FCC先进机器人设备合规监管的近期热点问题观察

• 引言

近期，美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission, FCC）将先进机器人设备（advanced robotic devices）纳入其“受限清单”（Covered List），相关监管措施及潜在影响已引发国内机器人行业的高度关注。针对本次政策更新，我们已在上周的文章（视点 | FCC新规下对机器人企业的合规启示）中就制度沿革、规则要点及总体影响作了概览性梳理。在此基础上，本文将聚焦近期企业咨询较为集中的若干问题，结合现行规范、监管逻辑及实务经验，阐明我们的分析与判断，以期为企业后续行动提供切实参考。

就受影响企业而言，当前需从如下方面评估具体风险与应对路径：

一是，厘定本次受限范围及豁免情形，对照企业自身产品、零部件与技术方案，明确相关适用条件的解释空间。

二是，评估新规对存量业务的影响，如已获授权的产品能否继续使用、销售及进口。此外，若遇产品维修或升级时，能否进行零部件替换？

三是，调整安排未来产品迭代及进入路径，包括是否存在申请有条件批准的可能性、能否与美国当地的生产商合作。同时，应妥善处理利益相关方的合规问询，就供货安排、产品授权及监管立场等问题作出清晰回应。

此外，企业还应评估现有库存是否足以覆盖短中期业务需求，并在此基础上决定是否需调整相关生产销售等策略。从中长期看，企业有必要重新审视业务布局与合作模式，包括是否调整生产基地及目标市场、能否通过知识产权授权、技术合作或与当地企业合作等方式缓解监管摩擦，并关注中美两国在市场准入、出口管制及数据安全等方面的要求。

• 本次新规下关于先进机器人设备的判断标准与解释空间

（一）网络连接定义辨析

关于网络连接（network connectivity）定义细节部分的进一步解析：一是， “200 kbps”速率门槛的依据。二是，有线连接（wired）应如何理解？USB等有线数据传输方式是否属于该范畴？三是，不连接互联网的数据通信协议是否构成无线连接（wireless）方式？

“Network connectivity” means a component that is capable of providing network connectivity (wired or wireless, including Bluetooth/WiFi, cellular, or satellite) with connection speeds of at least 200 kbps in either direction.

首先，200 kbps来源于美国联邦法规，即《美国联邦法规》第47编第1.50001条(a)款规定：“高级通信服务”是指高速、交换式、宽带电信能力，该能力使用户能够借助任何技术，以至少 200 kbps的双向连接速度，发起和接收高质量的语音、数据、图形和视频通信。

其次，有线连接原则上是指通过物理线缆方式实现网络连接。因此，USB数据线本身不属于网络连接范畴，只有当其实际承载网络通信功能，使设备接入网络或建立网络连接时，才有可能落入该定义。相反，如果USB数据线仅用于充电、固件更新、日志导出或文件传输等功能，不具备网络连接能力，则一般不构成该定义下的情形。

最后，关于采用不联网的数据通讯协议能否避免落入相关限制，如前所述，判断关键应在于该数据通讯协议是否为产品提供了网络连接能力。换言之，如其能够通过无线方式实现设备之间的网络化通信，仍受到相应规制。

（二）基于指令（Based on Commands）的文义及其适用边界

按语义解释，“commands”即指指令、命令，该表述本身并未对指令的具体形式或执行方式作进一步限定，亦未要求设备在接收指令后须具备自主决策执行任务的能力。相关指令既可以来源于设备内部的预设程序或算法，也可以是外部操作人员通过遥控终端发出的控制信号。因此，即使设备在整个运行过程中均需由操作员通过遥控器、手柄或其他终端持续发出前进、转向、停止等具体指令，其运行方式原则上仍落入“Based on Commands”的文义解释范畴，满足该项要件。

• 存量产品的模块更新问题

如上篇文章所述，FCC工程与技术办公室（Office of Engineering and Technology, OET）明确，所有此前已获准在美国使用的相关设备，在2029年1月1日前仍可继续接收必要的软件及固件更新，包括用于修补漏洞以及提高与不同操作系统兼容性的更新。进一步而言，FCC所授予的豁免，主要是针对禁止进行I类和II类许可变更（Class I and Class II permissive changes）的禁令。其中，I类许可变更对设备的修改不会降低原先所申报的性能特性，此类变更无需提交申请。II类许可变更对设备所作的修改会降低在初始认证时向委员会报告的性能特性，须向委员会申报相关材料。

（一）关于芯片等硬件更新

根据OET的“许可变更政策”（Permissive Change Policy），更换发射机中承担特定子功能的芯片，例如放大器芯片、振荡器芯片或频率确定芯片，在符合一定条件的前提下（如无线电参数未发生变化、新芯片与旧芯片具有相同的基本功能），可作为II类许可变更处理。但如果拟更换的芯片属于单片发射机方案，即单颗芯片已集成完整发射链路，则通常不能通过许可变更程序处理，而需重新申请FCC ID。

对于仅承担一般数据存储功能的存储芯片，如不涉及射频参数、频率控制、功率控制等可能影响已认证模块关键功能的，通常可按I类许可变更处理。但需注意的是，存储芯片的更换是否能够纳入委员会所允许的“漏洞修补、提高与不同操作系统兼容性的更新范围”，仍需结合对已认证设备的实质影响进行个案判断。

此外，对于II类许可变更，申请人通常需要向FCC提交相关申报材料，如受变更影响特性的完整说明及相应测试结果。结合目前FCC对设备管理趋严的监管环境，相关申请在实际审查中可能面临较高的技术论证及材料要求。因此，企业在确定芯片替换方案时，应对认证要求及实际可行性进行详细评估。

（二）关于电磁兼容性、射频等关键功能模块的替换

就涉及电磁兼容性、射频等关键功能模块的替换，由于该等部件通常可能直接影响设备性能及技术特性，一般难以按照I类许可变更处理，至少需进一步评估是否构成II类许可变更。

更为重要的是，《美国联邦法规》第47编第2.1043条(a)款明确，涉及基础频率确定、稳定电路（包括时钟频率或数据速率）、频率倍增级、基本调制电路，或最大功率/场强等级的变更，需要重新申请认证授权。

因此，对于此类关键模块替换，整体难度及不确定性较高，企业应结合具体技术方案，审慎评估重新认证的可能性。

（三）关于APP更新问题

对于App软件更新是否受到FCC新规影响，应先判断相关更新是否构成对已认证设备的修改。如构成，则需进一步判断其所对应的变更类别。

如果App主要用于用户界面优化、交互体验提升、语言支持、账户管理等应用层功能，且不会改变机器人设备的射频特性、通信能力、认证基础参数或核心运行逻辑，则该类更新通常更接近普通应用层升级，大概率不受相应限制。反之，则需要进一步评估。

同时，FCC在FAQ中明确表示，受限清单中的外国生产先进机器人设备可依据豁免规则继续接受基本的软件与固件更新（basic software and firmware updates），在一定程度上体现出FCC并非意在全面限制设备正常使用所需的基础性软件维护与更新。总体而言，安全补丁、系统兼容性更新以及确保设备正常运行的维护性更新，更符合FCC豁免指引的方向。

• 将产品组装环节转移至美国适用COTS规则的可行性

部分企业正考虑通过将产品组装环节转移至美国，以满足“国内最终产品”（domestic end product）的相关要求，从而降低产品被认定为外国制造（foreign-produced）的风险。此外，如最终产品能够满足COTS（Commercially Available Off-the-Shelf，商用现货产品）标准，则原则上可免于适用美国国内组件比例测试。

具体而言，企业首先应确认美国境内开展的生产活动是否足以构成“制造”（manufactured）。该标准通常需结合产品在美国境内实施的具体工序、投入程度及生产活动的实质性等因素综合判断。因此，仅进行形式化的最终装配，仍可能无法满足美国制造要求。其次，企业还需进一步确认最终产品本身是否符合COTS标准，包括其是否已实现大量商业销售，以及向政府提供的产品是否与商业市场销售版本保持一致等。

整体而言，该方案具有一定可行性，但对产品是否满足美国境内实质制造活动及COTS标准均有较高要求，企业仍应结合具体生产安排及销售模式进一步评估。

• 企业可参考的部分应对路径

（一）申请有条件批准（Conditional Approval）

企业可考虑尝试通过向美国战争部（Department of War, DoW）申请有条件批准，但需要注意的是，该路径的申请门槛及持续合规成本较高。申请人通常需要充分披露股权结构、产品物料清单、零部件及软件来源、测试制造地点等信息，并提交具体的美国本土制造计划，说明未来一至五年在美建设及投入安排。相关申请最迟须于2028年1月1日前提交。

此外，中国企业在向美国政府披露大量涉及股权、技术及供应链的信息时，还应同步评估中国境内关于数据出境、国家秘密及相关敏感信息的监管要求，避免因境外申报产生额外的国内合规风险。

总体而言，方案的优势在于：无需调整整机功能与形态，获批后对现有业务发展的影响相对较小。但其劣势在于：信息披露范围较广、审批周期较长、结果高度不确定，获批后通常还需持续履行报告及披露义务。因此，该路径虽然理论上能够最大程度保留产品智能化水平，但企业应在综合评估合规成本、审查强度及境内披露合规义务等方面后再作决策。

（二）知识产权授权或收购美国本土制造商

若企业拟通过IP授权或收购美国本土制造商的方式规避相关限制，其核心风险在于，形式上的“美国制造”或“美国主体运营”未必当然能实现监管隔离，相关安排仍存有被FCC穿透审查的可能。因此，两种路径在实际落地过程中均具有较高的技术复杂性及监管不确定性。

就IP授权模式而言，即使由美国主体独立承担整机制造，如产品的核心设计、研发或者其他决定产品功能的关键技术环节仍由中方承担，仍无法完全排除相关监管风险。此外，FCC亦可能以产品设计、技术开发等境外行为作为域外连接点，纳入对相关生产活动的实质归属判断。

就收购美国本土制造商而言，形式上的股权收购同样不足以实现风险隔离。若收购后中方仍实质掌握产品设计、核心技术或重大经营决策，FCC仍可能就交易后的治理结构与实际运营情况进行穿透监管。此外，关于先进机器人设备的交易还可能触发CFIUS国家安全审查，因此需详尽评估美国侧相关监管风险。

除美国侧监管外，两种路径均应同步考虑中国侧的对外投资监管要求，依法履行相应备案报告义务。

（三）美国本土制造

该方案在落地实施细节方面，必须同时满足两个条件：第一，成品必须在物理层面于美国境内完成制造。第二，美国本土组件的成本占比须达到法定门槛（2028年前交付时需大于65%，2029年及以后交付时需大于75%）。需要特别强调的是，如企业仅在美国完成产品组装，仍会被视为外国制造。

此外，本方案下如果实际控制权、核心技术等没有转移至美国主体，依然存在被FCC认定为外国制造的风险。我们初步理解，审查的重点维度包括但不限于以下四个方面：一是零部件成本占比问题。若美国组件的成本占比未达要求，无论在何处完成组装，均无法满足国内最终产品的认定。二是技术控制权穿透风险，如美国工厂仅承担代工职能，全部方案及算法等迭代工作均由境外公司远程指导，即使总装在美完成，亦存在被穿透认定的风险。三是美国本土主体是否具备独立的供应链决策权。四是CFIUS审查风险，鉴于机器人涉及感知、自主运动等技术，具有较高的国家安全敏感性，外资在美国投资建设机器人产线，应做好相应申报工作，以避免面临监管处罚。

综上，重资产模式意味着较大的前期投入，整体建设周期较长，且外资赴美投资还可能面临CFIUS国家安全审查等潜在监管风险，因而更适合具备长期投入能力且有意深耕当地市场的企业进行布局。

• 结语

我们将持续关注本次新规的最新监管趋势，及时研判对企业业务模式的潜在影响，力求为企业提供切实有效的合规建议，协助企业妥善推进相关生产布局，防范和应对监管风险。

参考资料：

1. FACT SHEET: FCC Updates Covered List to Include Foreign-Produced Advanced Robotic Devices and Power Inverters.
2. FCC’s Public Safety and Homeland Security Bureau Announces Addition of Foreign-Produced Power Inverters and Advanced Robotic Devices to FCC Covered List,DA 26-786.
3. OET Announces Waiver of Prohibitions on Certain Class I and Class II Permissive Changes to Covered Foreign-Produced Advanced Robotic Devices and Covered Foreign-Produced Power Inverters,DA 26-789.
4. FCC’s Public Safety and Homeland Security Bureau Announces Addition of Routers Produced in Foreign Countries to FCC Covered List,DA 26-278.
5. Protecting Against National Security Threats to the Communications Supply Chain Through the Equipment Authorization Program, Third Report and Order and Third Further Notice of Proposed Rulemaking,FCC 26-50.
6. Public Safety and Homeland Security Bureau Announces Addition of Uncrewed Aircraft Systems (UAS) and UAS Critical Components Produced Abroad … to FCC Covered List,DA 25-1086.
7. Federal Communications Commission, Office of Engineering and Technology, ‘Permissive Change Policy’.
8. S. Department of Homeland Security, Science and Technology & National Urban Security Technology Laboratory, Unmanned Underwater Vehicles for First Responders: Market Survey Report(July 2026).

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