleri, Türkiye'de ulusal düzeyde bir ETS kurulmasına yönelik yasal çerçeveyi oluşturmaktadır. Bu kapsamda, belirli sektörlerde faaliyet gösteren ve sera gazı emisyonu yaratan işletmelerin, İklim Değişikliği Başkanlığı'ndan emisyon izni alması yasal zorunluluk haline getirilmektedir. ETS'ye tabi tutulan işletmelerin, faaliyetleri sonucu oluşan emisyon miktarlarını doğrulatmaları ve belirlenen süreler içerisinde raporlamaları gerekmektedir. Bu veriler, hem piyasadaki şeffaflığı sağlamak hem de karbon tahsisatlarının adil ve etkin bir şekilde dağıtımına olanak vermek amacıyla ilgili kamu kurumlarıyla paylaşılabilecektir. ETS, yalnızca bir denetim aracı olarak değil, aynı zamanda karbon finansmanı ve piyasa temelli azaltım stratejilerinin uygulanabileceği bir ekonomik mekanizma olarak tasarlandığından, işletmelere azaltım yükümlülüklerini yerine getirmek amacıyla denkleştirme mekanizmalarından yararlanma imkanı tanımakta; böylece uluslararası karbon kredileriyle iç piyasadaki yükümlülüklerin dengelenmesine olanak sağlanmaktadır.
Sistemin işleyişini yönlendirmesi ve piyasada fiyat istikrarını sağlaması öngörülen kurumsal yapı ise "Karbon Piyasası Kurulu" dur. Bu kurulun, karbon fiyatlandırma araçlarının geliştirilmesinden, tahsisatların dağıtımına ve açık artırma yöntemiyle piyasaya arz edilecek emisyon haklarının miktarının belirlenmesine kadar geniş bir yelpazede yetkilendirilmesi öngörülmektedir. Kurulun kararları, hem çevresel bütünlük ilkesini koruyacak şekilde azaltım hedeflerine hizmet etmeli, hem de sektörler arasında denge gözeten bir karbon maliyetlendirmesi yaratmalıdır.
İhlal durumlarına ilişkin olarak da teklifte açık bir yaptırım rejimi öngörülmektedir. Emisyon verilerini raporlamayan, doğrulama yükümlülüğünü yerine getirmeyen veya yükümlülüklere aykırı davranan işletmelere, 500 bin TL ile 5 milyon TL arasında değişen idari para cezaları uygulanabilecektir. Ayrıca, ozon tabakasını incelten maddelerin yasaklara aykırı biçimde kullanılması durumunda, ceza tutarı 2,5 milyon TL'ye kadar çıkarılabilecektir. Teklif, ceza rejiminde kademeli bir artışı esas alarak, tekrar eden ihlallerde daha ağır yaptırımlar uygulanmasına olanak sağlamaktadır.
Kanun Teklifi m.9'da, ETS kapsamında ücretsiz tahsisat sağlanabileceği; ulusal tahsisat planlarının Resmi Gazete'de yayımlanacağı; ETS piyasasında işlem görecek tahsisatlara ilişkin iş ve işlemlerin Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmayacağı düzenlenmiş olup tahsisatların ayrıca teminat sözleşmelerine konu edilemeyeceği yer almaktadır.
ETS'ye ilişkin genel çerçeveyi belirleme yetkisi İklim Değişikliği Başkanlığı'na ait olarak belirlenmiş; Başkanlık'ın ETS'nin uygulanmaya biçimi, izleme ve raporlama süreçleri gibi temel usul ve esasları düzenleyeceği belirtilmiştir. Bu çerçevede, ETS piyasasının teknik işleyişine (örneğin tahsisatların ticareti, piyasa kuralları, fiyat oluşumu) ilişkin ayrıntılı esasların ise Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliğ Bakanlığı'nın koordinasyonunda, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Sermaye Piyasası Kurulu ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu iş birliğiyle belirleneceği öngörülmüştür.
2.2. ETS ve SKDM Arasındaki İlişki
Yukarıda açıklandığı üzere, SKDM, AB gibi karbon fiyatlandırması uygulayan bölgelerin, bu sisteme dahil olmayan ülkelerden gelen karbon yoğun ürünlere mali yükümlülük getirmesini öngören bir dış ticaret uygulamasıdır. ETS'nin kurulması ile birlikte, Türkiye'de faaliyet gösteren işletmeler, sera gazı emisyonları için ulusal düzeyde bir karbon fiyatına tabi tutulacak; bu da karbon maliyetinin ülke içinde belirliliğini sağlayacaktır. Türkiye'de öngörülen bu karbon bedeli, AB tarafından talep edilen SKDM yükümlülüklerine karşı mahsup edilebilecek, yani aynı emisyon için ikinci bir defa ödeme yapılmasına gerek kalmayacaktır.
2.3. Gönüllü Karbon Piyasaları ve Denkleştirme Mekanizması
Kanun Teklifi m.11, ETS kapsamında işletmelerin tahsisat yükümlülüklerini yerine getirebilmek amacıyla karbon denkleştirmesi yapmalarına olanak tanımaktadır. Buna göre, işletmeler belirli koşullar altında, tahsisat yükümlülüklerinin bir kısmını eşdeğer miktarda karbon kredisi kullanarak karşılayabilecektir (m.11/1). Bu düzenleme, yalnızca ETS kapsamında değil; aynı zamanda gönüllü karbon piyasalarında yer alan aktörlerin taahhütleri bakımından da geçerli olacak şekilde geniş kapsamlıdır.
Söz konusu maddenin ikinci fıkrası, sera gazı emisyonlarının azaltımı, giderim faaliyetleri ve yutak alanların artırılmasına yönelik projeler aracılığıyla karbon kredisi üretilmesine olanak sağlayan ulusal bir karbon kredilendirme ve denkleştirme sisteminin kurulmasını öngörmektedir. Bu sistemin usul ve esasları, İklim Değişikliği Başkanlığı tarafından belirlenecek olup Başkanlık ayrıca gerekli gördüğü durumlarda ulusal standartların ve metodolojilerin geliştirilmesi amacıyla ilgili kuruluşlarla da işbirliği yapabilecektir (m.11/4).
Bu kapsamda yürütülecek projelerde kullanılan verilen veya belgelerin hatalı veya hileli olduğunun tespit edilmesi halinde, ilgili karbon kredileri tahsisat yükümlülüğünün yerine getirilmesinde kullanılamayacak ve yükümlülük yerine getirilmemiş sayılacaktır. Bu durumda, proje sahibine Kanun Teklifi m.14/4 (c) bendi uyarınca yaptırım uygulanacaktır. Kanun Teklifi'nin ilgili hükmü uyarınca, ETS'ye ilişkin süresi içerisinde yükümlü olunan miktarda tahsisat tesliminde bulunmayanlara teslim edilmeyen her bir tahsisat için doğrulanmış sera gazı emisyon raporunun ait olduğu yılın son 3 ayına ait birincil piyasa ağırlıklı ortalama tahsisat fiyatı ile son 3 ayına ait ikincil piyasa ağırlıklı ortalama tahsisat fiyatının yüksek olanının 2 katı karşılığına denk gelecek şekilde idari para cezası uygulanır.
Ayrıca, Türkiye sınırları içinde ulusal veya uluslararası standartlara göre karbon kredisi üretmiş veya üretmeyi planlayan gönüllü piyasa aktörleri, projelerini Başkanlık tarafından belirlenen süre içerisinde karbon kredisi kayıt sistemine kaydettirmekle yükümlü kılınmıştır (m.11/5).
3. Planlama ve Uygulama Araçları
Kanun Teklifi m.7, Türkiye'nin ulusal iklim politikasını şekillendiren temel strateji belgeleri ile planlama araçlarının hukuki dayanağını oluşturmaktadır. Bu çerçevede, "Ulusal İklim Değişikliği Stratejisi" ve bu stratejiyi hayata geçirmek üzere hazırlanan "Ulusal İklim Değişikliği Eylem Planı", ülke genelinde alınacak azaltım ve uyum önlemlerinin temelini oluşturacaktır. Bu belgeler, sera gazı emisyonlarının azaltılması, iklim risklerine karşı dirençli altyapıların geliştirilmesi ve iklim değişikliğine uyum kapasitesinin artırılması gibi hedefler içerecektir. Aynı madde kapsamında, bölgesel ve yerel ölçekte "yerel iklim değişikliği eylem planları" hazırlanması da öngörülmekte olup, bu planların ilgili idarelerce hazırlanması ve İklim Değişikliği Başkanlığı tarafından onaylanması zorunlu hale getirilmektedir.
Kanun Teklifi m.8 ise, bu stratejik belgelerin uygulanmasını desteklemek ve somutlaştırmak için birtakım teknik araçlara yer vermektedir. Buna göre, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının, sorumlu oldukları sektörlere ilişkin olarak sera gazı emisyonlarını azaltmaya ve iklim değişikliğine uyum sağlamaya yönelik yol haritaları, sektörel risk analizleri ve stratejik planlar hazırlamaları gerekecektir. Ayrıca, doğa temelli çözümler, iklim değişikliğine karşı korunmada kullanılabilecek uygulama araçları arasında sayılmıştır. Bu, özellikle ekosistem hizmetlerinden yararlanılarak yapılan altyapı düzenlemeleri, yeşil alanların artırılması, su tutma kapasitesi yüksek alanların korunması gibi uygulamaları kapsar. Bahse konu madde ayrıca, emisyon projeksiyon modelleri hazırlanması, ulusal emisyon hedeflerine yönelik izleme sistemlerinin kurulması ve iklim risklerinin analiz edilmesine yönelik teknik kapasite oluşturulmasını da hüküm altına almaktadır. Bu düzenlemelerle birlikte, planlama yalnızca bir belge hazırlama süreci değil; aynı zamanda veri odaklı, sektörel ve mekânsal temellere dayalı bir karar alma altyapısı olarak tanımlanmıştır.
4. İzleme, Raporlama ve Doğrulama ("MRV") Sistemi
MRV Sistemi olarak adlandırabileceğimiz sistemde, emisyon ticaret sistemlerinin ve karbon piyasalarının temel teknik altyapısını oluşturan, şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkesine dayanan bir süreç bulunmaktadır. Sistemin işleyişi kısaca şöyle özetlenebilir:
- İzleme (Monitoring): İşletmelerin emisyon kaynakları belirlenir ve emisyon ölçümü ya da hesaplaması teknik rehberler doğrultusunda yapılır.
- Raporlama (Reporting): Yıllık olarak emisyon verileri, yetkili otoriteye (örneğin çevre bakanlığı) raporlanır.
- Doğrulama (Verification): Raporlanan emisyonlar, bağımsız, akredite olmuş doğrulayıcı kuruluşlar tarafından kontrol edilir ve raporun teknik geçerliliği onaylanır.
MRV Sistemi, bazı maddelerde sistemin işlerliğini sağlayacak unsur olarak ima edilmekte olup örneğin,
- Emisyon izni alma ve ETS kapsamındaki tahsisat teslim yükümlülükleri (Madde 9 ve 10) emisyonların izlenmesi ve doğrulanmasını gerektirir.
- Karbon kredilendirme sistemine dair doğrulama yükümlülükleri ve hatalı/hileli verilerle ilgili yaptırımlar (Madde 11) dolaylı olarak MRV'nin önemine işaret eder.
MRV Sisteminin nasıl işleyeceğine ilişkin henüz detaylı herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiş olsa da ETS'nin işlerliği için gerekli bir altyapı olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle, yürürlüğe girecek ikincil mevzuat kapsamında MRV'ye ilişkin esasların ayrıca düzenlenmesinin dayanağı oluşturulmuştur.
C. Sonuç
İklim Kanunu Teklifi, Türkiye'nin uzun süredir eksikliğini hissettiği kapsamlı bir iklim mevzuatını hayata geçirme çabası olarak değerlendirilebilir. Teklifte öngörülen ETS, sera gazı emisyonlarının piyasa temelli bir yaklaşımla azaltılmasını hedeflerken; Ticaret Bakanlığı tarafından kurulması öngörülen SKDM, Türkiye'nin dış ticarette maruz kalabileceği karbon maliyetlerini yönetmeye yönelik stratejik bir düzenleme alanı sunmaktadır. Teoride, ETS ve SKDM'nin birlikte işletilmesi, bir yandan ulusal iklim hedeflerine ulaşılmasını desteklerken, diğer yandan Türkiye'nin AB ile ekonomik ilişkilerinde ortaya çıkabilecek rekabet kayıplarını önlemeye yöneliktir.
Bununla birlikte, Kanun Teklifi'nin pek çok temel düzenlemeyi yalnızca çerçeve seviyesinde bırakması ve uygulamaya ilişkin ayrıntıları büyük ölçüde ikincil mevzuata bırakması, uygulama aşamasında kurumsal koordinasyon, idari kapasiteve teknik uzmanlık gerektiren çok yönlü bir süreci zorunlu kılmaktadır. Özellikle ETS kapsamındaki tahsisat yöntemleri, karbon piyasalarının işleyişi, doğrulama süreçleri, MRV altyapısı ve SKDM'nin teknik parametreleri gibi hususlar henüz açıklığa kavuşmamış durumdadır. Bu nedenle, İklim Kanunu'nun etkinliği, sadece yasa düzeyinde sağlanan çerçeveden değil; aynı zamanda çıkarılacak yönetmelikler, kurumsal yapılanma ve piyasa denetimi gibi unsurlardan da doğrudan etkilenecektir.
Sonuç olarak, İklim Kanunu Teklifi Türkiye'nin iklim hukukuna kurumsal bir temel sunmayı hedeflemekle birlikte, bu potansiyelin hayata geçirilebilmesi için bütüncül, tutarlı ve şeffaf bir ikincil düzenleme sürecine ihtiyaç bulunmaktadır. Komisyon tarafından yeniden değerlendirilmekte olan Kanun Teklifi'nin, olası değişikliklerle birlikte etkili bir iklim politikasına dönüşebilmesi, bu düzenlemelerin zamanında ve kurumlar arası eşgüdümle hazırlanmasına bağlıdır.
The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.
