Нормативное Постановление Верховного Суда № 2 По АППК: Новые Процессуальные Ориентиры Для Налоговых Споров. Часть 2

3. Досудебный порядок и сроки обращения в суд

Самостоятельный блок разъяснений касается соблюдения досудебного порядка урегулирования спора и исчисления сроков обращения в суд.

Согласно п. 14 НП ВС, основанием для возврата иска по пп. 1) ч. 2 ст. 138 АППК могут быть:

1) неуказание в административном иске сведений о соблюдении досудебного порядка;

2) непредставление документов, подтверждающих соблюдение досудебного порядка;

3) представление недостоверных сведений о соблюдении досудебного порядка, если это стало известно суду в ходе предварительного слушания или судебного разбирательства.

При этом возврат иска возможен только при условии, что возможность применения досудебного порядка еще не утрачена (см. подробнее подраздел 3.2 настоящего обзора).

3.1. Обязательный и добровольный ДУС

На практике нередко возникали ситуации, когда закон позволял истцу обратиться непосредственно в суд без прохождения досудебного порядка, но истец добровольно обращался с досудебной жалобой.

После этого суды иногда приходили к выводу, что месячный срок для подачи иска нужно исчислять не с даты ответа на жалобу, а с даты принятия административного акта. В результате иск возвращался как поданный с пропуском срока. НП ВС устраняет эту проблему, разъясняя в п. 17 НП ВС следующее:

«Отсутствие в законах норм о порядке досудебного урегулирования спора не лишает лицо права обратиться с жалобой в административный орган, к должностному лицу, вынесшим оспариваемый административный акт, совершившим оспариваемое административное действие (бездействие), а также к вышестоящему административному органу, должностному лицу, рассматривающим жалобы, в срок, установленный АППК.

При наличии достоверных сведений и документов, подтверждающих действия истца по урегулированию спора в досудебном порядке, сроки для подачи иска в суд следует исчислять в соответствии со ст. 136 АППК. При этом срок исчисляется со дня получения ответа на первое обращение истца в вышестоящий орган».

Практическое значение

Таким образом, добровольное обращение к досудебному порядку не должно ухудшать положение истца. Если истец подтвердил, что он действительно предпринимал действия по досудебному урегулированию спора, срок для подачи иска в суд должен исчисляться с даты получения ответа на первое обращение в вышестоящий орган.

Судебная практика

Пример 1. Добровольный ДУС и исчисление срока от ответа вышестоящего органа

Определение СКАД Мангистауского областного суда № 4799-23-00-4ам/50 от 07.09.2023 г.

ТОО «B» обратилось в суд с административным иском к ДГД по Мангистауской области об оспаривании действий по приостановке танкера и отбору образцов товаров. Определением СМАС Мангистауской области от 10.07.2023 г. иск был возвращен. Суд первой инстанции исходил из того, что по данной категории дел ДУС не предусмотрен, а потому срок следует исчислять с даты совершения оспариваемых действий ДГД (2–3 марта 2023 г.), соответственно, иск, поданный 11 мая 2023 г., расценен как поданный с пропуском срока.

Позиция суда. Апелляционная инстанция отменила это определение. СКАД указала, что поскольку у ДГД имеется вышестоящий орган - КГД, истец был вправе добровольно обратиться с жалобой. ТОО подало жалобу 14 марта 2023 г., получило ответ 14 апреля 2023 г. и в течение месяца - 11 мая 2023 г. - предъявило иск в суд. При таких обстоятельствах апелляционная инстанция признала срок обращения в суд соблюденным, исчисляя его со дня получения ответа вышестоящего органа (ч. 6 ст. 136 АППК). Определение о возврате иска было отменено, дело направлено на рассмотрение по существу.

Значение. Этот пример показывает, что прохождение добровольного досудебного порядка само по себе не может рассматриваться как причина для возврата иска. Если истец обратился в вышестоящий орган и затем подал иск в течение месяца после получения ответа, срок считается соблюденным.

Пример 2. Восстановление срока после добровольного обращения

Определение СМАС г. Алматы № 7594-23-00-4/4362 от 16.11.2023 г.

АО «Ф» оспаривало решение налогового органа о признании уведомления по камеральному контролю неисполненным. Срок на обращение в суд был пропущен. При рассмотрении ходатайства о восстановлении срока суд принял во внимание следующее:

Позиция суда. «Истец добровольно подал жалобу в вышестоящий орган государственных доходов (02 октября 2023 г.). Вышестоящий орган рассмотрел ее по существу 30 октября 2023 г. без указания на пропуск срока обращения с жалобой.

В целях обеспечения реализации истцом права на судебную защиту суд считает правильным удовлетворить заявление и восстановить истцу срок на подачу административного иска об оспаривании Решения».

Значение. Данный пример также подтверждает, что добровольное обращение с жалобой в вышестоящий орган может учитываться судом при оценке уважительности причин пропуска срока.

Добровольное обращение с жалобой допустимо и само по себе не может ухудшать положение истца. Правила исчисления срока обращения в суд по результатам первого и последующих обращений рассмотрены в подпункте 3.4.1 настоящего обзора.

3.2. Подтверждение соблюдения ДУС

НП ВС фактически содержит практическое руководство для истца о том, как надлежащим образом подтвердить соблюдение ДУС перед судом(п. 15 НП ВС).

Суд до начала судебного разбирательства обязан истребовать у истца сведения о соблюдении им порядка ДУС, если к иску не приложен подтверждающий документ (кроме случаев, когда законом предусмотрена возможность обращения в суд без предварительного обжалования). Подтверждающими документами могут являться(п. 15 НП ВС):

1) любой документ, свидетельствующий об обращении истца с досудебной жалобой в административный орган или к должностному лицу;

2) копия жалобы с отметкой о ее принятии административным органом или должностным лицом;

3) электронная регистрация жалобы на веб-портале административного органа либо в информационном сервисе «e-Otinish».

При этом сам факт направления жалобы в вышестоящий орган, в том числе при отсутствии ответа на нее, не всегда означает, что возможность досудебного обжалования утрачена. Согласно п. 15 НП ВС, необходимо учитывать, сохранялась ли у истца возможность обратиться с жалобой в вышестоящий орган. Такая возможность имеется, если срок для подачи жалобы по ч. 1 ст. 92 АППК еще не истек.

Кроме того, возможность досудебного обжалования может подтверждаться мотивированной позицией вышестоящего органа или должностного лица, представленной уже в суде. Например, если из нее следует, что жалоба могла быть подана или подлежала рассмотрению в досудебном порядке.

Практическое значение

Перечень подтверждающих документов является открытым. При этом формулировка «не утрачена возможность урегулировать спор» и ориентирующий перечень подтверждающих документов снижают риск формального возврата иска при добросовестном, но нестандартно оформленном прохождении ДУС.

Практический вывод

К иску целесообразно приложить не только жалобу, но и имеющиеся доказательства ее регистрации, направления и получения административным органом.

3.3. Получение ответа на жалобу после подачи иска

Отдельного внимания заслуживает ситуация, когда решение по жалобе получено истцом уже после подачи иска в суд. Согласно п. 16-18 НП ВС, в этом случае иск не подлежит возврату по основанию несоблюдения досудебного порядка, поскольку решение по жалобе считается полученным, и основание для возврата отпадает. Это правило препятствует формальному возврату иска, поданного до поступления ответа органа, и направлено на обеспечение права на судебную защиту.

Практический вывод

Если ответ на жалобу поступил после подачи иска, его целесообразно незамедлительно представить суду в подтверждение того, что основание для возможного возврата отпало.

Соблюдение досудебного порядка и исчисление срока обращения в суд тесно связаны, однако представляют собой самостоятельные условия допустимости иска. Далее рассматриваются правила определения начала срока и его восстановления.

3.4. Исчисление и восстановление срока для обращения в суд

3.4.1. Исчисление срока при последовательном досудебном обжаловании

НП ВС вводит важное ограничение: при последовательном обжаловании административного акта срок для обращения в суд исчисляется от решения по первой жалобе в вышестоящий орган, а не от итогов последующего обжалования.

На примере налоговых споров это означает, что налогоплательщик, последовательно обжаловавший акт местного налогового органа - УГД в ДГД, затем в КГД, не может исчислять срок для подачи иска с момента получения ответа КГД, если ответ ДГД был получен раньше, именно с него начинается течение срока.

На практике это правило существенно изменило привычную для многих модель поведения. К примеру, на протяжении 2021-2024 годов налогоплательщики нередко последовательно обжаловали камеральные уведомления в ДГД, затем в КГД и лишь после получения ответа КГД обращались в суд, и суды, как правило, принимали такие иски. Начиная с 2025 года практика начала меняться, суды все чаще проверяют дату первого решения по жалобе и именно с нее отсчитывают месячный срок на обращение в суд.

3.4.2. Исчисление срока при отсутствии ответа административного органа

Следующий важный вопрос касается ситуации, когда административный орган не отвечает на жалобу в установленный срок. Согласно ч. 5 ст. 100 АППК, если решение по жалобе не принято в течение двадцати рабочих дней, с даты истечения этого срока считается, что в удовлетворении жалобы отказано. В развитие данного положения п. 16 НП ВС разъясняет, что срок для подачи иска начинает течь со дня окончания срока, установленного для рассмотрения жалобы.

Практическое значение

При общем сроке рассмотрения жалобы в 20 рабочих дней месячный срок для обращения в суд начинает течь с 21-го рабочего дня, независимо от того, когда истец фактически узнал о непринятии решения по жалобе.

Проблемный аспект

Пункт 16 НП ВС прямо не раскрывает ситуацию, когда срок рассмотрения жалобы был продлен, а заявитель надлежащим образом уведомлен о таком продлении. В этом случае, по нашему мнению, срок для подачи иска должен исчисляться не после истечения первоначальных двадцати рабочих дней, а со дня, следующего за днем окончания продленного срока рассмотрения жалобы. Такой подход соответствует логике ч. 5 ст. 100 АППК, поскольку отказ в удовлетворении жалобы презюмируется только после истечения срока, установленного для ее рассмотрения, включая срок, продленный в установленном порядке.

Для правильного исчисления срока также имеет значение подтверждение самого факта обращения с жалобой. В этой части п. 16 НП ВС следует применять во взаимосвязи с п. 15 НП ВС, где указано, какие документы могут подтверждать обращение в вышестоящий орган для целей соблюдения досудебного порядка и расчета процессуальных сроков (см. подробнее подраздел 3.2 настоящего обзора).

Практический вывод

При отсутствии ответа целесообразно заранее рассчитать срок рассмотрения жалобы и последующий месячный срок обращения в суд, а при продлении сохранить подтверждающее уведомление.

3.4.3. Порядок восстановления пропущенного срока

НП ВС развивает правила восстановления срока, закрепленные в п. 13 НП ВС № 5, и добавляет важные процессуальные обязанности суда:

1) самостоятельно выяснять причины пропуска срока;

2) разъяснять истцу право на подачу ходатайства о восстановлении срока;

3) фиксировать отказ от подачи такого ходатайства в протоколе.

В силу принципа активной роли суд обязан выяснить причины пропуска срока и разъяснить истцу право на подачу ходатайства о восстановлении. Если истец отказывается подать такое ходатайство, отказ должен быть зафиксирован в протоколе судебного заседания и отражен в определении о возврате иска (п. 34 НП ВС).

Разрешая вопрос о восстановлении, суд обязан достоверно установить(п. 34 НП ВС):

1) дату и время вручения истцу оспариваемого акта или момент, когда ему стало известно о действии (бездействии);

2) дату доведения акта до сведения истца в установленном законом порядке;

3) дату истечения срока, установленного для вынесения акта или совершения действия.

Если суд отказывает в восстановлении срока, иск возвращается на основании пп. 15) ч. 2 ст. 138 АППК. В то же время вывод суда первой инстанции о восстановлении срока не подлежит пересмотру вышестоящими судебными инстанциями (п. 34 НП ВС).

Судебная практика

Пример 1. Ненадлежащее вручение предписания

Определение СМАС ЗКО № 2794-24-3-1-1/998 от 14.11.2024 г.

ТОО «B» обратилось в суд с иском об оспаривании предписания от 21.08.2024 г. Ответчик просил возвратить иск в связи с пропуском срока обращения в суд.

Позиция суда. Суд отказал в удовлетворении ходатайства и восстановил срок для подачи иска. Суд учел, что предписание не было вручено истцу в установленном порядке, а также что истец ранее уже предпринимал меры для судебной защиты: по аналогичному иску 05.09.2024 г. было начато административное производство, однако 04.10.2024 г. иск был возвращен.

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что истец принял надлежащие меры для своевременного обращения в суд. В связи с этим срок обращения был восстановлен на основании ст. 136 АППК и ст. 126 ГПК.

Значение. Этот пример показывает, что если акт не был надлежащим образом вручен истцу, суд должен учитывать это при оценке причин пропуска срока. Формальный подход в такой ситуации может лишить истца доступа к судебной защите.

Пример 2. Пропуск срока по вине административного органа

Определение СМАС Мангистауской области № 4794-22-00-4/195 от 24.05.2022 г.

Спор касался оспаривания уведомления о погашении налоговой задолженности и решения об ограничении распоряжения имуществом при пропуске срока на подачу иска. Истец ссылался на то, что поданная 28.02.2020 г. дополнительная декларация долго не учитывалась, а начисление по ней произведено лишь 04.11.2020 г. вследствие бездействия органа.

Позиция суда. Суд, руководствуясь ст. 92, ч. 7 ст. 136 АППК и ст. 126 ГПК, оценил причины пропуска как уважительные именно через призму ст. 8 АППК: равные возможности и объективность процесса требуют не возлагать негативные последствия процессуальной задержки, вызванной органом, на участника процедуры. Срок на обращение в суд восстановлен, обеспечен доступ к судебной защите.

Значение. Этот пример важен для ситуаций, когда пропуск срока вызван не бездействием истца, а поведением самого административного органа. Если задержка возникла из-за органа, негативные последствия не должны возлагаться на частное лицо.

Пример 3. Незначительный пропуск срока

Определение СМАС Актюбинской области № 1594-21-00-4/203 от 11.11.2021 г.

ИП «А» обратилась в суд с иском к УГД по г. Актобе о признании незаконным и отмене решения о признании неисполненным уведомления по результатам камерального контроля.

Ответчик просил возвратить иск, указывая, что решение было размещено в кабинете налогоплательщика 17.09.2021 г. и подлежало обжалованию до 01.10.2021 г., следовательно, истец пропустил срок для обращения в суд. Истец просил восстановить срок, поскольку фактически ознакомился с решением 21.09.2021 г., а иск подал 05.10.2021 г.

Позиция суда. Суд учел, что даже при исчислении срока с даты размещения решения пропуск составил два дня, а доводы истца о фактическом ознакомлении 21.09.2021 г. подтвердились. В связи с этим суд отказал в применении процессуального срока и восстановил срок для подачи иска на основании ст. 136 АППК и ст. 126 ГПК.

Значение. Этот пример показывает, что при незначительном пропуске срока суд может учитывать фактические обстоятельства получения акта, продолжительность пропуска и добросовестность поведения истца.

Пример 4. Фактическое получение акта и восстановление срока

Постановление СКАД ВС № 6001-23-00-6ап/1926 от 25.01.2024 г.

Спор касался обжалования уведомления налогового органа о задолженности по таможенным платежам и налогам. Истец ссылалась на то, что копию оспариваемого акта фактически получила лишь в декабре 2022 г. в ответ на обращение через систему «e-Otinish», а доказательств надлежащего извещения со стороны органа не представлено.

Позиция суда. Суды нижестоящих инстанций отказали в восстановлении срока, однако ВС признал причины пропуска уважительными, указав на нарушение порядка уведомления налогоплательщика. В результате срок был восстановлен, судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение.

Значение. Этот пример важен для случаев, когда срок обращения в суд зависит от момента фактического получения административного акта. Если административный орган не доказал надлежащее извещение, пропуск срока может быть признан уважительным.

Практическое значение

Суд не вправе возвратить иск по мотиву пропуска срока, если он предварительно не разъяснил истцу право на ходатайство о восстановлении срока и не зафиксировал позицию истца в протоколе судебного заседания, при этом в определении о возвращении иска суд обязан указать основания отказа в восстановлении срока.

Практический вывод

Ходатайство о восстановлении срока целесообразно подкрепить доказательствами даты вручения акта, фактического ознакомления с ним и действий, подтверждающих добросовестность истца. При этом оценка уважительности причин пропуска остается за судом.

4. Подведомственность административных споров

АППК не содержит исчерпывающего перечня признаков, позволяющих отграничить административно-правовые отношения от гражданско-правовых в пограничных ситуациях. Это порождало практику взаимоисключающих возвратов исков, когда суды общей юрисдикции направляли заявителей в административные суды, и наоборот. НП ВС устраняет эту проблему и закрепляет критерии, по которым суд должен определять характер спорных отношений.

В системе двухэтапной проверки иска, закрепленной в НП ВС № 5, критерии публично-правовых отношений из п. 20 и 23 НП ВС выполняют функцию фильтра допустимости. Если суд неправильно определит характер отношений, это может привести к возврату иска как недопустимого еще до перехода к проверке его обоснованности.

4.1. Основной критерий: публично-правовой характер отношений

НП ВС детализирует понятие публично-правовых отношений: они возникают между субъектами, в которых одна сторона (административный орган, должностное лицо) реализует предписанные законодательством властные полномочия в отношении другой стороны, оказывающие воздействие на ее права и интересы либо возлагающие на нее обязанности(п. 20 НП ВС).

Практическое значение

Подведомственность определяется не наименованием правоотношения, а его фактическим содержанием и наличием властно-подчинительной связи между сторонами. Если спор фактически вытекает из властных (субординационных) отношений, где административный орган, реализуя функции государственной власти, ограничивает или реализует права частного лица, то такой спор подведомственен административному суду.

Публично-правовой характер отношений может иметь место и тогда, когда властные полномочия на основании закона осуществляет частный или квазигосударственный субъект. В таком случае определяющим является не организационно-правовая форма субъекта, а содержание переданных ему публичных функций и правовые последствия принимаемых решений.

Судебная практика

Пример 1. Публичные функции частного лица

Постановление кассационного суда по гражданским делам № 6003-25-00-2к/2600 от 25.02.2026 г.

ТОО «С» обратилось в специализированный межрайонный экономический суд с иском об оспаривании протоколов конкурсной комиссии недропользователя ТОО «Кен-Сары», отклонившей его заявку на участие в открытом конкурсе по закупу услуг по ремонту скважин, а также о признании истца победителем конкурса.

Позиция суда. Суды первой и апелляционной инстанций иск удовлетворили. Кассационный суд, рассмотрев жалобы ответчика и третьего лица, пришел к выводу о существенном нарушении норм процессуального права: в силу ст. 47 АППК функции исполнительных органов по проведению закупок в нефтяном секторе переданы недропользователям, в связи с чем акты конкурсной комиссии приравниваются к административным актам, а споры об их оспаривании подлежат рассмотрению исключительно административными судами, а не в порядке гражданского судопроизводства. На основании п. 1 ст. 277 ГПК постановление апелляционной инстанции отменено, производство по делу прекращено.

Значение. Этот пример показывает, что частноправовая форма субъекта сама по себе не исключает административную подведомственность. Если законом частному субъекту переданы публичные функции, его решения могут приравниваться к административным актам, а спор об их оспаривании должен рассматриваться административным судом.

Практический вывод

При определении надлежащего вида судопроизводства целесообразно анализировать не формальный статус ответчика, а содержание реализуемой им функции и наличие властного воздействия на права частного лица.

4.2. Государственный орган как хозяйствующий субъект

НП ВС отдельно обращает внимание на необходимость разграничивать две ситуации:

1) когда государственные или квазигосударственные структуры действуют как административный орган;

2) когда они действуют как хозяйствующий субъект.

Если спор вытекает из решений или действий государственного органа как хозяйствующего субъекта, в том числе из договорных правоотношений государственного учреждения с контрагентом, такой спор не подлежит рассмотрению в административном судопроизводстве (п. 23 НП ВС).

Судебная практика

Пример 1. Государственный орган как участник гражданских отношений

Определение СМАС г. Астаны № 7194-22-00-4/839 от 21.04.2023 г.

ТОО «Д» оспаривало действия Министерства по выставлению на аукцион участка недр (шахтное поле № 33–34). Ответчик заявил ходатайство о неподсудности: спор не является публично-правовым, поскольку аукцион влечет заключение договора, а не принятие властного акта.

Позиция суда. Суд поддержал позицию ответчика. Со ссылкой на ст. 916 ГК (аукцион порождает обязанность продавца заключить договор с победителем) и ст. 17 Кодекса о недрах (право пользования недрами - вещное право) суд квалифицировал спорные правоотношения как преддоговорные гражданско-правовые, а не публично-правовые. Иск возвращен со ссылкой на пп. 11) и 17) ч. 2 ст. 138 АППК: дело не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства. Истцу разъяснено, что надлежащим судом для данного спора является Специализированный межрайонный экономический суд г. Астаны.

Значение. Данное дело раскрывает подход п. 23 НП ВС о государственном органе как хозяйствующем субъекте. В этой ситуации Министерство, организуя аукцион, действовало не как носитель властных полномочий в отношении ТОО «Д», а как организатор торгов, по итогам которых должна возникнуть гражданско-правовая связь с победителем. С точки зрения п. 20 НП ВС между сторонами отсутствовали отношения «власть - подчинение». Министерство не реализовывало властные полномочия непосредственно в отношении ТОО «Д», а предлагало ему вступить в договорные отношения.

Практический вывод

Если государственный орган выступает участником договорных отношений или организатором гражданско-правовых торгов без властного воздействия, при выборе способа защиты следует учитывать вероятность рассмотрения спора по правилам гражданского судопроизводства.

4.3. Практическое значение для налоговых и иных публично-правовых споров

Таким образом, если НП ВС № 5 ввело обязанность суда фиксировать вывод о подведомственности в описательной части решения на этапе допустимости административного иска, то НП ВС дает содержательные критерии для такой проверки.

К таким критериям относятся:

1) признаки публично-правовых отношений;

2) разграничение административного органа и хозяйствующего субъекта;

3) признаки административного акта.

Эти критерии позволяют на системной основе уменьшить количество ошибок при определении подведомственности. Вместе с тем практика показывает, что проблема сохраняется. Суды нередко устанавливают ненадлежащую подведомственность уже в ходе судебного разбирательства, то есть после исследования доказательств (см. подраздел 2.2 настоящего обзора, дело ТОО «I»).

Проблемный аспект

Следует обратить внимание на определенное расхождение в подходах. Пункт 6 НП ВС № 5 исходит из того, что вопрос допустимости иска должен быть проверен до разрешения спора по существу. При этом п. 9 НП ВС допускает возврат иска «на всех стадиях до окончания разбирательства дела», то есть в том числе после перехода суда к проверке обоснованности требований.

По нашему мнению, подведомственность как элемент допустимости иска должна проверяться до и в ходе предварительного слушания, а не на стадии судебного разбирательства и оценки обоснованности иска.

Практический вывод

В случае наличия спора о публично-правовом характере, в позиции по допустимости иска целесообразно отдельно обосновать подведомственность и обратить внимание суда на необходимость разрешить этот вопрос до исследования спора по существу.

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.