引言
本文系统梳理了欧盟《外国补贴条例》（Foreign Subsidies Regulation）的核心内容以及该条例对中国企业在欧盟参与并购及公共采购活动提出的挑战。同时，本文还为中国企业就如何应对并确保遵守《外国补贴条例》的要求提供了实用策略。
欧盟《外国补贴条例》概览
欧盟《外国补贴条例》的出台，是欧盟完善内部市场公平竞争机制的重要举措。该条例于2023年7月生效，主要针对外国补贴可能带来的竞争扭曲问题，特别是防止接受补贴的外国企业在并购和公共采购中因不公平优势而压制欧盟本土企业。
欧盟《外国补贴条例》核心要点解析
- 适用范围与目标：《外国补贴条例》主要针对非欧盟国家政府向在欧盟境内经营的企业提供的补贴，旨在防止此类补贴造成市场扭曲，从而维护欧盟市场的公平竞争环境。欧盟委员会是该条例的唯一执法机构。
- 外国补贴的定义：《外国补贴条例》对"外国补贴"的定义较为宽泛，涵盖非欧盟国家提供的任何使在欧盟开展经济活动的企业获益的财政资助，其中包括直接资金转移、税收豁免等各类支持形式。补贴提供方不仅包含非欧盟政府机构和地方当局，当私人企业的行为受非欧盟政府控制时，亦也可能被认定为间接补贴。例如，若非欧盟国家政府实际控制私营大型钢铁企业，并指示其低价出口钢材，欧盟委员会可能将此类行为认定为间接补贴，因为此时企业的定价策略受政府目标影响，其行为可归责于政府。在此例中，政府对该私营公司的决策施加控制或影响，使其与政府自身的国家政策目标保持一致，则该公司的行为即可归因于非欧盟政府。
- 申报门槛与要求：当外国补贴超过特定门槛时，企业必须向欧盟委员会申报。具体而言，并购交易中补贴金额超过5亿欧元，公共采购中超过2.5亿欧元（若分批次采购则为1.25亿欧元），且投标方在过去三年累计获得400万欧元以上外国财政资助的，均必须申报。如相关企业未履行申报义务，则将面临罚款、退还补贴，以及暂停乃至禁止交易等处罚。
- 依职权调查机制：除强制申报外，《外国补贴条例》还赋予了欧盟委员会依职权调查权。即便在相关补贴未达申报门槛或企业未主动披露的情况下，若存在市场扭曲风险，委员会便可自行启动调查。目前，委员会已针对中国企业启动了三项依职权调查。
- 调查与执法措施：除有权对可能扭曲欧盟市场的外国补贴展开调查外，欧盟委员会若认定相关补贴存在严重扭曲竞争的情况，有权采取罚款、追缴补贴，乃至阻止交易等措施。在公共采购领域，若交易超过申报门槛，则需经欧盟委员会批准后方可授标。违规企业将面临最高可达全球年营业额10%的高额罚款；此外，若欧盟委员会认定相关方因受补贴影响而在交易或投标中受益，可禁止交易实施或取消合同授予。
- 补救措施：若欧盟委员会认定外国补贴会造成市场扭曲，可采取包括结构性或行为性整改方案在内的诸多补救措施，具体措施例如隔离欧洲子公司以防止母公司交叉补贴，剥离资产，或限制市场行为。
- 与现有法规的协同：《外国补贴条例》针对外国补贴的影响，对欧盟现行反垄断、并购监管等竞争法规进行了补充。
运行机制
欧盟《外国补贴条例》通过一套结构化流程运行，涵盖申报、调查和执法，尤其强调强制性申报义务与依职权调查机制的协同联动：
- 强制性申报要求：企业需主动申报达到门槛的外国补贴，因为信息透明是欧盟委员会识别市场扭曲风险的关键依据。具体而言，涉及金额超5亿欧元的并购交易、超2.5亿欧元的公共采购项目（若为分批次采购，则该门槛为1.25亿欧元），以及近三年累计获得400万欧元以上外国财政资助的投标方，均须履行强制性申报义务。
- 依职权调查机制：除常规申报渠道外，欧盟委员会有权自主启动调查程序。这一机制允许欧盟委员会在补贴金额未达申报门槛或者企业未主动披露的情况下，仍可对相关补贴情况展开独立调查。依职权调查的启动依据包括市场情报、投诉线索或其他潜在风险信号。对于2023年7月12日之后对内部市场造成扭曲的外国补贴，调查追溯期限为过去10年（但不早于2018年7月12日）。通常而言，若企业近三年累计补贴金额低于400万欧元，或符合微量补贴豁免条件，则不构成市场扭曲。
- 调查评估：无论是基于企业申报触发，还是欧盟委员会依职权启动调查，委员会均会对补贴是否构成竞争扭曲展开全面评估，该评估过程涵盖了对补贴性质、规模及市场影响等的多维度分析，通过权衡补贴对受资助经济活动的推动作用与负面竞争效应，判定补贴是否破坏市场秩序。以下列举欧盟委员会评估补贴时可能考量的具体情形：
- 执法举措：一旦确认某项补贴存在市场扭曲的情况，欧盟委员会将有权采取纠正措施，以消除补贴带来的负面影响，维护欧盟市场的公平竞争秩序。欧盟委员会可采取的补救措施包括处以罚款、责令退还补贴，或实施结构性与行为性整改方案，例如，强制要求供应商对其欧洲子公司进行财务隔离，以阻断母公司实施交叉补贴的路径。
近期依职权调查案例：中国风力涡轮机案
欧盟委员会近期针对中国风力涡轮机制造商所获补贴启动的调查，是依职权调查机制实际运作的典型案例。此次调查缘起于外界的普遍担忧——相关补贴将使中国企业获得价格优势，以更低价格参与市场竞争，进而对欧盟本土企业形成竞争挤压。这种局面极有可能造成风能技术市场的扭曲。
调查详情
- 触发因素 ：此次调查的启动，一方面源于欧盟风力涡轮机制造商的投诉，另一方面基于市场分析结论：相关分析指出中国企业从国家提供的财政支持中获得了实质性的竞争优势。
- 调查范围：此次调查围绕中国风力涡轮机制造商获得补贴的性质与规模展开，深入评估这些补贴对欧盟市场竞争格局的影响。欧盟委员会尤其关注的是，此类补贴是否助力中国企业降低价格，从而得到不公平的竞争优势。
- 调查进展：尽管相关调查仍在推进中，但已充分彰显欧盟委员会积极运用依职权调查机制的趋势。事实上，欧盟委员会依据《外国补贴条例》开展的调查案例已不乏先例：在欧盟公共采购领域，委员会曾针对中国企业提交的投标书启动调查程序，典型案例包括保加利亚电动列车项目（该调查因涉事企业撤回投标而终止）及罗马尼亚光伏电站项目。
中国企业面临的挑战
《外国补贴条例》对中国企业带来了多项挑战，包括：
- 监管审查趋严：中国企业需主动申报超过规定门槛的补贴。若相关补贴被判定存在市场扭曲风险，企业将面临调查，并可能被要求采取整改措施。
- 运营策略调整：企业须重新审视并优化经营策略，以满足欧盟监管要求。这一过程不仅会对投资决策产生影响，还可能促使其调整原有的进入欧盟市场的规划。
- 竞争压力加剧：若补贴被判定破坏市场竞争秩序，中国企业将陷入竞争劣势，面临罚款或业务限制等后果。此外，由于欧盟委员会后续采取措施的不确定性及其对项目融资的潜在影响，欧盟企业在选择合作伙伴时可能会对中国企业持审慎态度，进而减少合作机会。
中国企业的应对策略
为应对《外国补贴条例》带来的复杂局面，中国企业应考虑以下策略：
- 强化合规管理：构建完善的合规管理框架，确保补贴申报的准确性，严格遵守欧盟相关法规要求。
- 深化战略合作：积极与欧盟本土企业建立合作关系，降低外国补贴相关风险，加速融入欧盟市场。
- 借助专业力量：聘请精通欧盟法规的法律专家，提前主动识别潜在风险，优化在欧洲的商业运营策略。
- 全面风险评估：进行全面的风险评估，准确识别《外国补贴条例》对企业业务的潜在影响，制定相应的应急预案。
- 动态跟踪监测：持续跟踪欧盟委员会相关调查动态，实时关注企业可能涉及的补贴措施。
通过采取上述策略，中国企业不仅可以满足欧盟新规要求，亦可在欧盟市场筑牢根基，在合规的基础上开拓市场版图。
Originally published 30 May 2025
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