Нормативное Постановление Верховного Суда № 2 По АППК: Новые Процессуальные Ориентиры Для Налоговых Споров. Часть 5

7.3. Предварительное слушание и подготовка дела к судебному разбирательству

НП ВС подчеркивает, что предварительное слушание является важным этапом административного судопроизводства и назначается в целях выяснения допустимости и обоснованности иска, а также соблюдения иных требований, установленных ст. 138 и 143 АППК (п. 33 НП ВС).

Практическое значение

Если эти вопросы нельзя полноценно разрешить в одном предварительном слушании, суд вправе назначить повторное предварительное слушание. Его цель состоит не в формальном продлении подготовки дела, а в том, чтобы до основного судебного заседания уточнить процессуальные вопросы, определить доказательства и тем самым создать условия для рассмотрения спора по возможности в одном судебном заседании. На этой же стадии суд должен выяснить наличие ходатайств и оснований для обязательного участия прокурора (п. 33 НП ВС).

По нашему мнению, п. 11 и 33 НП ВС, а также п. 6 НП ВС № 5 формируют логичную процессуальную последовательность двухэтапной проверки иска и движения административного дела. На первом этапе суд проверяет допустимость иска и подготовленность дела для разрешения по существу. На втором этапе суд переходит к оценке обоснованности заявленных требований.

Проблемные аспекты

Повторное предварительное слушание следует рассматривать как инструмент подготовки именно ко второму этапу. Если на первом предварительном слушании выяснилось, что доказательственная база недостаточна, повторное предварительное слушание позволяет восполнить ее до основного судебного заседания. Вместе с тем НП ВС и НП ВС № 5 не устанавливают четких процессуальных последствий для случаев, когда суд:

1) не провел предварительное слушание;

2) провел его формально;

3) перешел к основному разбирательству, не завершив проверку допустимости и достаточности доказательств.

На практике это создает риск запоздалых возвратов иска уже после исследования доказательств. Такой подход противоречит логике НП ВС № 5, поскольку вопросы допустимости должны быть разрешены до перехода к рассмотрению спора по существу.

По нашему мнению, если суд не провел предварительное слушание надлежащим образом и не разрешил все вопросы допустимости административного иска до основного разбирательства, это должно рассматриваться как существенное нарушение процессуальных правил.

Практический вывод

На предварительном слушании целесообразно поставить перед судом вопросы допустимости и достаточности доказательств, не откладывая их обсуждение до рассмотрения спора по существу.

7.4. Разумный срок рассмотрения дела и пределы отложения судебного разбирательства

НП ВС вводит нормативное содержание понятия «разумный срок». Под ним в административном судопроизводстве понимается (п. 44 НП ВС):

1) достаточный срок для подготовки дела к судебному разбирательству и его рассмотрения по существу;

2) оперативность восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов истца без ущерба качеству разрешения спора.

Сроки рассмотрения административных дел применимы также и для письменного производства (п. 44 НП ВС).

В п. 44 НП ВС сформулирован ориентир процессуальной дисциплины: количество отложений судебного разбирательства, как правило, не должно превышать двух раз. В случае, если дело откладывается больше двух раз, такие отложения должны быть обусловлены объективными причинами и надлежащим образом мотивированы.

Практическое значение

Ограничение числа отложений двумя разами является важным ориентиром для суда и сторон. Если судебное заседание откладывается больше двух раз, такие отложения должны быть обоснованы исключительными обстоятельствами.

Проблемные аспекты

В этой части п. 44 НП ВС дополняет подход, заложенный НП ВС № 5. Если НП ВС № 5 акцентирует внимание на полноте рассмотрения дела и качестве судебного решения, то п. 44 НП ВС подчеркивает значение процессуальной своевременности. Дело должно быть рассмотрено не только полно и мотивированно, но и без необоснованного затягивания. Вместе с тем НП ВС не определяет, какие последствия наступают, если суд откладывает дело более двух раз. Остаются открытыми вопросы:

1) может ли такое превышение повлечь дисциплинарные последствия;

2) должен ли КСАД / СКАД ВС учитывать это как процессуальное нарушение при рассмотрении жалоб.

Практический вывод

При неоднократном отложении судебного разбирательства стороне целесообразно обращать внимание суда на необходимость мотивировать причины отложения и фиксировать возражения против необоснованного затягивания процесса.

7.5. Признание иска: полномочия представителя и пределы принятия судом

НП ВС уточняет условия, при которых признание иска ответчиком является процессуально допустимым. Право представителя на признание иска должно быть прямо выражено в надлежаще удостоверенной доверенности (п. 7 НП ВС).

Суд не принимает признание иска (полностью или в части) в трех случаях (п. 7 НП ВС):

1) если это нарушает права, свободы и законные интересы других лиц;

2) если это противоречит закону;

3) в ходе апелляционного и кассационного пересмотра судебного акта (за исключением случаев рассмотрения дела апелляционной инстанцией по правилам суда первой инстанции).

Практическое значение

Признание иска не является автоматическим основанием для завершения дела. Суд обязан проверить как полномочия представителя, так и допустимость признания иска с точки зрения закона и прав других лиц.

Рассмотрев инструменты подготовки дела и управления процессом, НП ВС переходит к пределам судебной проверки законности оспариваемого административного акта.

8. Проверка законности административного акта

8.1. Пределы доводов ответчика и запрет восполнения мотивировки административного акта

НП ВС закрепляет правило, предусмотренное АППК - ответчик вправе ссылаться лишь на те обоснования, которые упомянуты в административном акте (ч. 3 ст. 129 АППК). В этой связи судам предписано (п. 39 НП ВС):

1) не восполнять пробелы административного акта, действия (бездействия);

2) не давать правовую оценку доводам ответчика, не отраженным в оспариваемом административном акте;

3) не входить в обсуждение целесообразности оспариваемого административного акта, действия (бездействия).

При этом суды обязаны учитывать случаи, когда обоснование акта в силу ч. 2 ст. 80 АППК не требуется (п. 39 НП ВС).

Практическое значение

Это правило - одна из наиболее значимых гарантий для истцов, поскольку орган не может «достраивать» обоснование своего акта в ходе судебного разбирательства. Суд должен оценивать акт исходя из тех оснований, которые были указаны при его принятии, а не из новых доводов и объяснений, представленных ответчиком в ходе судебного разбирательства.

Пункт 39 НП ВС следует рассматривать во взаимосвязи с п. 15 НП ВС № 5.

Пункт 15 НП ВС № 5 допускает, что суд может сослаться на решение, принятое по результатам рассмотрения досудебной жалобы, если не соглашается с доводами истца и считает обоснование такого решения исчерпывающим.

Пункт 39 НП ВС закрепляет более общее правило: при проверке законности административного акта суд исходит из той мотивировки, которая была изложена в самом акте. Иными словами, ответчик не должен дополнять или менять основания акта уже в ходе досудебного обжалования и тем более в ходе судебного разбирательства.

В совокупности эти разъяснения означают, что суд оценивает законность акта по той мотивировке, которую административный орган сформировал до обращения в суд. Прежде всего - в самом административном акте. Если акт был изменен или дополнительно обоснован в ходе досудебного обжалования, суд может учитывать и решение по досудебной жалобе, но только при условии, что признает его обоснование исчерпывающим.

При этом административный орган не вправе восполнять недостатки мотивировки уже в суде путем представления новых доводов, объяснений или правовых оснований, которые не были положены в основу оспариваемого акта.

Судебная практика

Пример. Проверка фактических оснований административного акта

Постановление СКАД ВС № 6001-23-00-6ап/759 от 31.08.2023 г.

Спор касался акта налогового обследования, распоряжения о приостановлении расходных операций и решения о снятии с регистрационного учета по НДС. Истец требовал признать их незаконными и восстановить регистрацию.

Позиция суда. Суды первой и апелляционной инстанций установили существенные процессуальные нарушения: помещение фактически не осматривалось, акт содержал ошибки и противоречия, сведения о понятых оформлены ненадлежащим образом, отсутствовали фото- и видеоматериалы. Временное отсутствие работников не может рассматриваться как отсутствие самого налогоплательщика, при этом отчетность и договоры подтверждали его деятельность. Орган не обеспечил повторного обследования и не разместил информацию на портале, чем лишил налогоплательщика права представить пояснения.

ВС согласился с этими выводами, указав, что ответчик не доказал правомерность своих действий. Судебные акты нижестоящих судов оставлены без изменения, кассационная жалоба органа отклонена.

Вывод из судебной практики

Приведенные примеры показывают, что суд проверяет не только формальное наличие административного акта, но и то, были ли его основания надлежащим образом сформированы и отражены самим органом до обращения в суд. Если акт принят без оценки существенных обстоятельств, с процессуальными нарушениями либо на основании неполных материалов, такие недостатки не должны восполняться новыми доводами ответчика уже в ходе судебного разбирательства.

В этом смысле п. 39 НП ВС связан с принципом правовой определенности: лицо должно понимать мотивы принятого в отношении него акта из самого акта, а суд - проверять именно эти мотивы. Аналогичная логика прослеживается и в п. 9 НП ВС № 5, согласно которому в описательной части решения отражаются доводы ответчика, содержащиеся в административном акте.

Проблемный аспект

Вместе с тем отдельного разъяснения требует вопрос о судебной экспертизе, назначаемой по инициативе суда. В отдельных случаях такая экспертиза может фактически восполнить недостатки обоснования административного акта, что способно вступать в противоречие с запретом на дополнение мотивировки акта в суде.

Практический вывод

При рассмотрении дела целесообразно сопоставлять доводы ответчика с мотивировкой оспариваемого акта и обращать внимание суда на новые основания, отсутствовавшие при его принятии.

8.2. Процедурная и материальная законность административного акта

НП ВС закрепляет двухэтапную структуру проверки законности административного акта. На первом этапе суд оценивает законность и полноту административной процедуры. На втором этапе - законность самого акта по существу. При этом суд устанавливает, какое именно нарушение привело или могло привести к вынесению неправильного акта (пп. 41–42 НП ВС).

8.2.1. Формальные и существенные нарушения административной процедуры

НП ВС разъясняет подходы к определению формальных и существенных нарушений, дополняя тем самым понимание содержания ч. 1 ст. 84 АППК, указывая (п. 41-42 НП ВС):

Двухуровневая структура проверки, закрепленная в п. 41–42 НП ВС, развивает требования НП ВС № 5 к мотивировочной части судебного решения. НП ВС № 5 требует, чтобы суд установил фактические обстоятельства, соотнес их с применимыми нормами права и указал доказательства, на которых основаны выводы суда. В свою очередь НП ВС конкретизирует этот подход и разделяет проверку на два уровня:

1) процедурная законность - соблюдение порядка принятия административного акта;

2) материальная законность - правильность самого акта по существу.

При этом НП ВС формулирует критерии для оценки того, является ли нарушение формальным или существенным.

Судебная практика

Пример. Существенные нарушения процедуры обследования

Постановление СКАД Суда г. Астаны № 7199-25-00-4а/446 от 24.04.2025 г.

Дело рассматривалось по иску компании к налоговому органу о признании незаконным и отмене решения о снятии ее с регистрационного учета по НДС. Основанием для снятия стали акты налоговых обследований, которыми было зафиксировано отсутствие налогоплательщика по юридическому адресу.

Позиция суда. Суд установил, что обследования проведены с существенными нарушениями: в актах не указан адрес налогоплательщика, допущены ошибки в данных понятых, отсутствуют сведения об обследуемом помещении и вывеске. При этом компания представила пояснения и нотариально удостоверенные документы, подтверждающие смену адреса и действительное местонахождение. Однако орган их необоснованно отклонил.

Суд признал акты обследований недостоверными и не соответствующими требованиям НК, а решение о снятии с регистрационного учета по НДС - незаконным. Апелляционная инстанция оставила решение первой инстанции без изменения. Решение о снятии с регистрационного учета по НДС признано незаконным и отменено.

Значение. Этот пример показывает, что ошибки в процедуре могут быть существенными, если они повлияли на достоверность выводов органа. В данном деле нарушения не были формальными. Ошибки в актах обследования, отсутствие сведений об обследуемом помещении и игнорирование документов налогоплательщика повлияли на сам вывод органа об отсутствии компании по адресу. Поэтому суд признал незаконным не только процедуру обследования, но и итоговое решение о снятии с регистрационного учета по НДС.

Проблемный аспект

По нашему мнению, п. 41–42 НП ВС вносят важную ясность в стандарт проверки законности административного акта.

Если НП ВС № 5 только обозначает общий стандарт законного и обоснованного судебного решения, то НП ВС дает более конкретные критерии. Суды должны различать нарушения, которые действительно влияют на законность акта, и нарушения, которые не имеют такого значения. Вместе с тем перечень существенных нарушений не является закрытым.

Практический вывод

При ссылке на процедурное нарушение целесообразно обосновать, как оно повлияло на содержание решения либо на возможность участника реализовать свои права; окончательную оценку существенности нарушения дает суд.

8.2.2. Материальная законность административного акта

Материальная законность предполагает проверку административного акта по существу: наличия надлежащего правового основания, правильности установления фактических обстоятельств и соответствия выводов административного органа применимым нормам права.

На этом этапе суд оценивает, подтверждены ли обстоятельства, положенные в основу акта, допустимыми и достоверными доказательствами, правильно ли административный орган истолковал и применил материальную норму и следует ли принятое решение из установленных обстоятельств, а при наличии административного усмотрения – соблюден ли принцип соразмерности (подробнее см. подраздел 8.3 настоящего обзора).

Практический вывод

В иске целесообразно разграничивать процедурные нарушения и материально-правовые дефекты акта, отдельно показывая отсутствие правового основания, недоказанность фактических обстоятельств либо неправильное применение нормы права.

8.3. Административное усмотрение и принцип соразмерности

НП ВС устанавливает прямую связь между административным усмотрением и принципом соразмерности. При проверке законности дискреционного административного акта суд обязан проверить:

1) соответствует ли административный акт цели предоставления полномочия;

2) является ли принятый на основании усмотрения акт:

¾ пригодным;

¾ необходимым;

¾ пропорциональным.

Нарушение хотя бы одного из указанных требований является самостоятельным основанием для признания акта незаконным (п. 43 НП ВС).

Практическое значение

Суд должен не просто указать, что акт является соразмерным или несоразмерным, а последовательно оценить цель, пригодность, необходимость и пропорциональность выбранной меры.

Судебная практика

Пример 1. Несоразмерность ограничительной меры

Постановление СКАД Суда г. Астаны № 7199-24-00-4а/1643 от 16.01.2025 г.

Спор касался решения об ограничении в распоряжении имуществом в счет налоговой задолженности. Истец указывал, что задолженность отсутствует, он относится к низкой степени риска, а имущество используется в производственной деятельности.

Позиция суда. Суд отметил, что административный орган ограничил право распоряжения имуществом, руководствуясь лишь фактом обжалования уведомления, не учитывая реальные обстоятельства и степень риска. Такая мера признана несоразмерной (ст. 10 АППК), поскольку не была необходимой и могла причинить больший вред налогоплательщику, чем принесла пользы обществу. Суд указал, что при выборе средств воздействия орган обязан оценивать пригодность и необходимость ограничения, а также его пропорциональность законной цели. Решение признано незаконным именно из-за несоблюдения принципа соразмерности.

Значение. Этот пример показывает, что орган должен обосновать свою меру уже в момент принятия решения. Если в акте не оценены реальные обстоятельства, степень риска и соразмерность ограничения, орган не может исправить этот недостаток только в суде.

Пример 2. Применение четырехэтапного теста соразмерности

Постановление СКАД Суда г. Астаны № 7199-24-00-4а/1310 от 15.10.2024 г.

Спор касался предписания о назначении внеплановой тематической налоговой проверки и уведомления о результатах проверки, по которым налогоплательщику были доначислены НДС и КПН.

В качестве основания для назначения проверки орган сослался на проведение выездной таможенной проверки, однако иные обстоятельства, предусмотренные НК и ПК для такого вида контроля, в предписании отсутствовали.

Позиция суда. Суд установил, что налогоплательщик относится к категории среднего предпринимательства и не является субъектом высокого риска. При этом у налогового органа имелись менее обременительные инструменты налогового администрирования (камеральный контроль, предъявление исков о признании сделок недействительными). Проведение внеплановой выездной проверки без надлежащих оснований не соответствовало критериям пригодности, необходимости и пропорциональности, закрепленным в принципе соразмерности (ст. 10 АППК).

Апелляционная коллегия согласилась с выводами суда первой инстанции и оставила решение об удовлетворении иска без изменений, апелляционная жалоба Департамента отклонена.

Значение. Данный пример показывает, как принцип соразмерности применялся к мерам, ограничивающим права налогоплательщика. Фактически суд применил четырехэтапный тест соразмерности, вытекающий из ст. 10 и 11 АППК и отраженный в п. 43 НП ВС.

Практическое значение

По нашему мнению, закрепление четырехэтапного теста соразмерности на уровне НП ВС придает этому подходу обязательный характер. Суды должны не ограничиваться общей ссылкой на принцип соразмерности, а последовательно проверять цель, пригодность, необходимость и пропорциональность выбранной меры. Это особенно важно для налоговых споров, где органы нередко применяют ограничительные меры или определяют вопросы налоговой проверки без индивидуальной оценки того, насколько такая мера действительно необходима, пригодна и пропорциональна, исходя из предусмотренной законом цели предоставленного полномочия.

9. Сохраняющиеся проблемные аспекты

Несмотря на систематизирующую роль НП ВС № 2, ряд вопросов остается открытым.

Последовательные возвраты иска по разным основаниям. Критерий устранимости недостатков иска (п. 9 НП ВС) не решает проблему последовательных возвратов по различным основаниям ст. 138 АППК после отмены предыдущего определения о возврате. Практика показывает, что при новом рассмотрении суд может избрать иное основание для возврата, что затягивает доступ истца к рассмотрению спора по существу и снижает предсказуемость процесса.

Оспоримость промежуточных актов налогового контроля. Отсутствует единая позиция по промежуточным актам налоговых органов (приказы КГД о назначении проверки, адресованные ДГД, а не налогоплательщику). Совокупность обязательных признаков административного акта из п. 21 НП ВС порождает новую неопределенность, поскольку формально такие акты не имеют внешней направленности в отношении налогоплательщика, однако именно на их основании инициируется проверка, непосредственно затрагивающая его права. Единообразный подход к их оспоримости в судебной практике пока не сложился.

Экстерриториальная подсудность после принятия иска. Правило об однократности реализации права на экстерриториальную подсудность (п. 30 НП ВС) во взаимосвязи с требованием заявить о таком выборе только при подаче иска является ограничительным толкованием ч. 1 ст. 107 АППК. Буквальное толкование ч. 1 ст. 107 АППК допускает выбор экстерриториальной подсудности и по делам, уже находящимся в производстве суда, до назначения дела к судебному разбирательству. НП ВС, напротив, связывает реализацию этого права только с моментом подачи иска. Такой подход обеспечивает стабильность процесса и снижает риск злоупотреблений, однако сужает предусмотренную АППК возможность истца выбрать иной суд на ранней стадии подготовки дела к судебному разбирательству.

Пределы активной роли суда. Соотношение требования п. 39 НП ВС о запрете восполнения мотивировки административного акта в суде и права суда назначить судебную экспертизу по собственной инициативе требует дополнительного разъяснения, поскольку судебная экспертиза, назначенная судом по вопросам, которые орган не исследовал при принятии акта, способна восполнить недостатки его обоснования.

Пределы отложения судебного разбирательства. НП ВС не конкретизирует процессуальные последствия превышения ориентира «не более двух отложений» (п. 44 НП ВС), остается неясным, является ли систематическое превышение этого ориентира самостоятельным процессуальным нарушением и подлежит ли оно учету при пересмотре судебных актов.

В целом НП ВС повышает определенность административного процесса, однако одновременно требует от сторон более раннего и тщательного формирования позиции по допустимости иска, предмету оспаривания и пределам судебной проверки. Окончательное значение отдельных разъяснений будет зависеть от того, насколько единообразно они будут применяться судами.

Заключение

НП ВС № 2 является важным этапом в развитии административно-процессуального права Казахстана. Постановление развивает подходы, ранее закрепленные в НП ВС № 5. Если НП ВС № 5 закрепляет общую логику административного процесса и содержания решения суда через двухэтапную проверку иска, допустимость и обоснованность, то НП ВС наполняет эту основу конкретными процессуальными инструментами.

НП ВС систематизирует ключевые вопросы, которые возникали в практике применения АППК. Он уточняет правила подачи и возврата административного иска, соблюдения досудебного порядка, определения подсудности, оценки административного акта, проверки дискреционных решений и применения принципа соразмерности.

В совокупности разъяснения НП ВС охватывают проверку административного иска, возврат и устранимость недостатков, ДУС и сроки, предмет административного иска, активную роль суда, пределы проверки законности административного акта и специальную подсудность.

Практическое значение НП ВС состоит в том, что он дает судам и участникам процесса более понятные ориентиры. Для истцов это позволяет точнее выстраивать процессуальную стратегию и заранее учитывать риски допустимости иска. Для судов это обеспечивает более единообразный подход к рассмотрению административных споров и снижает риск формального или противоречивого применения АППК.

Практический чек-лист перед подачей административного иска

Приведенный ниже чек-лист предназначен для проверки административного иска до его подачи в суд. Его использование позволяет последовательно оценить допустимость заявленных требований, корректность определения предмета спора, соблюдение обязательных процессуальных условий и достаточность доводов, подтверждающих незаконность оспариваемого административного акта, действия или бездействия.

Чек-лист может использоваться как при первоначальном формировании правовой позиции, так и при финальной проверке проекта административного иска перед подачей в суд. Если истец заявляет несколько требований либо оспаривает несколько административных актов, соответствующая оценка должна проводиться отдельно по каждому требованию и каждому предмету оспаривания.

До подачи административного иска рекомендуется:

1) определить надлежащий вид административного иска и проверить, соответствует ли ему каждое заявленное требование;

2) при заявлении нескольких требований проверить их взаимосвязь и отдельно обосновать допустимость каждого требования;

3) определить надлежащий предмет оспаривания и установить, влечет ли соответствующий административный акт, действие или бездействие непосредственные правовые последствия для истца;

4) определить надлежащего ответчика по каждому требованию, включая орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт либо совершившие действие или бездействие;

5) проверить размер государственной пошлины, реквизиты для уплаты и приложить к иску документ, подтверждающий ее уплату;

6) определить наличие обязательного досудебного порядка обжалования и обеспечить представление доказательств его соблюдения;

7) установить срок обращения в суд, момент начала его исчисления и, при наличии пропуска, подготовить обоснование уважительности причин и заявление о восстановлении срока;

8) указать субъективное публичное право или законный интерес истца, нарушенные оспариваемым актом, действием или бездействием;

9) проверить подведомственность спора административному суду, а также правильно определить территориальную, специальную или иную установленную законом подсудность;

10) при наличии признаков инвестиционного спора, электронного административного акта или иных оснований специальной подсудности отдельно обосновать выбор суда и приложить подтверждающие документы;

11) при использовании права на экстерриториальную подсудность заявить о соответствующем выборе одновременно с подачей административного иска;

12) разграничить процедурные и материально-правовые нарушения, допущенные административным органом, и определить их значение для разрешения спора;

13) по каждому процедурному нарушению обосновать его существенность и влияние на полноту административной процедуры, содержание принятого решения и законность административного акта;

14) сформировать перечень доказательств, подтверждающих обстоятельства, на которые ссылается истец, включая документы о получении акта, прохождении ДУС, соблюдении срока, нарушении прав и последствиях оспариваемого акта.

Последовательное прохождение указанных этапов позволяет снизить риск возврата иска, исключить ошибки в определении предмета и способа защиты, а также сформировать процессуально устойчивую позицию по административному спору.

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.