Délai déraisonnable dans les décisions administratives et modernisation des règles de droit applicables au mandamus

Un mandamus – qui signifie en latin « nous ordonnons » – oblige un organisme public à accomplir une obligation légale d'agir à caractère public.

Dans Benison v. Canada (Royal Canadian Mounted Police External Review Committee)¹, la Cour d'appel fédérale a précisé la manière dont les critères établis dans la décision Apotex Inc. c. Canada (Procureur général) (C.A.)² s'appliquent, notamment dans le contexte d'un délai administratif déraisonnable. La Cour a 1) précisé que même si les critères établis dans la décision Apotex sont cumulatifs, les huit critères ne poursuivent pas le même objectif et que seuls les quatre premiers doivent être établis par le requérant dans chaque cas (alors que les autres ne doivent être examinés que s'ils sont soulevés par le tribunal ou le défendeur) et 2) a confirmé qu'il n'est pas nécessaire de prouver un « préjudice important » pour établir un délai déraisonnable pour obtenir un mandamus, mettant ainsi fin à une divergence dans la jurisprudence.

Dans le présent billet de blogue, nous présentons la décision, le cadre établi par la décision Apotex, la manière dont la décision Benison affine des éléments clés, tels que les délais et l'incidence sur le plan pratique, et ce que cela signifie tant pour les décideurs administratifs que pour les requérants.

Contexte

Les appelants sont 12 membres actuels ou anciens de la Gendarmerie royale du Canada (« GRC ») qui avaient au moins un appel disciplinaire en cours devant le Comité externe d'examen de la GRC (« CEE »). Leurs appels ont été reçus et préalablement examinés par le CEE qui a conclu que les dossiers y afférents étaient complets entre octobre 2019 et novembre 2021³.

En 2022, les appelants ont demandé deux brefs de mandamus à l'encontre de la CEE afin de l'obliger : 1) à terminer son examen des appels dans un délai de 30 jours et 2) à publier des normes de service pour tous les appels⁴.

La Cour fédérale a refusé de délivrer les mandamus⁵. Elle a jugé que les appelants n'avaient pas démontré l'existence d'un délai déraisonnable. Elle a également conclu que l'ordonnance de 30 jours n'avait aucune incidence sur le plan pratique compte tenu des contraintes de ressources de la CEE, et que la balance des inconvénients ne favorisait pas l'octroi de la mesure de redressement parce que les appelants pourraient ainsi « [traduction] contourner les listes d'attente » (leap-frog) et faire passer leurs dossiers en priorité devant d'autres appels⁶.

Les appelants ont fait appel de cette décision. La Cour d'appel fédérale a accueilli l'appel en partie. Elle a ordonné à la CEE de publier des conclusions et des recommandations dans un délai de six mois (sous réserve d'une prolongation justifiée), mais a confirmé le refus concernant les normes de service⁷.

En fin de compte, la Cour d'appel a conclu que la Cour fédérale avait commis une erreur concernant la première demande de mandamus, notamment s'agissant du délai déraisonnable, de l'incidence sur le plan pratique, de la fin de non-recevoir sous l'angle de l'équité et de la balance des inconvénients. Elle a néanmoins convenu que la seconde demande de mandamus (soit la publication de normes de service) ne satisfaisait pas au quatrième critère établi dans la décision Apotex⁸.

Les critères établis par Apotex pour la délivrance d'un mandamus

La Cour d'appel fédérale a réitéré que les huit critères établis dans la décision Apotex sont cumulatifs. Ils ne servent toutefois pas le même objectif : les quatre premiers établissent un droit prima facie; les quatre derniers sont des fins de non-recevoir discrétionnaires⁹. Les requérants ne sont pas tenus de réfuter « [traduction] de manière proactive » (proactively) ces fins de non-recevoir discrétionnaires, sauf si elles sont soulevées par l'intimé ou le tribunal, ou si elles sont évidentes à l'examen du dossier. Cependant une fois qu'une telle fin de non-recevoir est soulevée, le fardeau tactique incombe au requérant de prouver qu'elle n'existe pas¹⁰.

Pour qu'un mandamus soit délivré, le requérant doit établir huit critères :

1. Il doit exister une obligation légale d'agir à caractère public;
2. L'obligation doit exister envers le requérant;
3. Il existe un droit clair d'obtenir l'exécution de cette obligation, ce qui signifie que toutes les conditions préalables donnant lieu à cette obligation ont été satisfaites, qu'une demande préalable d'exécution a été faite, qu'un délai raisonnable pour s'y conformer a été accordé, et qu'un refus ultérieur, soit exprès ou implicite (p. ex., un délai déraisonnable), a eu lieu;
4. Certaines règles s'appliquent lorsque l'obligation dont on demande l'exécution forcée est discrétionnaire;
5. Le requérant ne dispose d'aucun autre recours adéquat;
6. L'ordonnance sollicitée aura une incidence sur le plan pratique;
7. Le tribunal estime que, en vertu de l'équité, rien n'empêche d'obtenir le redressement demandé;
8. Compte tenu de la « balance des inconvénients », une ordonnance de mandamus devrait (ou ne devrait pas) être rendue¹¹.

Premier bref

Troisième critère : un droit clair d'obtenir l'exécution

En appliquant une analyse contextuelle, la Cour a conclu que les délais de la CEE (allant de 3,5 à 4,5 ans) dépassaient ce que le processus exigeait, compte tenu des obligations légales en matière de normes de service et du contexte des relations de travail¹². Les délais liés au travail de la CEE et ses contraintes de ressources ne pouvaient justifier de tels délais indéfinis.

Il est crucial que la Cour ait refusé d'importer l'exigence de « préjudice important » issue de la jurisprudence sur l'abus de procédure (Blencoe et Abrametz) dans l'analyse suivie dans la décision Apotex concernant le délai déraisonnable. Même si cette exigence renforcée régit les suspensions pour abus de procédure, elle n'est pas pertinente pour décider de l'existence d'un délai déraisonnable dans le cadre d'un mandamus¹³. Le mandamus est plutôt un outil qui peut être utilisé pour prévenir un tel préjudice important¹⁴.

Sixième critère : incidence sur le plan pratique

La Cour a jugé que la Cour fédérale avait commis une erreur en concluant à l'absence d'incidence sur le plan pratique parce qu'un délai de 30 jours était « [traduction] futile »¹⁵. Les tribunaux peuvent adapter les délais à ce qui est raisonnable compte tenu des circonstances du dossier. La question est de savoir si une ordonnance servira à faire progresser l'affaire de manière significative, et non si l'échéancier proposé par le requérant est réalisable¹⁶.

Septième et huitième critères : fin de non-recevoir fondée sur l'équité et balance des inconvénients

La Cour a rejeté l'argument selon lequel le « contournement des listes d'attente » (queue‑jumping) serait une fin de non-recevoir absolue fondée sur l'équité. Elle n'a trouvé aucune raison dans le dossier de refuser le redressement selon la balance des inconvénients. Il n'y avait aucune preuve d'une incidence disproportionnée ou d'un chaos administratif qui découleraient de la priorisation des dossiers des appelants¹⁷.

La Cour a mis en garde contre le fait d'élever les préoccupations liées au contournement des listes d'attente (queue-jumping) au rang de fin de non-recevoir absolue fondée sur l'équité. Lorsqu'un système de priorisation n'est pas strictement régi par le principe du premier arrivé, premier servi, les préoccupations liées au contournement des listes d'attente détournent l'attention de la véritable analyse selon la balance des inconvénients et protégeraient les délais administratifs contre les recours en mandamus (car seule la personne suivante dans la file d'attente pourrait contester un délai déraisonnable)¹⁸.

Second bref

Enfin, la Cour a confirmé le refus de la délivrance du second bref. Bien que l'article 28.1 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada¹⁹ impose le devoir d'établir et de rendre publiques des normes de service, il confère un pouvoir discrétionnaire au CEE dans les cas où aucun délai précis ne s'applique²⁰. Par conséquent, un bref de mandamus ne peut donc pas contraindre l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire d'une manière particulière.

Points clés à retenir

• Les critères établis par la décision Apotex sont « cumulatifs » (conjunctive) dans le sens où si l'un des quatre critères n'est pas rempli, le mandamus ne devrait pas être accordé. Cependant, seuls les quatre premiers critères doivent être remplis pour établir un droit prima facie; les quatre derniers étant des fins de non-recevoir discrétionnaires – qui n'ont pas besoin d'être « réfutées » (disproved) par le requérant si elles ne sont pas soulevées. Une fois qu'une fin de non-recevoir discrétionnaire est soulevée par l'intimé ou le tribunal, il incombe au requérant de démontrer son inexistence (comme c'est le cas pour l'application des fins de non-recevoir discrétionnaires en matière de contrôle judiciaire).
• L'analyse du délai déraisonnable pour le mandamus est contextuelle. Le contexte légal, la nature et l'objectif de la procédure administrative contestée doivent guider l'analyse. Les tribunaux ne seront pas disposés à considérer un délai comme « déraisonnable », mais ils effectueront une analyse contextuelle et fondée sur des principes de la décision en question et du régime. Les éléments de preuve liés aux propres objectifs ou « normes de service » du décideur administratif seront pertinents.
• Il n'est pas nécessaire d'établir un « préjudice important » pour prouver un délai déraisonnable dans le cadre d'un mandamus (contrairement à une demande indépendante pour abus de procédure). Le préjudice est plutôt pertinent pour l'analyse de la balance des inconvénients.
• Le « contournement de listes d'attente » (queue-jumping) n'est pas un obstacle absolu à la délivrance d'un mandamus. Au contraire, les intimés doivent démontrer l'existence d'incidences disproportionnées pour faire obstacle au redressement demandé à ce stade.
• La barre est haute pour les tribunaux de révision qui refusent de délivrer un mandamus sur le fondement du critère de la balance des inconvénients, car ne pas le faire rendrait en fait légal ce qui avait été considéré illégal.
• Les tribunaux peuvent, et devraient, fixer leurs propres délais raisonnables si le redressement demandé n'est pas réalisable, au lieu de le refuser purement et simplement.
• Le mandamus permet d'éviter des retards et difficultés en matière administrative, et pas seulement d'y remédier.
• Le mandamus ne peut pas contraindre à l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire d'une manière particulière.

Footnotes

1 2026 CAF 53 [Benison] (en anglais).

2 [1994] 1 CF 742 (C.A.F.) [Apotex].

3 Benison aux par. 12 et 13.

4 Benison, au par. 14.

5 Benison, au par. 15.

6 Benison aux par. 17 à 25.

7 Benison, au par. 178.

8 Benison, au par. 165.

9 Benison, au par. 45.

10 Benison aux par. 50 et 51.

11 Apotex, aux par. 766 à 769.

12 Benison aux par. 55, et 85 à 91.

13 Benison, aux par. 120 à 128.

14 Benison, au par. 126.

15 Benison, au par. 130.

16 Benison aux par. 132 à 134.

17 Benison, aux par. 161 à 162.

18 Benison, aux par. 114, 139, et 147 à 149.

19 L.R.C. 1985, ch. R-10.

20 Benison, au par. 171.

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