Immunité de la Couronne relative à la ceinture verte : la Cour d’appel de l’Ontario divisée sur la portée de l’article 96

Points clés à retenir

• La décision rendue à la majorité de 2 contre 1 par la Cour d’appel de l’Ontario dans l’affaire Minotar s’inscrit dans la tendance récente de la Cour à confirmer une législation provinciale qui limite ou exclut la responsabilité civile de la Couronne.
• La majorité dans Minotar a estimé que l’article 96 protège le rôle institutionnel et la compétence fondamentale des cours supérieures, ce qui ne garantit pas l’accès à quelque cause d’action que ce soit contre le gouvernement.
• Le juge dissident aurait adopté une interprétation plus large de l’article 96, estimant que la législation interdisant les poursuites pour délit de mauvaise exécution et délit de mauvaise foi à l’encontre de fonctionnaires porte atteinte de manière inacceptable au contrôle judiciaire des actes illégaux de l’État.
• Alors que la Cour suprême du Canada s’apprête à se pencher le 15 octobre 2026 sur l’article 96 dans le cadre de l’appel de l’arrêt Ontario Place Protectors, l’affaire Minotar ravive le débat sur la portée des dispositions sur l’immunité de la Couronne que les législatures peuvent adopter sans porter atteinte à la « compétence fondamentale » des cours supérieures protégée par la Constitution.

Le 28 août 2026, la Cour d’appel de l’Ontario a rendu une décision à la majorité de 2 contre 1 dans Minotar Holdings Inc. v. Ontario (Municipal Affairs and Housing) (Minotar ). Minotar est le troisième volet d’une série récente d’affaires portées devant la Cour concernant la constitutionnalité de dispositions législatives visant à limiter ou à exclure la responsabilité civile de la Couronne de l’Ontario et les poursuites à son encontre.

Cette trilogie porte sur le conflit entre deux principes constitutionnels d’une importance capitale : la suprématie du pouvoir législatif , qui lui permet d’adopter des lois relatives à des questions relevant de la compétence législative exclusive des provinces; et le rôle des cours supérieures, qui consiste à exercer des aspects fondamentaux de leur compétence, essentiels à leur fonction de gardiennes du principe de la primauté droit.

La Cour d’appel de l’Ontario s’est prononcée en faveur de la suprématie législative dans les trois affaires. Dans Poorkid, la Cour a confirmé l’art. 17 de la Loi sur la responsabilité de la Couronne et les instances l’intéressant (la LRCI ) qui a établi une exigence d’autorisation pour les instances introduites contre la Couronne, ses fonctionnaires et employés pour délit de mauvaise exécution dans l’exercice d’une charge publique ou délit de mauvaise foi.

Dans Ontario Place Protectors, la Cour a rejeté une contestation constitutionnelle des dispositions de la Loi sur la reconstruction de la Place de l’Ontario (la LRPO) contenant des dispositions de portée large qui immunisent la Couronne et d’autres parties contre toute responsabilité civile et toute poursuite découlant du réaménagement de la Place de l’Ontario.

La Cour suprême du Canada entendra l’appel interjeté par Ontario Place Protectors le 15 octobre 2026. Lorsqu’elle le fera, elle tiendra compte, sans aucun doute, des arguments invoqués tant par la majorité que par la dissidence dans Minotar. Avant d’aborder les faits de Minotar, examinons l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 et son rôle dans le droit constitutionnel canadien.

Que protège l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867?

Les contestations constitutionnelles dans Poorkid, Ontario Place Protectors et Minotar étaient toutes fondées sur l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 (la LC de 1867 ). L’article 96 est une disposition procédurale qui de prime abord présente peu d’intérêt. Premier article de la partie VII de la LC de 1867 consacrée à la Judicature, l’article 96 prévoit que le gouverneur-général du Canada « nommera les juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province, sauf ceux des cours de vérification dans la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick ».

Mais une doctrine considérable s’est constituée, faisant de l’article 96 une limite importante aux pouvoirs législatif et exécutif des provinces. Dans le renvoi fondateur Renvoi sur la Loi de 1979 sur la location résidentielle, la Cour suprême a estimé que l’article 96 fait partie d’un compromis de la Confédération qui limite le pouvoir législatif autrement exclusif des provinces sur l’administration de la justice dans chaque province.

Le juge Dickson a conclu que les dispositions sur la Judicature assurent l’unité nationale au moyen d’un système judiciaire unitaire et préservent le rôle des cours supérieures exercé auparavant par les cours royales de justice anglaises. L’article 96 constitue donc une « exception » à la compétence législative provinciale en matière d’administration de la justice prévue à l’article 92(14). Les provinces ne peuvent donc pas remplacer les cours supérieures par des tribunaux provinciaux, ce qui compromettrait le système judiciaire unitaire que les rédacteurs de la LC de 1867 avaient prévu.

Parallèlement, le juge Dickson a tenté de mettre en place des garde-fous visant à garantir que l’exception à la compétence législative provinciale en matière d’administration de la justice ne prenne pas le pas sur la règle. Dans des décisions ultérieures, la Cour Suprême a jugé que l’article 96 ne visait à protéger que la « compétence fondamentale » des cours supérieures. La compétence « fondamentale » est « très limitée » et « ne comprend que les pouvoirs qui ont une importance cruciale et qui sont essentiels à l’existence d’une cour supérieure dotée de pouvoirs inhérents et au maintien de son rôle vital au sein de notre système juridique ».

Dans Crevier, la Cour suprême a conclu que la compétence fondamentale protégée comprend le pouvoir d’exercer un contrôle judiciaire sur la légalité des décisions rendues par les tribunaux administratifs auxquels la loi délègue des pouvoirs décisionnels. La Cour suprême du Canada a récemment confirmé ce principe dans Démocratie en surveillance, concluant que les lois qui visent à écarter le pouvoir des cours supérieures d’exercer un pouvoir de surveillance sur l’exercice d’un pouvoir public délégué « outrepassent les limites de la compétence constitutionnelle des législatures » et est ultra vires.

La raison de l’interdiction des clauses privatives qui font obstacle au contrôle judiciaire est liée au principe de la primauté du droit. La primauté du droit est expressément reconnue dans le préambule de la Loi constitutionnelle de 1982 et est depuis longtemps considérée comme un principe constitutionnel non écrit qui sous-tend les dispositions normatives des textes constitutionnels du Canada.

La jurisprudence de la Cour suprême relative à l’article 96 a donc reconnu le rôle des cours supérieures dans la mise en œuvre des « trois facettes fondamentales de la primauté du droit que sont l’égalité de tous devant la loi, la création et le maintien d’un ordre réel de droit positif et la surveillance de l’exercice des pouvoirs publics ».

Dispositions relatives à l’immunité législative en Ontario

L’affaire Minotar pose une question connexe, mais différente de celles posées dans Crevier et Démocratie en surveillance : jusqu’où les législatures provinciales peuvent-elles aller pour immuniser la Couronne contre la responsabilité civile et les poursuites civiles? Peuvent-elles, par voie législative, supprimer les instances civiles introduites pour délit de mauvaise exécution dans l’exercice d’une charge publique et pour délit de mauvaise foi?

La Cour suprême du Canada ne s’est pas encore penchée directement sur cette question. La question est d’actualité parce que, en plus de l’exigence d’une autorisation prévue à l’article 17 de la LRCI, la législature de l’Ontario a adopté des dispositions étendues d’immunité civile dans de nombreuses lois ontariennes, dont la LRPO et la Loi sur la ceinture de verdure ne sont que deux exemples.

Bien que le libellé de ces dispositions diffère, leur structure est commune. L’arsenal des dispositions de l’Ontario relatives à l’immunité prévoit généralement ce qui suit :

• une interdiction des causes d’action ayant trait directement ou indirectement à une liste d’activités précises, notamment l’adoption de la Loi, les règlements pris en application de celle-ci, ainsi que les décisions autorisées par la Loi ou les mesures prises en application de celle-ci;
• une interdiction des réclamations relatives aux frais, à l’indemnisation, aux dommages-intérêts, ainsi que des causes d’action civiles et des recours formulés selon un libellé à la fois exhaustif et non limitatif;
• une précision que l’élimination des recours dont peut disposer un demandeur ne constitue ni une expropriation, ni un effet préjudiciable; 
• dans certains cas, des dispositions prévoyant expressément que les exclusions et immunités ont un effet rétroactif;
• des exceptions de type Crevier stipulant que l’interdiction générale des procédures « ne s’applique pas à l’égard d’une requête en révision judiciaire ».

Dans Ontario Place Protectors et Minotar, les demandeurs avaient fait valoir que les exceptions prévues dans l’arrêt Crevier ne vont pas assez loin et que l’étendue des immunités édictées par la législature de l’Ontario érode la compétence fondamentale des cours supérieures protégée par l’article 96 et le principe de la primauté du droit.

L’affaire Minotar

Dans Minotar, un règlement de l’Ontario en vertu de la Loi sur la ceinture de verdure a par erreur classé les terres de Minotar comme faisant partie de la ceinture de verdure. Cette désignation avait bloqué le développement commercial du terrain.

Le ministère des Affaires municipales et du Logement a dit à Minotar que l’erreur serait corrigée lors d’un examen décennal, mais le ministère a changé d’avis et a refusé d’apporter la correction.

Minotar a intenté une poursuite contre le ministre responsable et l’Ontario. Les parties ont conclu un règlement à l’amiable. Il était convenu dans la convention de règlement que la majeure partie des terres serait retirée de la ceinture de verdure. Cette convention de règlement prévoyait que Minotar pourrait intenter de nouveau une action en justice si le règlement n’était pas respecté. Cependant, la législature a adopté des modifications à la Loi sur la ceinture de verdure qui ont réintégré les terres de Minotar dans la ceinture de verdure et ont éteint les causes d’action que Minotar aurait pu intenter contre le ministère et ses fonctionnaires.

La majorité a résumé succinctement les dispositions comme suit :

[Traduction]  [12] Les modifications ont également ajouté des dispositions exonérant la Couronne du chef de l’Ontario et le Conseil exécutif de toute responsabilité. Le par. 19(1) supprime les causes d’action découlant de modifications apportées à un plan pris en vertu de la loi régissant la zone ou le Plan de la ceinture de verdure, en accordant notamment l’immunité à l’Ontario pour les mesures qu’il a prises à l’égard du terrain de l’appelante et de la convention de règlement qu’il a conclue avec [Minotar]. Les par. 19(2) et (3) interdisent d’intenter et de poursuivre des instances et de se prévaloir de recours à l’égard d’un comportement bénéficiant de l’immunité prévue au par. 19(1), y compris les recours pour délit de mauvaise exécution et délit de mauvaise foi. Ces dispositions s’appliquent rétroactivement conformément au par. 19(5). Le par. 19(4) conserve toutefois le droit de demander une révision judiciaire. Enfin, l’art. 19.1 met fin à la convention de règlement.

Minotar a présenté une requête visant à obtenir une déclaration selon laquelle la législation contrevenait à l’article 96 de la LC de 1867. La requête a été rejetée.

La décision de la majorité

En appel, Minotar s’est concentrée sur l’extinction rétroactive de ses réclamations pour délit de mauvaise exécution d’une charge publique et délit de mauvaise foi de la part de fonctionnaires, prévue dans la Loi sur la ceinture de verdure. Elle a soutenu que la législation est inconstitutionnelle parce qu’elle porte atteinte à la compétence fondamentale des cours supérieures garantie par l’article 96 et qu’elle est également incompatible avec le principe constitutionnel non écrit de la primauté du droit. La majorité des juges de la Cour d’appel, dans des motifs rédigés par le juge Miller, a rejeté l’appel.

La majorité a estimé que l’article 96 ne garantit que les pouvoirs procéduraux inhérents et la compétence d’attribution des cours supérieures. Il ne garantit aucun droit individuel contre le gouvernement.

Bien que l’article 96 limite dans une certaine mesure le pouvoir législatif provincial, le concept de compétence fondamentale ne confère pas « [traduction] un droit individuel d’accès à un règlement judiciaire concernant une réclamation particulière » et ne peut pas « [traduction] servir à contester le pouvoir du législateur à apporter des modifications législatives au droit substantiel ».

Selon la majorité, l’article 96 par conséquent :

[Traduction] … n’empêche pas les législatures de cibler de manière rétroactive ou rétrospective les réclamations en cours d’une partie donnée en abrogeant des causes d’action, même lorsque des réclamations alléguant un comportement de mauvaise foi de la part du pouvoir exécutif ont été éteintes pour des raisons non divulguées. En l’absence d’une contravention au principe de la séparation des pouvoirs ou à un droit garanti par la Charte des droits et libertés, ou encore d’un libellé clair et sans ambiguïté – aucun de ces éléments n’étant allégué en l’espèce–, une telle législation est valide si elle ne porte pas atteinte aux pouvoirs inhérents protégés ou à la compétence d’attribution des cours supérieures.

La majorité a également rejeté l’argument de Minotar fondé sur le principe constitutionnel non écrit de la primauté du droit. Elle a décrit l’argument de Minotar comme une « [traduction] reformulation subtile de l’invitation — rejetée catégoriquement et à maintes reprises au cours des 20 dernières années — visant à invalider la législation sur le fondement de principes constitutionnels non écrits », ce qui « [traduction] porterait gravement atteinte à l’équilibre de la Constitution ».

Dissidence

En dissidence, le juge Monahan, a estimé que les dispositions de la Loi sur la ceinture de verdure immunisant les fonctionnaires contre toute responsabilité pour délit de mauvaise exécution dans l’exercice d’une charge publique ou délit de mauvaise foi sont inconstitutionnelles. S’appuyant sur Démocratie en surveillance, il a soutenu que l’article 96 protège le rôle des cours supérieures dans la surveillance de la légalité de l’exercice de pouvoirs publics, et que les dispositions contestées éliminent de manière inacceptable l’obligation de rendre des comptes en cas d’abus délibéré des pouvoirs publics.

Le juge Monahan a interprété la décision Démocratie en surveillance de manière plus large que ne l’a fait la majorité. Selon lui, son raisonnement dépasse le contexte du droit administratif et confirme que l’article 96 protège, de manière plus générale, la surveillance judiciaire des actes illégaux de l’État. Ainsi, le juge Monahan a conclu que la législation interdisant les recours pour délit de mauvaise exécution ou délit de mauvaise foi porte atteinte au rôle de surveillance des cours supérieures qui est protégé par la Constitution, et va à l’encontre du principe de la primauté du droit parce qu’elle protège les conduites délibérément illégales contre un recours juridique efficace.

Le juge Monahan s’est montré réceptif à l’argument soutenu par Minotar fondé sur le principe non écrit de la primauté du droit. Selon le juge Monahan, « [traduction] le fait de protéger les actes délibérément illégaux des fonctionnaires contre un recours juridique efficace pour les dommages causés par leur comportement sape les trois » valeurs que le principe de la primauté du droit est censé protéger grâce à l’accès aux cours supérieures. Le juge Monahan n’a donc eu « [traduction] aucune difficulté à conclure que le règlement des réclamations pour délit de mauvaise exécution et délit de mauvaise foi relève » de la compétence fondamentale protégée à l’article 96 ».

Conséquences de l’affaire Minotar pour l’application de l’article 96?

Minotar est le troisième et le plus récent exemple de rejet par la Cour d’appel de l’Ontario d’une contestation fondée sur l’article 96 à l’encontre d’une loi ontarienne limitant ou éliminant la responsabilité de la Couronne. Mais les faits de Minotar illustrent un exercice du pouvoir législatif plus extrême que Poorkid et Ontario Place Protectors. Comme l’a noté le juge Monahan, l’art. 17 de la LRCI examiné dans Poorkid imposait simplement des limites procédurales aux demandes pour délit de mauvaise exécution dans l’exercice d’une charge publique et délit de mauvaise foi en établissant une exigence d’autorisation.

Même si les dispositions relatives à l’immunité prévues à la LRPO confirmées dans la décision Ontario Place Protectors sont « [traduction] pratiquement identiques » à celles de la Loi sur la ceinture de verdure, contrairement à Minotar, l’organisme Ontario Place Protectors n’avait pas intenté de poursuite civile, que ce soit pour délit de mauvaise exécution ou toute autre cause d’action, et il n’y avait aucune preuve que ses droits privés étaient en jeu ou expressément touchés par la législation.

La décision Minotar fait suite à la décision de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Démocratie en surveillance. Même si la décision Démocratie en surveillance vient surtout confirmer les principes établis dans l’arrêt Crevier, c’est un exemple opportun de la reconnaissance par la Cour suprême des limites constitutionnelles du pouvoir législatif. La majorité dans l’arrêt Minotar a limité la décision Démocratie en surveillance à son contexte factuel, concluant que cette décision ne soutenait que la thèse selon laquelle les législatures ne pouvaient pas écarter un contrôle judiciaire des décisions administratives. Mais le juge Monahan a estimé que les principes affirmés dans l’affaire Démocratie en surveillance concernant les cours supérieures en tant que gardiennes du principe de la primauté du droit étaient éclairants et empêchaient le législateur d’éliminer la responsabilité pour abus délibéré de la part des pouvoirs publics qui aurait intentionnellement causé un préjudice à Minotar.

La Cour suprême examinera sans aucun doute le raisonnement de la majorité et du juge Monahan dans Ontario Place Protectors, dont l’audition est prévue pour le 15 octobre 2026. 

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