Нормативное постановление Верховного Суда № 2 по АППК: новые процессуальные ориентиры для налоговых споров. Часть 1

Введение

Ключевые выводы

1. Нормативные основы административного судопроизводства

2. Проверка административного иска: форма, возврат и допустимость требований

2.1. Форма обращения в суд: административный иск вместо заявления или жалобы

2.2. Возврат иска и устранимость недостатков

2.2.1. Момент разрешения вопроса о возврате иска и взаимосвязанные требования

2.2.2. Повторный возврат иска по иному основанию

2.3. Тождественный иск в другом суде

2.4. Субъективные публичные права как условие предъявления иска

3. Досудебный порядок и сроки обращения в суд

3.1. Обязательный и добровольный ДУС

3.2. Подтверждение соблюдения ДУС

3.3. Получение ответа на жалобу после подачи иска

3.4. Исчисление и восстановление срока для обращения в суд

3.4.1. Исчисление срока при последовательном досудебном обжаловании

3.4.2. Исчисление срока при отсутствии ответа административного органа

3.4.3. Порядок восстановления пропущенного срока

4. Подведомственность административных споров

4.1. Основной критерий: публично-правовой характер отношений

4.2. Государственный орган как хозяйствующий субъект

4.3. Практическое значение для налоговых и иных публично-правовых споров

5. Подсудность административных споров

5.1. Критерии инвестиционного спора и подтверждающие документы

5.2. Разграничение публично-правовых и договорных инвестиционных споров

5.3. Экстерриториальная подсудность: порядок и пределы применения

5.4. Подсудность споров при вынесении электронного административного акта

6. Административный акт как предмет административного иска

6.1. Административный акт: совокупность обязательных признаков

6.2. Промежуточные документы налогового контроля

6.3. Приказ КГД и предписание ДГД о назначении проверки: проблема самостоятельной оспоримости

6.4. Электронный административный акт: признаки

6.5. Административное действие как самостоятельный предмет административного иска

7. Активная роль суда и управление административным процессом

7.1. Предварительное правовое мнение суда

7.2. Активная роль суда: содержание и пределы

7.3. Предварительное слушание и подготовка дела к судебному разбирательству

7.4. Разумный срок рассмотрения дела и пределы отложения судебного разбирательства

7.5. Признание иска: полномочия представителя и пределы принятия судом

8. Проверка законности административного акта

8.1. Пределы доводов ответчика и запрет восполнения мотивировки административного акта

8.2. Процедурная и материальная законность административного акта

8.2.1. Формальные и существенные нарушения административной процедуры

8.2.2. Материальная законность административного акта

8.3. Административное усмотрение и принцип соразмерности

9. Сохраняющиеся проблемные аспекты

Заключение

Практический чек-лист перед подачей административного иска



Введение

9 апреля 2026 г. Верховный Суд Республики Казахстан («ВС») принял Нормативное постановление № 2 «Об отдельных вопросах применения процессуального законодательства по административным делам» («НП ВС»/«НП ВС № 2»), которым даны разъяснения по ряду значимых вопросов применения Кодекса Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-VI «Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан» («АППК»).

Принятие НП ВС стало результатом почти пятилетнего практического применения АППК и необходимости выработки единых ориентиров для судебной практики. За этот период были выявлены не только вопросы, требующие разъяснения, но и сформированы подходы, отраженные в отдельных постановлениях СКАД ВС, а затем КСАД. Накопление таких правовых позиций потребовало их систематизации и закрепления на уровне обязательного нормативного постановления Верховного Суда.

Вместе с тем отдельные разъяснения НП ВС не только обобщают практику, но и фактически формируют новые процессуальные ориентиры по вопросам, которые ранее прямо не были урегулированы АППК или решались судами неодинаково. Это повышает практическую значимость НП ВС, но одновременно требует осторожного применения его положений, особенно в тех случаях, когда разъяснения фактически восполняют пробелы или меняют сложившиеся процессуальные подходы.

В этой связи НП ВС следует рассматривать не как разрозненный набор процессуальных разъяснений, а как попытку обобщить уже сложившиеся подходы административных судов, закрыть сформировавшиеся пробелы и придать им обязательное значение для дальнейшего правоприменения. Исходя из этого, в настоящем обзоре внимание уделяется ключевым разъяснениям НП ВС, их соотношению с нормами АППК и практическому значению для участников административного процесса с опорой на сложившуюся судебную практику.

Прежде чем перейти к детальному анализу отдельных положений, обозначим основные практические выводы обзора.

Ключевые выводы

Вывод 1. Предварительная проверка административного иска. НП ВС № 2 во взаимосвязи с НП ВС № 5 усиливает значение предварительной проверки административного иска. На этой стадии суд должен оценивать допустимость иска, соблюдение досудебного порядка, сроки, подсудность, форму обращения и устранимость недостатков до перехода к рассмотрению спора по существу.

Вывод 2. Досудебное обжалование и сроки. Добровольное обращение с досудебной жалобой не должно ухудшать положение истца. Однако срок обращения в суд исчисляется с даты получения ответа на первое обращение в вышестоящий орган; последующие жалобы этот срок не возобновляют.

Вывод 3. Предмет оспаривания. НП ВС № 2 систематизирует признаки административного акта, административного действия и электронного административного акта. Для налоговых споров это особенно важно при выборе предмета оспаривания: не каждый документ налогового контроля является самостоятельным административным актом.

Вывод 4. Промежуточные акты налогового контроля. Несмотря на систематизацию признаков административного акта, вопрос о самостоятельной оспоримости отдельных промежуточных актов налоговых органов по-прежнему остается неоднозначным и требует оценки с учетом их правовых последствий для налогоплательщика.

Вывод 5. Активная роль суда. Разъяснения об активной роли суда конкретизируют формы судебной инициативы при подготовке и рассмотрении дела. При этом активная роль суда не отменяет обязанности сторон обосновывать свою позицию, а пределы судебной инициативы остаются предметом дальнейшего толкования.

Вывод 6. Подведомственность и подсудность. НП ВС № 2 уточняет критерии разграничения публично-правовых и частноправовых споров, а также правила инвестиционной и экстерриториальной подсудности. Для истца это повышает значение правильного выбора суда уже на стадии подачи иска.

Вывод 7. Мотивировка административного акта. Административный орган не должен восполнять в суде мотивировку, отсутствующую в оспариваемом акте. Судебная проверка должна исходить из тех оснований, которые были положены в основу административного акта при его принятии.

Вывод 8. Административное усмотрение и соразмерность. При проверке дискреционных актов суд должен последовательно оценивать цель, пригодность, необходимость и пропорциональность выбранной меры. Для налоговых споров это усиливает значение аргументов о чрезмерности примененных ограничений.

1. Нормативные основы административного судопроизводства

НП ВС № 2 начинает разъяснение отдельных вопросов административного судопроизводства с базовых процессуальных ориентиров: принципов АППК, иерархии нормативных правовых актов и пределов субсидиарного применения ГПК. Такой подход имеет практическое значение, поскольку именно эти ориентиры определяют выбор применимой нормы, соотношение АППК и ГПК, а также пределы использования общих процессуальных правил при рассмотрении административных дел.

Практическое значение

Данное разъяснение имеет системное и практическое значение: при коллизии правовых норм суд обязан применять акт более высокой юридической силы, а при противоречии национального законодательства ратифицированному международному договору - руководствоваться положениями такого договора.

Пункт 2 НП ВС также содержит ссылку на субсидиарное применение ГПК в административном судопроизводстве и указывает, что нормы ГПК применяются в пределах, установленных отсылочными нормами АППК.

Так, к примеру, АППК прямо отсылает к ГПК в части применения принципов, не противоречащих положениям АППК (ч. 3 ст. 6 АППК), норм о представительстве (ч. 2 ст. 26 АППК), основных прав, обязанностей и порядка привлечения эксперта (ч. 1 ст. 33 АППК), замены судьи в случае отвода или самоотвода (пп. 1) ч. 2 ст. 111 АППК), судебных расходов (ст. 122 АППК), восстановления процессуальных сроков (ч. 7 ст. 136 АППК), отдельных процессуальных действий по подготовке дела к судебному разбирательству (пп. 10) ч. 2 ст. 138, пп. 2) ч. 4 ст. 138, ч. 5 ст. 138 АППК), обеспечения иска (ст. 139 АППК) и других вопросов.

Практический вывод

При подготовке позиции целесообразно исходить прежде всего из специального регулирования АППК. Нормы ГПК применяются в случаях, прямо предусмотренных АППК, а также в иных случаях, когда их применение допустимо с учетом природы административного судопроизводства и не противоречит АППК.

2. Проверка административного иска: форма, возврат и допустимость требований

Значительная часть разъяснений НП ВС посвящена вопросам, которые суд разрешает до перехода к проверке законности оспариваемого административного акта по существу: форме обращения, основаниям возврата иска и порядку устранения его недостатков, тождественным искам и субъективным публичным правам.

Этот блок разъяснений следует рассматривать во взаимосвязи с п. 6 Нормативного постановления ВС РК от 29 ноября 2024 года № 5 «О судебном решении по административным делам» («НП ВС № 5»). Согласно п. 6 НП ВС № 5, проверка административного иска состоит из двух последовательных этапов:

1) проверка допустимости иска - подведомственность, подсудность, форма иска, соблюдение досудебного порядка, срок;

2) проверка обоснованности иска - законность административного акта по существу и наличие нарушения прав истца.

Возврат иска относится к первому этапу, то есть к проверке его допустимости. Именно на этом этапе суд должен установить, имеются ли процессуальные препятствия для рассмотрения дела. При этом, если дело рассматривается по существу, сведения о допустимости иска должны быть отражены в описательной части решения (п. 6 НП ВС № 5).

Таким образом, НП ВС № 5 закрепляет общий подход к разграничению допустимости и обоснованности административного иска. Рассматриваемое НП ВС развивает этот подход применительно к проверке административного иска, включая его форму, возврат и допустимость требований, чтобы по возможности не допустить ограничения доступа к судебной защите по формальным причинам.

2.1. Форма обращения в суд: административный иск вместо заявления или жалобы

Пункт 3 НП ВС исходит из того, что обращение в суд по административному делу должно быть оформлено как административный иск. Однако подача обращения под иным названием - например, как заявление или жалоба - рассматривается как устранимый недостаток, который исправляется до предварительного слушания и не препятствует дальнейшему рассмотрению дела.

Практическое значение

Такой подход подтверждает, что суд должен исходить из содержания обращения и цели заявителя – реализовать право на судебную защиту, а не только из его формального наименования.

Практический вывод

Ошибочное наименование обращения следует исправлять до предварительного слушания, при этом только данное упущение не должно вести к возврату иска.

2.2. Возврат иска и устранимость недостатков

Значительный блок разъяснений НП ВС посвящен основаниям и порядку возврата иска. Данный вопрос остается одним из наиболее актуальных в практике, поскольку именно на стадии предварительных действий суды нередко допускают необоснованный возврат иска, что препятствует своевременному разрешению административного спора.

Критерий устранимости недостатков

Пункт 9 НП ВС закрепляет правило, что нарушение требований АППК к содержанию административного иска может являться основанием для его возвращения лишь в случае, если допущенное нарушение не может быть устранено до проведения предварительного слушания.

Практическое значение

Если в иске имеются недостатки, суд должен предоставить истцу срок для их устранения. Как правило, такой срок не должен превышать десяти рабочих дней со дня вручения определения (п. 10 НП ВС). При этом суд обязан разъяснить сторонам процессуальные последствия неисполнения определения. Возврат иска допускается только в случае, если истец не устранил недостатки в срок, установленный судом.

Практический вывод

Получив определение об устранении недостатков, истцу целесообразно исполнить его в установленный срок либо представить мотивированные пояснения о том, почему указанный недостаток не препятствует рассмотрению иска. При этом окончательная оценка его устранимости относится к компетенции суда.

2.2.1. Момент разрешения вопроса о возврате иска и взаимосвязанные требования

Вместе с тем разъяснение п. 9 НП ВС о возможности возврата иска «на всех стадиях процесса до окончания разбирательства дела» оставляет открытым вопрос о его применении в делах с несколькими взаимосвязанными требованиями. Ни НП ВС № 5, ни рассматриваемое НП ВС прямо не разъясняют, как должен действовать суд, если одно из таких требований признается недопустимым уже после перехода к рассмотрению дела по существу.

На наш взгляд, последовательное применение двухэтапной проверки могло бы снизить такие риски. Если допустимость требований определяется до рассмотрения дела по существу, суд и стороны заранее понимают пределы судебной проверки, предмет доказывания и круг значимых доказательств.

Это особенно важно, когда одно требование связано с другим по предмету доказывания. Например, разрешение второго требования может зависеть от оценки законности акта, оспариваемого в рамках первого требования. В такой ситуации поздний возврат первого требования при одновременном разрешении второго, по существу, может сузить предмет доказывания по связанному требованию и ограничить исследование обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора в целом.

Поэтому представляется, что по делам с взаимосвязанными требованиями вывод суда о допустимости каждого из них должен формироваться как можно раньше, до перехода к проверке обоснованности. Такой подход прямо не закреплен в НП ВС как отдельное правило, однако соответствует двухэтапной логике НП ВС № 5 и позволяет обеспечить более полное и правильное рассмотрение административного спора.

Судебная практика

Пример. Возврат взаимосвязанного требования после перехода к существу спора

Решение и определение СМАС СКО по делу 5994-25-00-4/622 от 21.11.2025 г. об оспаривании решения о классификации товара и уведомления о результатах таможенной проверки.

Позиция суда. 21 ноября 2025 года СМАС СКО по требованию об оспаривании решения о классификации товара вынес определение о возврате иска, квалифицировав его как требование, не подлежащее рассмотрению в порядке АППК (пп. 11) ч. 2 ст. 138 АППК). По требованию об оспаривании уведомления о результатах таможенной проверки суд в тот же день вынес решение об отказе в удовлетворении иска.

Значение. Допустимость одного взаимосвязанного требования и обоснованность другого были фактически разрешены одновременно, что сузило границу между двумя этапами проверки иска. Указанное обстоятельство существенно затрудняет реализацию права на своевременное рассмотрение и разрешение дела и права на судебную защиту.

Практический вывод

По делам с несколькими взаимосвязанными требованиями целесообразно уже на стадии подготовки обратить внимание суда на их взаимосвязь и необходимость определить допустимость каждого требования до рассмотрения спора по существу.

2.2.2. Повторный возврат иска по иному основанию

Кроме того, НП ВС отдельно разъясняет ситуацию, когда ранее вынесенный судебный акт о возврате иска был отменен вышестоящей инстанцией, а дело направлено на новое рассмотрение. В таком случае суд при новом рассмотрении начинает проверку иска «с чистого листа» и обязан в полном объеме проверить соблюдение требований ст. 131 АППК (п. 10 НП ВС).

Проблемный аспект

Однако это разъяснение не решает проблему ситуаций, когда суд может неоднократно возвращать иск по разным основаниям, предусмотренным ст. 138 АППК, лишая тем самым истца возможности своевременно разрешить спор и снижая определенность административного процесса.

Показателен уже приведенный пример ТОО «I»: после отмены определения от 21 ноября 2025 года о возврате Требования 1 как не подлежащего рассмотрению по АППК СМАС СКО 26 марта 2026 года повторно возвратил то же требование по иному основанию - в связи с пропуском срока. В результате истец последовательно столкнулся с двумя взаимоисключающими процессуальными основаниями, не получив рассмотрения требования по существу.

В итоге истец оказался в ситуации процессуальной неопределенности: сначала ему было фактически указано, что избранный способ защиты в принципе недоступен в административном судопроизводстве, а после отмены этого вывода - что обращение с тем же требованием является несвоевременным.

Следовательно, практическая польза критерия проверки иска «с чистого листа» при новом рассмотрении вызывает сомнения. Без дополнительных гарантий такой подход не исключает риска последовательного возврата административного иска по разным основаниям, предусмотренным ст. 138 АППК, без перехода к рассмотрению спора по существу. Это может снижать процессуальные гарантии истца, затягивать судебную защиту и снижать предсказуемость административного процесса.

Практический вывод

После отмены определения о возврате иск подлежит повторной проверке по основаниям, предусмотренным ст. 138 АППК. Поэтому целесообразно учитывать риск повторного возврата по иному основанию и по возможности заранее представить позицию по спорным вопросам допустимости иска.

2.3. Тождественный иск в другом суде

НП ВС также разъясняет вопрос о тождественных исках. Если административный иск уже рассматривается в одном суде, то другой суд не должен рассматривать иск по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям.

Практическое значение

При этом возврату подлежит не любой из тождественных исков, а именно тот иск, который поступил в суд позднее. Такое разъяснение содержится в п. 4 НП ВС.

Практический вывод

Перед подачей иска целесообразно проверить наличие ранее возбужденного тождественного дела, поскольку вопрос о возврате позднее поступившего иска разрешается судом с учетом очередности их подачи.

2.4. Субъективные публичные права как условие предъявления иска

НП ВС вводит доктринальное разграничение, отличающее истца от иных участников процесса. Обязательным условием предъявления административного иска является нарушение или действительная угроза нарушения субъективных публичных прав, свобод и законных интересов непосредственно самого истца (п. 19 НП ВС).

В публично-правовых отношениях не допускается предъявление иска лицами, чьи права, свободы и законные интересы оспариваемыми актами или действиями не нарушаются, не ограничиваются и иным образом не умаляются. При этом бремя доказывания обстоятельств нарушения прав и размера убытков возлагается на истца.

Практическое значение

Абстрактной заинтересованности или несогласия с актом органа для предъявления иска недостаточно. Суд, реализуя принцип активной роли (ст. 16, 116 АППК), проверяет, затронуты ли конкретные права, свободы или законные интересы истца, то есть именно его права, а не права третьих лиц. Это не освобождает истца от обязанности обосновать нарушение своих прав, однако суд не ограничен формулировкой исковых требований при определении существа спора.

Согласно ст. 129-130 АППК, по иску об оспаривании бремя доказывания законности акта несет ответчик. Вместе с тем истец обязан доказать:

1) какое именно субъективное публичное право нарушено;

2) что это право принадлежит именно ему, а не третьим лицам;

3) каким образом оспариваемый акт или действие нарушает либо реально угрожает нарушить это право.

Изложенное указывает, что НП ВС наполняет двухэтапную проверку административного иска конкретным содержанием:

1) на этапе допустимости суд проверяет, является ли истец адресатом обременяющего акта или иным лицом, чьи права могут быть нарушены;

2) на этапе обоснованности суд проверяет, действительно ли нарушение имело место.

Такое распределение бремени доказывания не исключает активной роли суда. Суд не ограничивается позициями сторон и вправе по собственной инициативе истребовать необходимые доказательства. Содержание и пределы активной роли суда подробно рассматриваются в разделе 7 настоящего обзора.

На практике суды уже отражают такой подход в структуре судебных решений, выделяя отдельный раздел «Допустимость иска».

Судебная практика

Пример. Возможное нарушение прав адресата обременяющего административного акта

Решение СМАС г. Астаны № 7194-23-00-4/991 от 18.05.2023 г.

Позиция суда. В описательной части решения суд отразил следующее:

«Допустимость иска: административный иск является допустимым (то есть подан к надлежащему ответчику, своевременно). Истец является адресатом обременяющего административного акта, в связи с этим нарушение его прав и законных интересов является возможным (ст. 132 АППК) и, соответственно, обладает правом на предъявление иска».

Значение. Этот пример показывает, что если истец является адресатом обременяющего административного акта, то уже на этапе допустимости можно признать, что нарушение его субъективных публичных прав является возможным. Следовательно, он обладает правом на предъявление административного иска.

Это позволяет исключить ситуации, когда в административный суд обращаются лица, которые формально связаны с публично-правовым спором, но не являются непосредственными адресатами оспариваемого акта и не доказывают нарушение собственных прав.

Практический вывод

В иске целесообразно отдельно указывать, какое субъективное публичное право принадлежит истцу и каким образом оно нарушено либо поставлено под реальную угрозу.

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.