上周五，美国联邦巡回上诉法院的一纸裁决引发全美震动。联邦巡回上诉法院全席判决(en banc review)以7比4 的投票结果，驳回了特朗普政府利用国会紧急权力征收关税的行为，裁定其依据1977年《国际紧急经济权力法》（IEEPA）实施的一系列关税政策越权违法。
这一裁决不仅使特朗普政府对中国、加拿大、墨西哥等国征收的芬太尼相关关税及对全球多数贸易伙伴征收的对等关税归于无效，而且打开了司法渠道限制总统滥用行政权施加关税的大门。然而，特朗普政府声称将向美国最高法院提起上诉，最终司法意见仍待最高法院终审判决。
案件背景
特朗普政府的关税政策始于其第二任期之初，呈现出明显的阶段性扩张特征。2025年2月，政府首先依据IEEPA对加拿大、墨西哥和中国输美产品加征关税，声称旨在应对芬太尼流入美国造成的公共健康危机。随后在4月2日，特朗普在其"解放日"活动中签署行政令，进一步依据该法对所有贸易伙伴征收10%的对等关税，并对包括欧盟27国在内的数十个贸易伙伴加征高达50%的额外关税，理由是应对美国"巨大而持续"的贸易逆差所谓的"国家紧急状态"。
美国财政部数据显示，2025年2月至7月间，特朗普政府通过这些措施征收了约1070亿美元的关税，其中相当一部分与此次裁决涉及的IEEPA授权关税相关。
一、案件背景与核心争议：总统能否以"国家紧急状态"为由征收关税？
2025年，特朗普政府以应对芬太尼危机和长期贸易逆差为由，援引 《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act, IEEPA），对中国、加拿大、墨西哥及全球多数贸易伙伴加征高额关税。
此举迅速引发了法律挑战。以俄勒冈州为首的十二个州联合部分企业，将联邦政府告至 美国国际贸易法院（The Court of International Trade）。
本案的核心法律争议在于：
- 权力来源问题： 美国宪法将"征收关税"的权力明确授予国会。总统作为行政分支首脑，其行使的任何权力都必须来自于国会的明确授权。
- 法律解释问题： 特朗普政府主张，IEEPA法案中授权总统在"国家紧急状态"下"规制进口"（regulate importation）的条款，默示地包含了征收关税的权力。
- 争议焦点： IEEPA这条制定于1977年的法律，其立法目的主要是授权总统在面对境外威胁时采取经济制裁、冻结资产等措施。能否将其解释为授权总统行使"征税"这一国会专属权力？这成为了本案控辩双方和法院审理的焦点。
起诉方与被诉方背景
2025年4月14日，五个中小型企业联合向位于纽约的美国国际贸易法院（The Court of International Trade）提起诉讼，指控特朗普政府"互惠关税政策"(Reciprocal Tariff)违反宪法限制。2025年4月23日，以俄勒冈州为首，亚利桑那州、科罗拉多州、康涅狄格州、特拉华州、伊利诺伊州、缅因州、明尼苏达州、内华达州、新墨西哥州、纽约州、佛蒙特州的总检察长联合向美国国际贸易法院提起诉讼，指控特朗普政府的关税政策是一时兴起而非合法授权的行使,并请求美国国际贸易法院发布禁令阻止该关税政策的实施。上述两起诉讼对特朗普关税政策首次提出重大法律挑战。
美国联邦巡回上诉法院(United States Court of Appeals for the Federal Circuit)决定将上述两起诉讼合并审理。原告方为五个中小型企业，以及十二个主权州组成——即俄勒冈州、亚利桑那州、科罗拉多州、康涅狄格州、特拉华州、伊利诺伊州、缅因州、明尼苏达州、内华达州、新墨西哥州、纽约州和佛蒙特州。根据各州法律规定，上述十二州分别由各自的总检察长或司法部长作为诉讼代表人。被告方为联邦政府，具体包括：以官方身份被起诉的美国总统唐纳德・特朗普、国土安全部及其部长克里斯蒂・诺姆、美国海关和边境保护局及其代理专员，以及作为法定被告的美国。
二、两级法院的裁判逻辑和程序
被告方
- 被告方主张国会在制定《国际紧急经济权力法》（The International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), 50 U.S.C. § 1701 et seq.）时，已经知晓并接受了 Yoshida II（由IEEPA的前身《敌对国家贸易法》（TWEA）引发的案件）的司法先例。该案解释了 TWEA 中的"调控进口 (regulate...importation)"语言，可以授权总统在国家紧急状态下采取一定关税措施。《国际紧急经济权力法》沿用了与 TWEA 相同的"调控进口"用语。
- 被告方因此认为，既然国会在 IEEPA 中继续使用了该语言，就等于"承认并采纳"了 Yoshida II 的解释，即总统在紧急情况下有权在进口环节采取关税措施。
- 被告方的逻辑是：因为Yoshida II案在《国际紧急经济权力法》颁布之前已经存在，并解释过该条款的含义，所以国会在通过《国际紧急经济权力法》时等于"默示批准"了Yoshida II的法律效果，从而赋予总统类似的权力。
原告方
- 原告方的核心法律依据直指美国宪法的权力划分原则与《国际紧急经济权力法》（The International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), 50 U.S.C. § 1701 et seq.）的立法原意。起诉书中明确指出，根据美国宪法第一条第八款，"制定并征收关税、捐税、输入税和货物税"的权力专属国会，宪法并未授予总统征收关税的权力。其原文如下："The Congress shall have power to lay and collect taxes, duties, imposts and exercises, to pay the debts and provide for the common defense and general welfare of the United States; but all duties, imposts and exercise shall be uniform throughout the United States." U.S. Const. Art. I, § 8, ¶ 1.
- 原告进一步强调，1977 年通过的《国际紧急经济权力法》全文未提及关税一词，其立法目的是授权总统在国家紧急状态下实施贸易禁运和经济制裁，而非征收关税这种具有深远经济影响的财政政策工具。当前的贸易逆差情形并不构成IEEPA所定义的"异常且特殊威胁"，特朗普政府此举实质属于对紧急权力的滥用。
本案的司法进程呈现出递进式的审查特征，从专门法院到上诉法院，逐步聚焦并揭示出争议的核心法律问题。
2025年5月28日，位于纽约的美国国际贸易法院率先作出裁决，发布全国范围的禁令（Universal Injunction），禁止特朗普政府执行依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）推动的关税措施。法院认定相关关税行政令"应当解除，其执行应被永久禁止"。
该判决虽然源于特定原告的诉求，但法院将其效力扩展至全国范围，其理论基础在于：若相关行政令对原告违法，则其对所有人同样违法。
国际贸易法院经审理认为
- 权力归属层面
根据美国宪法规定，"征税、关税、税收和消费税"的权力专属国会，总统并不具备此项权力，特朗普政府征收关税的行为超越了宪法赋予总统的权力范围。
- 法律授权层面
特朗普关税政策所依据的IEEPA，实际上并未明确授权总统发布此类关税令。即便假设IEEPA存在授权征收关税的可能性，此次关税政策也未能满足该法案规定的相关条件。IEEPA明确限定，总统权力的行使需用于应对"源自美国境外或大部分，对美国国家安全、外交政策或经济构成异常且非同寻常威胁的情况"，并且需先依法宣布国家紧急状态。然而，此次总统宣布的全球关税政策，无论是美国长期存在的商品贸易逆差，还是行政命令中提及的其他情况，均未达到IEEPA所规定的"异常和非常规威胁"的法定标准。
- 关联性与目的性层面
针对加拿大和墨西哥关税令、中国关税令以及全球关税令，所征收的关税与各自命令中确定的"不寻常和非同寻常的威胁"之间，缺乏实质性联系，未能有效"应对"或"处理"这些威胁。甚至特朗普政府还试图利用关税政策推进与关税无关的政策目标。
国际贸易法院的裁决理由直指权力划分的核心："美国宪法赋予美国国会独家权力来规范与其他国家的贸易，而总统声称为保护美国经济而行使的紧急权力并不凌驾于这些权力之上"。法院明确指出，IEEPA没有授权总统出台任何全球性关税令、报复性关税令和非法交易相关关税令。
综上，国际贸易法院认为特朗普依据IEEPA所发布的关税令既缺乏法律授权，属于行政越权行为，又违反了美国宪法确立的权力分立原则。原告方基于此拥有合法的诉讼权利，有权请求法院禁止并宣布此类违宪和越权的官方行为非法。尽管特朗普政府立即向联邦巡回上诉法院提交上诉通知，并谴责"非民选法官无权决定如何妥善应对国家紧急状态"，但法院仅给予 10 天宽限期执行禁令。
联邦巡回上诉法院
2025年8月29日，联邦巡回上诉法院认为此案关系重大，全体11位法官共同出席紧急审理（"We also sua sponte decided to assign the case to the court en banc." V.O.S. Selections, Inc. v. Trump, No. 25-1812, Doc. 159, p. 12）。最终对特朗普政府的上诉作出回应， 以7比 4的投票结果维持了国际贸易法院的裁决。上诉法院的多数意见由1名共和党任命法官和6名民主党任命法官组成，他们在裁决书中进一步阐述了法律理由："关税是国会的核心权力" ("Setting tariff policy was thus considered a core Congressional function." Id. p. 13) ；"我们无法从 IEEPA 中辨别出国会对如此规模的互惠关税和贩运关税的明确授权" ("[W]e discern no clear congressional authorization by IEEPA for tariffs of the magnitude of the Reciprocal Tariffs and Trafficking Tariffs." Id. p. 37) 。
这一裁决同时援引了美国最高法院确立的"重大问题原则"（Major Questions Doctrine）。该原则要求，在解释行政机关的授权范围时，如果涉及具有"重大经济和政治意义"的问题，除非国会已明确赋予该权力，否则法院有权质疑并否定该行政行为的合法性 (Major questions doctrine "applies in cases in which the history and the breadth of the authority . . . asserted by the Government entails vast economic and political significance. In such cases, there may be a reason to hesitate before concluding that Congress meant to confer such authority. When the major questions doctrine is implicated, the Government must point to clear congressional authorization for that asserted power." Id. p. 34 (internal citation omitted)) 。上诉法院认为，由于对《国际紧急经济权力法》的解读涉及关税权力归属这一重大问题，已落入"重大问题原则"的限制范围，因此，在缺乏国会明确授权的情况下，总统无权通过史无前例的广义解释来扩张其关税权力。
联邦上诉巡回法院在司法意见中，主要从法律授权、以及权力归属两个方面进行论证，认为《国际紧急经济权力法》并未赋予总统制定关税政策的权力；同时，否认特朗普政府援引的 1975 年 Yoshida II 案能够作为 IEEPA 授予总统关税权力的法律依据。其核心内容如下：
- 法律授权
联邦巡回上诉法院首先从《国际紧急经济权力法》的文本表述切入。该法律授权总统在国家紧急状态下，可对"任何财产的进口或出口" 采取 "调查、阻止、规制、指令、强制、废除、禁止" 等措施。其具体条款授予总统的具体权力如下：
"[I]nvestigate, block during the pendency of an investigation, regulate, direct and compel, nullify, void, prevent or prohibit, any acquisition, holding, withholding， use, transfer, withdrawal, transportation, importation or exportation of, or dealing in, or exercising any right, power, or privilege with respect to, or transactions involving, any property in which any foreign country or a national thereof has any interest by any person, or with respect to any property, subject to the jurisdiction of the United States."
50 U.S.C. § 1702(a)(1)(B).
特朗普政府援引 "规制进口"（regulate ... importation）这一表述，主张其包含征收关税的权力。对此，多数意见明确驳斥。联邦巡回上诉法院认为国会若有意授予总统征收关税的权力，必然会使用精准术语，且会同步设置明确的程序性与实质性限制 ("[E]very Congressional delegation to the President of the core legislative power to impose tariffs includes well-defined procedural and substantive limitations." V.O.S Selections, No. 25-1812, Doc. 159, p. 20)。参考过往涉及关税权力的授权法案，国会会在法案中加入指代"关税"的更为准确和清晰的表达 ("There are numerous statutes that do delegate to the President the power to impose tariffs; in each of these statutes that we have identified, Congress has used clear and precise terms to delegate tariff power, reciting the term 'duties' or one of its synonyms. In contrast, none of these statutes uses the broad term 'regulate' without also separately and explicitly granting the President the authority to impose tariffs." Id. p. 27)。而IEEPA全文未提及明确提及"关税"一词，与国会授权征税权的常规立法模式存在本质差异 ("The absence of any such tariff language in IEEPA contrasts with statutes where Congress has affirmatively granted such power and included clear limits on that power" Id.)。
此外，从更深层次的宪法原则来看，联邦巡回上诉法院认为根据宪法第一条规定，"征税、关税、税收和消费税" 的制定权专属国会，是立法权的核心部分之一。而特朗普政府现行的"关税"政策是隶属于征税权的一项权力。若将《国际紧急经济权力法》中模糊的"规制进口"(regulate ... importation)权类推解释为包含无限制的征税权，相当于在模糊法律表述中隐性赋予总统超越宪法框架的核心权力，这既违背《国际紧急经济权力法》的立法原意，也突破了宪法对三权分立的基本界定("Taxation is a legislative function, and Congress . . . is the sole organ for levying taxes ... It would be ... a sharp break with our traditions to conclude that Congress had bestowed on [the executive branch] the taxing power." Id. p. 30-31 (quoting Nat'l Cable Television Ass'n, v. United States, 415 U.S. 336, 340–41 (1974))。
- 权力归属
联邦巡回上诉法院多数意见进一步援引美国最高法院近年来重点适用的 "重大问题原则"（Major Questions Doctrine）。该原则的核心要义为：若行政部门拟实施具有重大经济、政治影响且史无前例的政策，必须提供国会明确无误的授权依据，而非依赖对法律条文的模糊、宽泛解释。
上诉法院认为本案中的关税措施完全符合"重大问题"的界定。关税措施将在预算周期内产生数万亿美元的收入，直接涉及国家财政收支。多数意见认为，特朗普政府在关税问题上的权力主张，显然属于"重大问题"范畴 ("The tariffs at issue in this case implicate the concerns animating the major questions doctrine as they are both 'unheralded' and 'transformative.'" V.O.S Selections, No. 25-1812, Doc. 159, p. 34)。《国际紧急经济权力法》中"规制进口"的表述无法承载作为"重大问题"的权力主张。若国会有意授予总统掌控巨额关税收入的权力，必然会以清晰、明确的语言在法律文本中明示，而非通过模糊表述间接授权，这也与 IEEPA"有限应对紧急威胁"的立法定位完全不符("The Executive's use of tariffs qualifies as a decision of vast economic and political significance, so the Government must "point to clear congressional authorization" for its interpretation of IEEPA." Id. p. 37)。
同时，上诉法院强调，自《国际紧急经济权力法》颁布近五十年来，从未有任何一任总统以此为依据大规模征收关税或调整关税税率("Since IEEPA was promulgated almost fifty years ago, past presidents have invoked IEEPA frequently. But not once before has a President asserted his authority under IEEPA to impose tariffs on imports or adjust the rates thereof." Id. p. 35)。历任总统通常仅在紧急情况下使用该方案来冻结特定资产、阻止资金转移、实施禁运或对敌对国家与个人施加定向制裁。即使在该法案的前身TWEA之下，总统仅有过一次依权力征收关税的先例（Yoshida II案），且该措施范围有限、期限短暂。相比之下，特朗普政府试图援引《国际紧急经济权力法》对几乎所有国家普遍征收关税，这显然是与历史实践截然不同的"重大法律解释错误"("This 'lack of historical precedent,' coupled with the breadth of authority that the Government now claims may be a 'telling indication' that the Government's reading of a statute is incorrect." Id. p. 36)。
基于上述理由，上诉法院谴责特朗普政府对《国际紧急经济权力法》的解释属"史无前例的扩张"，强调总统无权在缺乏明确国会授权的情况下，将该法案作为普遍征收关税的依据。
- Yoshida II 案
特朗普政府援引1975 年 "Yoshida II 案"作为辩护依据。特朗普政府辩称在该案中，法院允许尼克松总统依据《国际紧急经济权力法》的前身法案《与敌国贸易法案》（Trading with the Enemy Act (TWTA)），为应对国际收支危机实施10%的临时进口附加税。特朗普政府主张，国会 1977 年制定 IEEPA 时，明知该判例却仍沿用"规制进口"的表述，等同于默认总统可依据该条款征收关税。
联邦巡回上诉法院意见认为，该案支持临时进口附加税的关键前提是该措施具备严格的有限性且该案法官在判决中明确警示，不允许总统自行设定税率或将立法权全面赋予行政部门("[B]ecause Yoshida II was explicit in its view that an unbounded tariff authority would not be permitted, that understanding must be attributed to Congress as well." Id. p. 41)。特朗普政府的关税措施与Yoshida II案中 "有限紧急措施" 的核心特征完全相悖。因此，Yoshida II案中的判决逻辑与本案完全相反并互相排斥。
联邦巡回上诉法院最终作出裁决维持了下级法院的部分裁决，但是对救济措施的范围进行了调整。联邦巡回上诉法院裁定特朗普政府实施的关税均超越《国际紧急经济权力法》的授权范围，属于违法行政行为。但是联邦巡回上诉法院裁定撤销 CIT此前发布的全国性永久禁令，将案件发回 CIT，要求其依据美国最高法院在 Trump v. CASA, Inc., 145 S. Ct. 2540 (2025)的最新指导意见，重新审查救济措施的范围，重点论证是否应将禁令限制在本案原告（十二个州及五个中小型企业）范围内，而非直接适用于全国所有主体 (Universal Injunction)。
上诉法院的 4 名异议法官则持截然不同的观点，其中包括奥巴马任命的理查德・塔兰托和雷蒙德・陈，以及小布什任命的金伯利・摩尔和莎朗・普罗斯特。塔兰托在异议意见中写道："IEEPA 体现了国会在这个外交事务领域对广泛的紧急权力的睁大眼睛的授予，不出所料，这种权力超出了非紧急法规定的权力范围。"异议法官群体认为，国会通过IEEPA时已预见到紧急状态下的权力扩张，并通过严格的报告要求确保国会知情权，因此总统的关税措施并未越权。
裁决结果与各方反应：宪政危机的序幕
联邦巡回上诉法院的裁决产生了立竿见影的法律效果。特朗普政府对中国征收的30%关税、对墨西哥和加拿大进口商品征收的25%关税，以及对大多数美国进口商品征收的10%普遍关税均在法律层面被禁止执行。
不过裁决给予了特朗普政府缓冲空间，该裁决直至2025年10月14日才正式生效，这为特朗普政府向美国最高法院上诉预留了时间窗口。若最终需偿还已征收的关税可能涉及复杂的退税程序、企业举证等问题。更广泛而言，裁决对特朗普政府与欧盟、日本、韩国等主要贸易伙伴达成的关税协议提出了合法性质疑，这些协议原本旨在从 4 月设定的初始水平降低对等关税税率。
未来展望：美国最高法院的最终裁决与宪政影响
本案的下一步走向已相当明确，特朗普政府将上诉至联邦最高法院，这意味着这场权力之争将在国家最高司法层面得到最终裁决。目前美国最高法院的保守派与自由派法官比例为 6:3，其中特朗普任命的法官占三席，这使特朗普政府对美国最高法院的裁判结果抱有期待。
美国最高法院审理的焦点将集中在三个核心问题：
- 一是《国际紧急经济权力法》是否授权总统征收关税的解释问题；
- 二是"重大问题原则"的适用范围，即何种程度的政策影响需要明确的国会授权；
- 三是贸易逆差和芬太尼问题是否构成《国际紧急经济权力法》法律意义上的"国家紧急状态"。
这些问题的裁决不仅将决定特朗普关税政策的命运，更将划定未来总统在贸易政策领域的权力边界。
从更深远的宪政视角看，此案凸显了美国三权分立体制在当代的权力制衡。国会通过的法律文本与现实政策需求之间存在差距，使得行政部门不断尝试扩大紧急权力的适用范围，而司法部门则必须在维护权力制衡与尊重行政专业判断之间寻找平衡。
无论美国最高法院最终裁决如何，十二州诉特朗普关税政策案已经成为观察美国宪政体制运作的重要窗口。它不仅揭示了紧急状态权力在当代的扩张趋势，也展现了司法部门在维护权力平衡中的关键作用，更将对美国未来的贸易政策制定模式产生深远影响。在全球化与国内政治极化并存的背景下，这场关于关税权力的法律之争，实际上是对美国宪政框架适应新时代挑战能力的一次重大考验。
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