供应商提供虚假材料中标、成交的，政府采购合同效力认定司法实践

随着“放管服”改革的持续推进，我国政府采购规模不断扩大。根据财政部公开数据，2024年全国政府采购规模为33750.43亿元，是自2016年以来连续突破3万亿元的第九年。在政府采购过程中，投标文件的真实性不仅是采购监管的重中之重，更是确保采购工作公正和高效开展的基石。据此，本文拟结合国家法规政策与司法实践中的典型判例，就供应商以虚假材料中标后，签订的政府采购合同效力、履行及民事责任承担的问题进行分析，旨在为市场主体的招投标合规与公平竞争统一大市场的建设提供参考和帮助。

01. 政府采购合同的属性与法律适用的发展

论及对合同效力的认定，首先必须厘清政府采购合同的法律属性。政府采购合同作为一种特殊的合同形式，其法律性质在学术界和实务中一直存在争议，总的来看有三种观点，即民事合同说、行政合同说和混合合同说。

1、民事合同说认为，政府采购合同与普通民事合同在本质上并无区别，更强调双方当事人之间的平等、自愿和协商，遵循效率优先的原则。我国现行《政府采购法》第四十三条明确规定“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”《政府采购法实施条例》第七十六条亦进一步规定“政府采购当事人违反政府采购法和本条例规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任。”可见，现行法规体系总体上将政府采购合同纳入民事合同框架予以规范。

2、行政合同说则认为，政府采购的目的是为了满足公共利益需求，政府在采购活动中不仅是普通的购买方，还肩负着公共管理职能。《政府采购法》第一条也指出“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。”

在人民法院案例库入库案例某刻章服务部诉如皋市行政审批局政府采购行政协议案（入库编号2024-12-3-018-006）中，法院认为“被诉协议为政府采购合同，……从协议内容来看，合同有关为新开办企业免费提供印章刻制服务，确定印章的价格、型号、品牌，允许印章刻制单位进驻政务服务大厅开展业务等内容，本质上体现的是行政机关行使行政职权提供的公共服务事项，属于行政法律规范的调整范围。特别是协议中有关‘因人为因素未能按合同规定完成印章刻制，或所刻印章不符合规定质量要求的，或不服从如皋市行政审批局的管理和指导的，如皋市行政审批局有权暂停执行合同或终止合同，并酌情扣除履约保证金’的约定，更是赋予了如皋市行政审批局在协议履行中的优越地位，体现了行政协议的独有特性。……因此，被诉政府采购合同具备行政协议的核心属性，由此引发的协议类诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。”由此可见，现实中已有将部分政府采购合同直接认定为行政协议的司法实践。

但值得思考的是，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条列举了六类行政协议，其中却未包含政府采购合同。

3、混合合同说认为政府采购合同属于民事合同与行政合同的混合合同。还有观点将政府采购区分为“商业性政府采购”和“政策性政府采购”合同，主张“商业性政府采购合同”在民事合同性质上占优势，采取民事救济方式；而“政策性政府采购合同”则在行政合同性质上占优势，采取行政救济方式。

最高人民法院行政审判庭在其编著的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》（人民法院出版社2020年版）中说明“司法实务中，要注意政府采购协议的性质问题。政府采购协议既没有在司法解释第二条的正面列举中出现，也没有在第三条的‘负面清单’中列出，那么，它究竟是否属于行政协议呢？......但是，由于政府采购法立法时，人们对于政府采购协议的认识还在深化之中，当时的行政诉讼法也还没有将行政协议的概念引入法律当中，因此，立法者只能通过民事诉讼的途径为政府采购协议提供救济渠道。最终的结果就是现行有效的政府采购法第四十三条规定：‘政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。’第七十九条规定：‘政府采购当事人有本法第七十一条、第七十二条、第七十七条违法行为之一，给他人造成损失的，并应依照有关民事法律规定承担民事责任。’因此，本次司法解释，暂时未将政府采购合同纳入行政协议。”

而2022年7月15日《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》，在法律适用上作了一定修改。征求意见稿将原来的第四十三条修改为“政府采购合同适用民法典，但是创新采购合同、政府和社会资本合同适用行政协议的相关规定。法律、行政法规等对相关领域采购合同的法律适用另有规定的，从其规定。”该条认为特定的政府采购合同应适用行政协议的有关规定。

02. 投标文件作假下政府采购合同效力认定的司法实践

1、民事诉讼与行政诉讼救济路径的选择

以“政府采购合同”“提供虚假材料”“无效”等关键词在威科先行数据库检索发现，2000年以后公开的相关判决91份，其中民事判决45份、行政判决46份。而46份行政判决基本属于由于虚假投标被行政处罚或撤销中标资格而起诉要求撤销《行政处罚决定书》，或对于投诉虚假投标的答复不服等起诉要求撤销《行政复议决定书》《投诉处理决定书》或具体行政行为等情况，审查事项仅涉及投标行为或投标结果是否有效，不包括采购合同效力认定及履行的问题。

因在招投标过程中提供虚假材料，供应商与采购人之间因签订、履行、解除或终止采购合同引发的纠纷，基本集中在45份民事案件中。可见当前，对于绝大多数政府采购合同引发的合同效力、履行等问题，还是更倾向于选择民事诉讼路径。

2、投标文件作假，政府采购合同不必然无效或终止履行

如上所述，当前政府采购合同效力的判定主要依据《民法典》等关于合同效力的法律规定及《政府采购法》第七十七条“提供虚假材料”投标无效的规定。根据财政部相关答复，供应商提供虚假材料的情形，一般包括伪造的证件，篡改、伪造的检测报告，伪造的合同、业绩，虚假社保证明等，也包括与事实不符的承诺函，如近三年内无重大违法行为承诺函。但是笔误、计算错误、认知偏差（如负偏离，却自认为满足条件或正偏离）、证书过期、证书无效（如未年审）等不能认定为虚假材料。“虚假材料”中的“虚假”是对材料真实性而非有效性的限定，即“无效≠虚假”。而供应商是否提供虚假材料的认定，由财政部门依法调查并作出认定，采购人、代理机构依法答复质疑即可，无需作出判定。因此，本文关于政府采购合同效力的探讨基于已经构成“提供虚假材料”的前提。

（1）作假行为不属于严重违反效力性强制性条款的情形，且供应商已履行的，采购合同有效。北京市第二中级人民法院(2024)京02民终6174号民事裁决认为“本案中，国家财政部57号决定书认定某管理公司在投标文件中提供了虚假的高等教育专科毕业证书，该行为属于《 中华人民共和国政府采购法》 第七十七条第一款第（一）项规定的提供虚假材料谋取中标、成交的情形，并对某管理公司作出了相应的行政处罚。因案涉政府采购合同已实际履行，且某管理公司提供虚假高等教育专科毕业证书的行为并不属于严重违反效力性强制性条款的情形，行政机关亦对某管理公司作出了行政处罚措施，故相关法律法规强制性规定的立法目的已经实现。在此情形下，一审法院对于某公司要求确认某管理公司与某医学院签订的案涉合同无效的诉讼请求不予支持并无不当。”

（2）作假行为已补正，且供应商已履行的，参照采购合同继续履行。岳阳楼区人民法院(2022)湘0602民初10237号民事判决认为“鉴于原告中厨公司已按《采购合同》约定实际交付安装了绝大部分设备，安装的设备已经监理单位验收合格并经采购人融创学校投入使用，且原告重新提交的检验报告结论为合格，原告已对此前导致中标无效的原因进行了补正，这些事实均能说明原告中厨公司提供的涉案设备不存在安全质量问题，不存在损害社会公共利益的情形。同时，根据《中华人民共和国民法典》第九条‘民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。’之规定，政府招标采购活动亦应贯彻落实绿色经济原则，建立健全绿色生态采购制度。本案买卖标的物为定制产品，如拆除相关设备会丧失使用性，如不继续安装剩余设备亦会影响已安装设备的正常使用及安全性，融创学校也急需给全校师生提供安全的就餐环境，故终止履行合同会给原、被告双方均造成巨大损失，有违绿色经济原则。综上，本院综合考虑本案实际情况，认为双方应参照涉案合同继续履行各自权利义务。”

（3）作假材料属于对评分有影响的材料，采购合同无效。武汉市洪山区人民法院(2023)鄂0111民初15907号判决书认为“校某丙公司向某某师大提交的响应文件中包含各种材料，其中会影响评审结果的是：1、证明投标人是否满足招标文件实质性条件的所有材料，即符合资格性审查的材料及符合符合性审查的材料。对于该部分材料的要求在《竞争性磋商采购文件》第四章‘竞争性磋商采购评定办法’中有明确载明；2、对评分有影响的材料。在‘竞争性磋商采购评定办法’第三条‘评分细’中‘企业信誉’项明确载明供应商获得专项荣誉的得分情形。而校某丙公司提交虚假的荣誉证书属于对评分有影响的材料，虽校某丙公司辩称即使没有提交这些荣誉证书也不影响最终中标，但其提交的虚假材料确实会影响得分结果，故根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条的规定，校某丙公司的本次中标无效。据此，因校某丙公司的中标行为无效，某某师大基于校某丙公司提供的虚假信息而作出与校某丙公司签订《华中某某大学满江红生活服务综合体合作经营项目协议书》的意思表示并非某某师大真实意思表示，……前述协议书无效。”

（4）亦有少数法院认为，只要虚假材料导致中标无效，采购合同便随之无效，不论合同是否已实际履行。德阳市中级人民法院(2024)川06民终1189号二审裁决书认为“经相关部门核实确认，四川某有限公司在投标过程中所提供的《视频拼接处理器及LED大屏管理软件V２检验报告》系虚假报告，根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定，供应商有提供虚假材料谋取中标、成交的，中标、成交无效。…四川某有限公司的中标无效。……双方签订的《绵竹市某建设项目-LED屏采购项目合同》是基于中标而签订，其中标无效，该采购合同亦无效。”

综上可知，供应商提供虚假投标材料的情况下，政府采购合同效力的认定存在司法裁量上的差异，尤其在虚假材料是否构成中标实质影响因素，合同履行不同阶段的效力评判等方面。值得注意的有两点，第一，对于政府采购合同效力的认定多是基于合同法或政府采购法第七十七条的规定，而不是行政诉讼法的审查标准，笔者认为这仅适用于“提供虚假材料”情形下的效力审查，而非适用于所有无效情形。第二，越来越多的法院倾向于认为只要未违反严重的效力性强制规定，且供应商已经履行合同，采购人已经验收，或供应商证明履行符合或达到采购合同目的的，不论从公平角度，抑或节约资源角度，一般不认为采购合同无效，或不认为应该解除或终止合同履行。

03. 投标文件作假下政府采购合同的履行和责任承担

1、投标作假合同无效下的恢复原状或互相返还

《民法典》第一百五十五条规定“无效的或者被撤销的民事法律行为自始没有法律约束力”，第一百五十七条规定“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”

（1）向采购人返还合同款及支付利息损失。如在前述(2024)川06民终1189号案中二审裁决四川某有限公司应当返还绵竹市某局预付款255,000.00元。

江门市中级人民法院(2022)粤07民终788号案则认为“珠西公司已于2018年4月27日向盈石公司支付1120000元，故盈石公司应当向珠西公司返还因该合同取得的款项1120000元。”同时，“由于盈石公司提供虚假证明谋取中标的行为导致合同无效，盈石公司上述行为存在过错，故应当赔偿合同相对方因此所遭受的损失。而珠西公司的经济损失主要是利息损失。对于利息的计算标准，……一审法院予以调整为利息以1120000元为基数，从2018年4月28日起至2019年8月19日按照中国人民银行同期贷款利率、自2019年8月20日起按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至欠款实际清偿之日止。”

（2）向供应商返还货物、工程、服务，或折价补偿。按照法律规定合同无效，因该合同取得的财产应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。折价的方法，一般为供应商直接举证、双方协商、申请评估鉴定、或法院酌定推算。

(2022)粤07民终788号判决给出了非常值得参考的返还补偿角度，“由于盈石公司提供的商业项目策划方案为特定的智力成果，合同无效后的处理无法适用直接向对方返还的处理原则，只能折价补偿。本案中，盈石公司未能直接、充分证明涉案方案折价的价值，其亦明确不对涉案方案的价值申请评估鉴定。故一审法院酌情参照盈石公司就涉案方案制作的运营成本判断涉案方案的价值，来推算对涉案方案进行折价补偿的金额。……酌定珠西公司应折价补偿盈石公司129228.97元并无不当。”

（3）过错方承担损失责任。一方面，无过错方采购人应当举证因供应商虚假投标带来的损失，包括恢复原状下的项目搁置的损失、资金或人员成本损失、组织招标或重新招标的成本等。另一方面，供应商对于自身的损失，在过错范围内，也要自行承担一定比例的责任。

2、合同有效或参照其继续履行

虽然存在一定程度投标文件作假的情况，但若最终法院认定采购合同有效或继续履行的，各方当事人应根据合同约定或参照合同约定继续履行各自合同义务。如(2022)湘0602民初10237号案中法院判决“本院综合考虑本案实际情况，认为双方应参照涉案合同继续履行各自权利义务。原告要求被告支付132万元应否支持。因原告已交付安装的设备经验收合格且已投入使用，尚有部分设备未交付、安装，故被告应参照涉案《采购合同》约定支付已交付安装的设备价款。原、被告对于对应价款为118.5万元的事实均无异议，因一年质保期尚未经过，扣除相应质保金部分，被告融创学校应向原告中厨公司支付设备款112.575元，对于超出部分不予支持，原告可待实际发生后另行主张。”

04. 启示

从采购人角度出发，如若采购人接受了虚假投标，则会面临较大风险的低质量或不合格的合同交付。因此，采购人或采购代理机构应当全面加强采购文件审查、材料复核，同时落实相关采购责任人的责任，最大限度降低虚假材料的蒙混过关。

从供应商角度来看，在法律责任上，相较于现行《政府采购法》，2022年7月15日《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》新增了供应商“提供假冒伪劣产品”而严重违法的责任情形，且将原有的“列入不良行为记录名单”修改为“列入政府采购严重失信名单”等，意味着政策对政府采购法律责任和监管的力度更大。新的《政府采购法》将要出台，或许供应商将面临更严格的要求标准、更严厉的法律后果，建议及时关注、切实遵守。

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