产品与技术监管"双管齐下"，中国稀土出口管制新规发布

引言

2025年10月9日，中国商务部连发六项公告，我国在出口管制领域监管的进一步完善，其中 第61号公告《 对境外相关稀土物项实施出口管制的决定》（简称"61号公告"） 是我国首次宣布 对境外稀土相关物项实施出口管制的具体措施；第62 号公告《对稀土相关技术实施出口管制的决定》（简称"62号公告"，与61号公告合称为"两项公告"） 则是我国首次就技术出口管制单独发布公告。61号公告部分内容和62号公告自发布之日起实施。

稀土作为战略性关键资源，其军事与高科技用途使得出口管制具有现实必要性，比如，公开信息显示，美国每艘"弗吉尼亚"级（SSN-774）核动力攻击潜艇需要约4173千克稀土材料，每艘"阿利·伯克"级（DDG-51）宙斯盾驱逐舰需要约2359千克稀土材料，每架F-35"闪电II"战斗机约417千克稀土材料 ^[1]。此次两项公告的出台，既是为防范特定用途风险、维护国家安全的审慎之举，也体现了我国在出口管制领域依法、审慎、负责任的态度。两项公告以《中华人民共和国出口管制法》《中华人民共和国两用物项出口管制条例》等为法理依据，符合国际通行做法，兼顾安全与开放的平衡。企业应抓住政策窗口期，尽快完善内部出口管制体系，提升技术出口与供应链的合规能力。

1 稀土物项管制新规

（一）《条例》第49 条首次落地，新增比例 规则和境外产品规则

61号公告的标题和出口管制措施都显示出，其核心是 将"境外" 出口稀土相关产品的情形也纳入监管范围。根据第一条，此处的"境外"是指，出口经营者为境外组织或个人，稀土出口行为发生在中国境外，而出口的稀土物项既包括原产于中国的，也包括虽然是在中国境外生产或制造但"与中国存在联系的"。

我国2024年底实施的《两用物项出口管制条例》（简称"《条例》"）第49条授权中国商务部对三类境外的两用物项实施出口管制：其一， 含有、集成或者混有原 产于中国的特定两用物项在境外制造的两用物项（" 比例规则" ）；其二，使用原 产于中国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项（" 境外产品规则" ）；其三，原产于中国的特定两用物项。但有别于美国将相似规则全面适用至所有受其管辖的物项，我国对境外物项的监管一直采取较为审慎的态度。 61号公告是《条例》第49 条的首次落地。61 号公告决定对" 与中国存在联系的" ，即，符合比例 规则或境外产品规则的稀土相关物项采取出口管制措施，具体来说，对于（1）含有、集成或者混有原产于中国的特定物项（该公告附件1第一部分所列物项）在境外制造的特定物项（该公告附件1第二部分所列物项），且前者（附件1第一部分所列物项）占后者（境外制造的附件1第二部分所列物项）的价值比例达到0.1%及以上的；以及（2）使用原产于中国的特定技术（稀土开采、冶炼分离、金属冶炼、磁材制造、稀土二次资源回收利用相关技术）在境外生产的特定物项（该公告附件1所列物项），即使出口行为发生在境外，也需要获得我国商务部许可。

61号公告 为比例规则和境外产品规则的实施提供了一段过渡期，将于今年12 月1日起正式 实施，相关企业可以趁此窗口期，尽快完善出口管制合规体系，依法推进许可证的申请工作。

（二）基于最 终用户和最终用途的差异化许可制度

针对不同的最终用户和最终用途，61号公告明确将分别采取不同的许可证审批政策。

1. 最终用户监管，首次引入50% 规则

61号公告特别关注四类境外最终用户，即军事用户、出口管制管控名单所列进口商/最终用户（简称"管控名单主体"）、出口管制关注名单所列进口商/最终用户（简称"关注名单主体"）、以及管控名单主体或关注名单主体控股50%及以上的子公司、分公司等分支机构。 对这四类最终用户的出口申请，原则上将不予许可。

根据《条例》第26条，关注名单中列入的主要是未在规定期限内配合核查、提供有关证明材料，导致中国商务部无法核实两用物项最终用户、最终用途的进口商或最终用户，对于此类主体的出口将不能申请通用许可或以登记填报信息方式获得许可，只能申请单项许可。在此基础上，特别地，对于61号公告所列境外相关稀土物项，单项许可证的申请原则上也不会通过。

值得关注的是，61 号公告首次对关注名单和管控名单引入50% 规则，特别强调" 原则上不予许可" 的政策将进一步适用于关注名单主体和管控名单主体控股50% 及以上的子公司、分公司等分支机构， 这将在一定程度上避免关注名单主体和管控名单主体通过子公司、分公司等分支机构绕开出口管制。据统计，截至目前，中国的管控名单共计列入82家实体，关注名单中尚未列入任何主体 ²；可以看出，61号公告引入50%规则主要目的在于防范规避，更好地维护国家安全和履行国际义务，这与中国政府实施出口管制一贯坚持的审慎、适度原则是一致的。相比之下，美国政府长期依赖清单管制手段，仅出口管制实体清单上的主体就已接近3400家 ³，并在近期将"50%规则"不加区别地适用于包括实体清单在内的多项清单，进一步扩大管控外延 ⁴。因此，61号公告的50% 规则与美国频繁滥用长臂管辖、将出口管制泛化为地缘政治手段的做法有着本质区别。

2. 最终用途监管

61号公告 对不同的最终用途适用" 原则上不予许可" 、"逐案审批" 和"例外无需申 请许可"的从 严到松的差异化监管。具体来说：

首先，对于用于或可能用于军事用途的申请，原则上不予许可，包括设计、开发、生产、使用大规模杀伤性武器及其运载工具；恐怖主义目的；以及军事用途或者提升军事潜力。

其次，对于可能涉及半导体、人工智能等敏感用途的申请，采取逐案审批的政策。具体是指，用于研发、生产14纳米及以下逻辑芯片或者256层及以上存储芯片，以及制造这类半导体的生产设备、测试设备和材料，或用于研发具有潜在军事用途的人工智能。从公开信息来看，61号公告附件1中所列稀土相关物项，虽非半导体产品（如芯片）制造的直接原料，但在支持制造工艺与关键设备方面，具有较强的不可替代性，也是保障人工智能满足军事等特定场景极端要求的关键。

此外，对于紧急医疗、应对公共卫生突发事件、自然灾害救助等人道主义救援相关的最终用途，61号公告规定为例外，境外出口经营者出口时可豁免两用物项许可证申请义务，但需要在不晚于出口后10日内通过电子邮件将情况报告中国商务部，并承诺物项不会用于危害中国国家安全和利益的用途。

（三）链条式合规管理，适用合规告知书制度

为进一步强化稀土相关物项流转的监管，61号公告特别规定，我国境内出口经营者在对外出口本公告附件1第一部分受管制的稀土相关物项，或境外特定出口经营者出口（包括国内转移）本公告附件1中所列任何受管制的稀土相关物项时，应向下一个收货人、进口商或最终用户出具《合规告知书》；而下一个收货人、进口商或最终用户也可以向前述境内外出口经营者索要《合规告知书》。通过将《合规告知书》制度嵌入出口交易，形成链条式合规管理，有助于供应链上的各主体了解掌握物项的受限情况，更好地遵守中国出口管制相关规定。

2 稀土技术管制新规

（一）技术" 出口"及" 视同出口"管制

62号公告主要监管的是稀土开采、冶炼分离、金属冶炼、磁材制造、稀土二次资源回收利用相关的技术和载体，以及相关生产线装配、调试、维护、维修、升级等技术的出口。参考《两用物项出口管制清单》（简称"《清单》"），技术指在产品的研发、生产或使用过程中所需的专门信息和知识，包括通过技术资料或技术支持转移或提供的技术。 对于技术这类特殊物项，常见的将物项从中国境内转移至境外的出口情形，以及中国境内向外国组织或者个人提供的 "视同出口" 情形，均受到监管，这与国际上的通行做法相似。62号公告通过列举的方式进一步明确了， 技术出口的形式可以是多样的，其核心在于是否实质性地构成管制技术的转让，具体包括贸易性出口以及通过知识产权许可、投资、交流、赠送、展览、展示、检测、测试、援助、传授、联合研发、受雇或雇佣、咨询等任何方式。

62号公告与《清单》一致，规定"已经进入公共领域的技术、基础科学研究中的技术或者普通专利申请所必需的技术不受本公告管辖"，同时，62号公告特别强调，"未经许可向不特定对象公开本公告管制的未进入公共领域的技术"，将视情节严重程度，承担面临罚款、没收违法经营额、停业整顿等违法责任。

（二）对" 中国人""实质性协助" 的审慎管控

62公告中两次引入对"中国人""实质性协助"行为的审慎管控，作为兜底性条款，进一步完善了对稀土相关技术的出口管制。

首先，在监管的物项范围上，对于 非管制的货物、技术或者服务，若 出口经营者明知其用于或者实质性有助于境外稀土开采、冶炼分离、金属冶炼、磁材制造、稀土二次资源回收利用活动的，同样需要向中国商务部申请两用物项出口许可，未经许可，不得提供。在本条款中， 出口经营者既包括根据" 属人原则" 受管辖的中国公民、法人和非法人组织，也包括根据" 属地原则" 受管辖的在中国境内的所有自然人、法人和非法人组织。

其次，在监管的行为范围上，62号公告第七条进一步明确，禁止中国公民、法人和非法人组织未经许可为 境外稀土开采、冶炼分离、金属冶炼、磁材制造、稀土二次资源回收利用活动 提供任何实质性帮助和支持。

（三）重申第三方的主 动合规义务

62号公告不仅重申了《条例》第36条，规定任何组织和个人不得为两用物项出口管制违法行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务（合称"第三方经营者"），还 明确第三方经营者的义务为积极义务，其应当主动询问服务对象有关出口活动是否受到本公告管辖，是否正在申请出口许可或者获得许可证件。同时，已经获得两用物项出口许可的出口经营者，也应当主动向有关第三方经营者出示许可证件。

（四）文件指南落地——" 技术情况说明" 两份指南的制度化 应用

根据《条例》第16条，出口经营者在申请单项许可证时，可能需要提供"国务院商务主管部门要求提交的其他材料"。值得关注的是，62号公告对此作了细化，为企业实操提供了极富参考价值的两份填写指南，即《〈转移或者提供受出口管制技术情况说明〉填写指南》和《〈在境内提供受出口管制技术情况说明〉填写指南》。这两份填写指南，从出口经营者、接收人、最终用户信息、拟出口技术、出口方式、最终用途等角度，分别列明了在我国境内外向境外转移稀土相关技术，以及在我国境内向境外组织或者个人提供稀土相关技术（"视同出口"）两类情形下，申请许可证需要提供的信息。

3 结语

稀土两项公告的发布与实施，标志着我国的出口管制体系迈向制度化、精细化的新阶段。从法律实务角度看，两项公告在规则层面强化了比例原则、境外产品规则、属人管辖与差异化许可等机制，兼顾安全审慎与贸易便利，为国际社会提供了可预期的合规参考。对于企业而言，合规已不再是被动要求，而是参与国际竞争的基础能力。企业应当借此契机，建立覆盖物项识别、技术流转、人员管理和境外合作的系统化合规体系，主动对接监管政策，防范潜在风险。

Footnotes

文章附录

1 相关信息可参见美国国会研究服务处（Congressional Research Service）发布的报告"Rare Earth Elements in National Defense: Background, Oversight Issues, and Options for Congress",具体可见于：https://www.everycrsreport.com/files/20130917_R41744_f524dd012737e617d9a79c8bf3a62ad071a52904.pdf

2 可参见中国商务部相关公告：https://www.mofcom.gov.cn/zcfb/blgg/gg/2025/index.html

3 可参见美国联邦公报公布的实体清单名录：https://www.ecfr.gov/current/title-15/subtitle-B/chapter-VII/subchapter-C/part-744/appendix-Supplement%20No.%204%20to%20Part%20744

4 2025年9月29日，美国商务部宣布将对出口管制黑名单，包括实体清单（Entity List）、军事最终用户清单（MEU List）、部分特别指定国民和被封锁人员清单（SDN List）主体适用出口管制50%规则，具体可见于：https://www.federalregister.gov/documents/2025/09/30/2025-19001/expansion-of-enduser-controls-to-cover-affiliates-of-certain-listed-entities

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