Deuxième Administration Trump : Quelles Perspectives Pour Les Entreprises Non Américaines

Tandis que la future administration Trump se prépare à prendre ses fonctions, de nombreuses évolutions, tant au niveau réglementaire qu'en matière de mise en Suvre des règlementations par les autorités américaines compétentes sont d'ores et déjà prévisibles.

Au-delà des incertitudes existantes, des divergences entre l'administration Biden et la deuxième administration Trump peuvent d'ores et déjà être identifiées. De même, des disparités entre le régime américain et ceux de ses alliés sont à prévoir.

1 Vers un renforcement du contrôle des investissements étrangers – CFIUS
Les investisseurs non américains, en particulier chinois et d'autres concurrents stratégiques, doivent se préparer à faire face à des obstacles réglementaires complexes et changeants liés au Comité sur les investissements étrangers aux États-Unis (« CFIUS »), département inter-agences comprenant les départements du Commerce, de la Défense et du Trésor des États-Unis, et ce, pour un champ plus large de technologies.

1.1 Constats antérieurs
Lors de son premier mandat, l'administration Trump a concentré ses efforts de contrôle des investissements sur la protection des technologies émergentes, notamment l'intelligence artificielle, les semi-conducteurs et les réseaux 5G.

De même, Donald Trump s'est fait le champion de politiques agressives à l'égard de la Chine, invoquant des préoccupations liées au vol de propriété intellectuelle, à l'espionnage et à la sécurité nationale. Dans ce contexte, le CFIUS a joué un rôle déterminant dans le blocage de plusieurs acquisitions chinoises très médiatisées. En outre, la compétence du comité a été considérablement élargie en vertu de la « Foreign Investment Risk Review Modernization Act » (« FIRRMA ») de 2018, pour y inclure les investissements non-contrôlants ainsi que les transactions immobilières à proximité de sites militaires sensibles.

L'administration Biden a, quant à elle, renforcé la surveillance des investissements étrangers chinois dans les entreprises technologiques critiques et émergentes, en particulier dans le domaine des sciences de la vie et de l'intelligence artificielle.

1.2 Tendances prospectives
1.2.1 La feuille de route conservatrice « Project 2025 »
Le « Project 2025 » publié dès avril 2023 par le think thank conservateur Heritage Foundation est une feuille de route conservatrice¹ qui a attiré une attention considérable lors de la dernière élection présidentielle américaine. Cette feuille de route appelle notamment au renforcement du CFIUS par le biais des mesures suivantes :

• élaboration d'un programme de supervision plus robuste des mesures d'atténuation ;
• l'extension de sa compétence aux « greenfield investments » ; et
• le renforcement des sanctions imposées en cas d'infraction à la réglementation.

1.2.2 Maintien et renforcement du contrôle des investissements dans les secteurs stratégiques
Compte tenu de l'attachement de Donald Trump aux politiques « America First », le CFIUS continuera certainement d'examiner de près les investissements dans les secteurs stratégiques. Ainsi, il est à prévoir que le CFIUS adopte une position stricte à l'égard des acquisitions étrangères susceptibles de compromettre la suprématie technologique des États-Unis.

Dans ce contexte, l'influence de certains conseillers de Donald Trump, figures de la Tech, comme Elon Musk, demeure incertaine. Toutefois, il convient de s'attendre à ce que ces derniers tentent d'exercer une influence en faveur de l'innovation aux fins que cette dernière ne souffre pas des restrictions d'investissement. A ce titre, la nomination attendue de Scott Bessent, dirigeant de fonds spéculatifs, au poste de secrétaire au Trésor devrait être un soulagement pour les investisseurs non américains. Ce dernier étant davantage susceptible de favoriser la stabilité du commerce et de l'investissement international que d'autres candidats potentiels. Le CFIUS pourrait ainsi faire preuve de plus de modération dans l'application de la règlementation, en particulier pour les investisseurs des pays alliés.

1.2.3 Maintien d'une surveillance accrue des investissements chinois
Il convient de s'attendre à ce que la deuxième administration Trump poursuive les efforts de l'administration Biden en matière de surveillance des investissements étrangers en provenance de Chine et d'autres pays considérés comme des menaces pour la sécurité nationale. Dans ce contexte, le CFIUS continuera de jouer un rôle central.

La deuxième administration Trump maintiendra et intensifiera très certainement la surveillance des investissements chinois. Avec la rhétorique persistante de Donald Trump sur la Chine en tant qu'adversaire stratégique, les examens du CFIUS sur les transactions chinoises pourraient se renforcer, notamment concernant des secteurs plus traditionnels de l'économie, tels que l'industrie manufacturière. De plus, il est probable que ces contrôles renforcés concernent des entités basées en dehors de Chine, mais détenues ou contrôlées par des personnes chinoises.

1.2.4 Elargissement des transactions soumises à un signalement obligatoire
Des mesures législatives ou exécutives additionnelles pourraient être prises par la nouvelle administration Trump pour renforcer à nouveau les pouvoirs du CFIUS, notamment en élargissant le champ des transactions devant faire l'objet de signalements obligatoires.

Pourraient ainsi être intégrés à son champs de compétence, certains investissements immobiliers ou des technologies sensibles qui ne font pas, à date, l'objet de mesures de contrôle des exportations significatives (justifiant de ce fait un dépôt obligatoire auprès du CFIUS).

1.2.5 Utilisation du CFIUS comme outil de politique étrangère
La deuxième administration Trump utilisera également probablement le CFIUS comme un outil permettant de faire avancer les objectifs de politique étrangère des États-Unis.

A titre d'exemple, l'administration Trump pourrait pousser ses alliés à mettre en Suvre des régimes d'examen des investissements étrangers (entrants) ou des investissements sortants plus stricts, en échange d'exemptions pour leurs ressortissants du processus d'examen du CFIUS.

Le CFIUS pourrait également devenir un instrument de protectionnisme clef pour examiner les investissements étrangers de ressortissants de pays alliés des États-Unis (e.g. le Japon ou encore l'Union Européenne, le Canada et le Mexique), susceptibles d'entraîner un changement de contrôle des entreprises manufacturières et énergétiques américaines au profit de propriétaires étrangers, comme cela a été le cas avec le projet de rachat de U.S. Steel par Nippon Steel.

En outre, le style de leadership peu orthodoxe de Donald Trump pourrait donner lieu à des interventions plus motivées politiquement dans les décisions du CFIUS, en particulier dans les cas très médiatisés comme précédemment vu avec le cas TikTok.
 
2 La politique américaine en matière de sanctions économiques
La préférence de Donald Trump pour l'action unilatérale au détriment de la diplomatie multilatérale laisse à penser que le second mandat de Donald Trump donnera lieu à un recours accru aux sanctions économiques unilatérales par les États-Unis.

Il est recommandé aux entreprises engagées dans le commerce international, réalisant des investissements internationaux ou recevant des investissements étrangers, de continuer à faire preuve de diligence dans leurs efforts de mise en conformité aux sanctions économiques américaines.

2.1 Constats antérieurs
Sous la première administration Trump, les sanctions économiques ont été utilisées dans un double objectif :

• faire avancer les objectifs de sécurité nationale et de politique étrangère ; et
• renforcer les politiques fondées sur le principe de « America First ».

Si D. Trump a fait part de son désir d'améliorer les relations avec la Russie, lors de son premier mandat, son administration a imposé d'importantes sanctions à l'égard de personnes et entités russes au cours de son premier mandat. En outre, l'une des caractéristiques du premier mandat de Trump a été la campagne de « pression maximale » contre l'Iran, destinée à contraindre Téhéran à renégocier le Joint Comprehensive Plan of Action (« JCPOA ») et à limiter son influence régionale.

S'agissant de l'administration Biden, de nombreux praticiens et observateurs en matière de sanctions économiques s'accordent pour indiquer que le président sortant a, durant toute la durée de son mandat, cherché à obtenir une coopération multilatérale lors de l'imposition de sanctions économiques, s'éloignant ainsi de l'approche unilatérale que l'administration Trump privilégiait. Cette critique, dans la mesure où elle s'applique principalement, si ce n'est exclusivement, aux sanctions adoptées contre la Russie doit, pour autant, être nuancée. En effet, alors que le niveau de coordination de l'administration Biden avec les alliés sur les sanctions contre la Russie a été sans précédent, dans la majorité des autres programmes de sanctions des États-Unis, une divergence politique significative avec les alliés a été, et continuera probablement d'être sous une deuxième administration Trump, la norme. Pour rappel, la majorité des alliés n'ont pas, ou de manière limitée, de sanctions à l'égard des principales cibles américaines, telles que Cuba, l'Iran et le Venezuela.

2.2 Tendances prospectives
2.2.1 Alignement des sanctions sur la politique étrangère de D. Trump
2.2.1.1 A l'égard de la Russie

L'administration Trump ajustera probablement les sanctions économiques américaines pour les aligner sur sa politique étrangère, en commençant par une réévaluation de l'approche américaine contre la Russie.

Depuis l'invasion de l'Ukraine par la Russie, l'administration Biden a étendu les sanctions économiques à de nombreux secteurs de l'économie russe et a largement utilisé les sanctions contre les ressortissants et les entreprises russes susceptibles d'opérer dans les secteurs stratégiques de l'économie russe.

Récemment, l'administration Biden s'est concentrée sur l'imposition de sanctions secondaires à l'encontre de personnes (notamment chinoises) soupçonnées d'assister la Russie à des fins de contournement des sanctions. L'administration Trump pourrait ainsi chercher à renforcer la position américaine à l'égard des efforts d'évasion et de contournement des sanctions économiques, tout en affirmant sa volonté d'offrir à la Russie un allègement des sanctions en échange de la négociation de la fin du conflit en Ukraine.

Un second mandat de Trump pourrait effectivement conduire à un maintien des sanctions contre la Russie afin d'améliorer la position de négociation de l'Ukraine (et, indirectement, de l'OTAN) avec la Russie. En outre, la pression des sanctions pourrait s'accroître sur d'autres alliés de la Russie, dont la Biélorussie, l'Iran et d'autres États perçus comme soutenant les politiques du Kremlin.

2.2.1.2 A l'égard de la Chine

Une escalade des sanctions ciblant des entités chinoises est à prévoir au cours de la seconde administration Trump, notamment contre des entreprises accusées de violations des droits de l'Homme dans la région du Xinjiang.

S'agissant des sanctions contre la Chine, l' « Office of Foreign Assets Control » (« OFAC ») du département du Trésor américain n'a pas institué de programme de sanctions spécifiques à la Chine. En effet, jusqu'alors, l'OFAC a utilisé des pouvoirs de sanction existants pour cibler les personnes et entités chinoises. A ce titre, l'administration Trump pourrait également accroître la pression sur la Chine avec un programme de sanctions plus ciblé contre certains secteurs de l'économie chinoise (sans pour autant établir de sanctions globales contre la Chine), notamment dans les entreprises liées au complexe militaro-industriel chinois.

2.2.1.3 A l'égard de l'Iran et du Venezuela
Dans la continuité de son précédent mandat, et en particulier si les efforts diplomatiques avec les régimes visés restent au point mort, les sanctions contre les secteurs iraniens de l'énergie, de la finance et des transports s'intensifieront probablement, avec de potentielles nouvelles mesures visant ses alliés et ses partenaires commerciaux.

Aussi, s'agissant du Venezuela, le renforcement des sanctions économiques pour mettre fin au régime Maduro pourrait être lié aux efforts visant à restreindre l'immigration, des centaines de milliers de personnes ayant fui le Venezuela pour se rendre aux Etats-Unis au cours des dernières années.

2.2.2 Utilisation de sanctions secondaires
Étant donné que la marge de manSuvre pour renforcer les sanctions primaires à l'encontre de l'Iran et de la Russie apparait relativement faible, il est à prévoir que l'utilisation de sanctions secondaires pour contraindre des tiers à se conformer aux objectifs des Etats-Unis soit un élément clef de la future politique de sanctions économiques de l'administration de Trump.

2.2.3 Utilisation des sanctions économiques au service de la doctrine « America First »

Lors du second mandat, les sanctions économiques pourraient être davantage utilisées pour satisfaire les partisans de cette idéologie de nationalisme économique.

Notamment, pourraient être ciblés des pays accusés de pratiques commerciales déloyales ou de ne pas contrôler l'immigration. Les sanctions économiques pourraient également être utilisées pour soutenir des promesses électorales clefs, telles que la protection des emplois américains ou la mise à mal d'adversaires étrangers.

3 La politique américaine en matière de contrôle des exportations
Au même titre que pour les sanctions économiques, une deuxième administration sera probablement marquée du sceau de l'intensification des contrôles des exportations en tant qu'outil central de la politique économique et de sécurité nationale des États-Unis, reflétant l'engagement à sauvegarder le leadership technologique des États-Unis et à contrer les adversaires stratégiques. Par conséquent, les entreprises engagées dans le commerce international, en particulier dans les secteurs sensibles, doivent se préparer à des réglementations plus strictes et à des exigences de conformité accrues.

3.1 Constats antérieurs
Au cours de son premier mandat, Donald Trump a cherché à restreindre l'accès de la Chine aux technologies américaines en matière de semi-conducteurs et a mis en place une liste noire d'entreprises engagée dans des violations des droits de l'homme ou faisant partie du complexe militaro-industriel chinois. De plus, la première administration Trump a renforcé les contrôles de l'utilisation finale et de l'utilisateur final pour prévenir l'utilisation abusive de la technologie américaine dans des applications militaires ou de surveillance.

Le « Project 2025 » contient de nombreuses critiques à l'égard des 20 dernières années de politique américaine de contrôle des exportations notamment en matière de contrôle des exportations de biens à double usage. Une brève mention de l'« International Traffic in Arms Regulations » (« ITAR ») recommande de réduire les réglementations ITAR pour faciliter le commerce avec des alliés tels que le Royaume-Uni, le Canada et l'Australie.

Les auteurs du « Project 2025 » appellent également :

• au revirement de la « Export Control Reform » (votée sous l'administration Obama) et à l'élimination du concept de « spécialement conçu », que les auteurs qualifient curieusement de « faille » ;
• à la mise en Suvre de contrôles unilatéraux des exportations ;
• à faire pression sur les alliés pour qu'ils mettent en Suvre des politiques complémentaires ;
• à une augmentation des rapports au Congrès sur les activités d'octroi de licences d'exportation ;
• à un renforcement des contrôles d'utilisation finale ;
• à des efforts de modernisation réglementaire ;
• à des politiques d'octroi de licences plus strictes à l'égard de la Chine et de la Russie ;
• ainsi que l'élargissement de la Entity List et d'autres listes de contreparties désignées.

3.2 Tendances prospectives
3.2.1 Renforcement des restrictions sur les exportations vers des entités chinoises

La Chine devrait rester au centre de la politique de contrôle des exportations d'une deuxième administration Trump.

Cette dernière pourrait ainsi renforcer les restrictions visant les exportations vers des entités chinoises, notamment en :

• élargissant la Entity List et d'autres listes de contreparties désignées ; et
• renforçant les politiques d'octroi de licences pour certaines technologies à double usage.

3.2.2 Potentiel alignement du contrôle des exportations sur les régimes des pays alliés
Afin de s'assurer que l'industrie américaine ne soit pas désavantagée par des concurrents non américains opérant sous des régimes de contrôle des exportations plus cléments, et alors même que l'approche de l'administration Trump précédente en matière de commerce international était souvent unilatérale, les contrôles à l'exportation pourraient faire l'objet d'une plus grande coordination avec les principaux alliés.

Afin de présenter un front uni contre les nations adverses qui acquièrent des technologies sensibles, en particulier les semi-conducteurs, les technologies quantiques et les technologies liées à l'intelligence artificielle, ces efforts d'alignement viseraient notamment les politiques :

• de l'Union européenne ;
• du Japon ; et
• de la Corée du Sud.

Cet alignement pourrait inclure des activités de mises en Suvre conjointes.

3.2.3 Renforcement des contrôles relatifs aux utilisations finales et aux utilisateurs finaux
Le second mandat de Trump pourrait viser un nouveau renforcement des contrôles de l'utilisation finale et de l'utilisateur final pour prévenir l'utilisation abusive de la technologie américaine dans des applications militaires ou de surveillance.

3.2.4 Durcissement du contrôle en lien avec un repli sur la production nationale
Les contrôles des exportations sous une seconde administration Trump pourraient également servir des objectifs économiques plus larges, tels que, par exemple :

• des restrictions sur les exportations de technologies associées à des initiatives visant à inciter la production nationale ; et
• le rapatriement des chaînes d'approvisionnement et la réduction de la dépendance à l'égard de la production étrangère dans les secteurs stratégiques.

3.2.5 Rationalisation du processus d'octroi de licences d'exportation
Aux fins de garantir la conformité, sans entraver la compétitivité, une deuxième administration Trump pourrait poursuivre des réformes visant à rationaliser les processus d'octroi de licences et à réduire les charges administratives pour les entreprises américaines.

De telles réformes s'inscriraient dans la feuille de route de la nouvelle administration sur l'efficience et l'efficacité des opérations gouvernementales (comme en témoigne la création du « Department of Government Efficiency »).

4 La politique américaine en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (« LCB-FT »)
4.1 Constats antérieurs
Aux États-Unis, un consensus bipartite s'est dégagé autour du renforcement des réglementations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme (« LCB-FT») ainsi qu'en matière de connaissance du client (« KYC ») dans l'ensemble du secteur financier. En effet, la législation LCB-FT la plus marquante de ces dernières années, l' « Anti-Money Laundering Act of 2020 » (« AMLA »), a été adoptée par une majorité qualifiée du Congrès à la fin de la dernière administration Trump.²

De plus, l'entrée en vigueur du « Corporate Transparency Act » (« CTA ») à compter du 1er janvier 2024 est également significatif, notamment eu égard à son articulation avec le régime européen de déclaration des bénéficiaires effectifs.³

En Europe, la 6ème directive AML⁴ adoptée en 2024 (à transposer par les États membres) renforce l'obligation actuelle pour les États membres de créer et de tenir à jour des registres des bénéficiaires effectifs (« UBO ») (chaque registre étant interconnecté avec un système dédié) en prévoyant (i) des processus de vérification en cas de doute sur l'exactitude des informations fournies relatives à l'UBO et (ii) des pouvoirs spécifiques pour les entités gérant les registres.

Il est dans ce contexte intéressant de constater que le « Project 2025 » appelle explicitement à l'abrogation de la CTA.

4.2 Tendances prospectives
4.2.1 Faible probabilité d'assouplissement des règlementations LCB-FT

Il apparait peu probable que la future administration Trump tente de réduire de manière significative la règlementation LCB-FT et les poursuites engagées sur ce fondement.

En effet, en raison du consensus existant parmi les décideurs politiques à Washington concernant l'opportunité d'un régime de lutte contre le blanchiment de capitaux robuste aux fins de lutter contre le financement du terrorisme et le blanchiment des produits du trafic de stupéfiants, une telle tentative semble peu probable.

Toutefois, il est possible qu'une administration Trump réexamine de nouvelles réglementations, telles que la CTA, qui ont un impact plus important que prévu sur les entreprises. Cependant, cette réglementation, ayant été adoptée avec un large soutien bipartite, il apparait difficile de l'abroger, en particulier au regard de la faible majorité républicaine dans les deux chambres. De plus, le Département du Trésor américain pourrait utiliser l'autorité que lui confère la CTA pour créer des catégories supplémentaires d'exemptions de déclaration afin d'alléger le fardeau que représente la loi pour les petites entreprises.

4.2.2 Potentiels domaines de discorde entre les Etats-Unis et l'Union Européenne

Les divergences anticipables entre les régimes de sanctions économiques américaines et ceux du reste du monde poseront des défis de conformité pour les institutions financières internationales qui ont des succursales aux États-Unis ou qui entretiennent des relations de correspondance bancaire avec des banques américaines.

En effet, l'utilisation accrue des règlementations LCB-FT par les régulateurs américains pourrait également entraîner une augmentation des contrôles visant des entités non américaines. En effet, il est notamment recommandé aux institutions financières européennes soumises à la juridiction américaine d'être attentives à la portée extraterritoriale du programme « US's AML whistleblower program ». ⁵

Un autre domaine dans lequel des divergences pourraient apparaitre est celui des réglementations LCB-FT entourant l'industrie des crypto-monnaies. La future administration Trump semble être très favorable à cette industrie, et pourrait ne pas être disposée à envisager des efforts supplémentaires pour accroître la transparence dans l'industrie des crypto-monnaies. Cela entrera de manière évidente en conflit avec les obligations des institutions financières de l'UE notamment eu égard aux récentes réglementations de l'UE, entrées en vigueur ces derniers mois (MiCA, nouveau paquet règlementaire LCB-FT). Ainsi, un régime réglementaire plus souple aux États-Unis pourrait se traduire par un plus grand nombre de transactions en crypto-monnaies transitant par les États-Unis dans le but d'échapper aux exigences réglementaires européennes plus strictes.

Footnotes

1 Rédigée ni par le groupe de campagne de D. Trump, ni par le parti républicain.

2 Cette loi appelle à une coopération internationale accrue entre les États-Unis et les pays étrangers afin de promouvoir le respect des meilleures pratiques internationales en matière de LCB. Elle renforce également les sanctions civiles et pénales prévues par les lois américaines en cas de violation de certaines lois anti-blanchiment réglementant le secteur bancaire et renforce la capacité des régulateurs à collecter des données et promeut des protections pour les lanceurs d'alerte alertant sur des violations des lois LCB.

3 Cette loi a créé une obligation d'enregistrement fédéral de la propriété effective de certaines entités juridiques enregistrées en vertu des lois américaines, y compris les entités constituées en dehors des États-Unis qui s'enregistrent pour faire des affaires dans un État américain ou une entité tribale par le biais du dépôt d'un document auprès d'un secrétaire d'État ou d'un bureau similaire.

4 Directive (UE) 2024/1640 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 relative aux mécanismes à mettre en place par les États membres pour prévenir l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme.

5 Ce programme est supervisé par le Département du Trésor des États-Unis, qui récompense les personnes basées n'importe où dans le monde qui fournissent des informations clefs au Trésor sur des violations des lois LCB sous réserve que l'enquête aboutisse.

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