当今全球经贸格局深度重构，大国博弈与规则竞争加剧，跨国企业正面临前所未有的合规复杂性。作为全球第二大经济体，中国为维护国家主权、安全与发展利益，于2025年3月24日正式发布《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》（以下简称" 《实施规定》"），该《实施规定》是对国务院2021年颁布的《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称" 《反制法》"）的进一步明确和细化。至此，《反制法》、《实施规定》与《 中华人民共和国国家安全法》、《 中华人民共和国对外关系法》、《 中华人民共和国对外贸易法》、《 不可靠实体清单规定》及《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等有关法律法规共同构建起中国的反制体系。
反制框架在为中国企业提供"防御盾牌"的同时，亦使外资企业陷入双重合规困境：既要应对母国制裁政策的域外效力，又需规避因触发中国反制措施导致的在华经营风险。本文聚焦《实施规定》的要点，并结合执法案例与实务场景，解析外资企业在华可能面临的合规风险，并提出相关合规路径和建议。
一. 反制情形和对象
1. 歧视性限制措施
根据《反制法》的相关规定，直接或者间接参与制定、决定、实施歧视性限制措施的个人、组织可能会被国务院有关部门列入反制清单，进而可能会被采取反制措施。除上述个人和组织外，下列主体可能也会被采取反制措施：(1) 列入反制清单个人的配偶和直系亲属；(2) 列入反制清单组织的高级管理人员或者实际控制人；(3) 由列入反制清单个人担任高级管理人员的组织；(4) 由列入反制清单个人和组织实际控制或者参与设立、运营的组织。因此，外资企业可能会因为上述相关情形(例如第(3)和(4)种情形)被列入反制清单或被采取反制措施。
任何组织和个人均不得执行或者协助执行歧视性限制措施，因此在企业合规实践判断何为"歧视性限制措施"非常重要。然而，《反制法》并未具体界定何为"歧视性限制措施"，仅原则性表述为"外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，我国有权采取相应反制措施"。《实施规定》也并未使用具体列举的形式明确何为"歧视性限制措施"，而仅在《反制法》的原则性规定之上增加了"或者外国国家、组织、个人实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益的行为"。根据上述规定，受制于有权机关的进一步解释，我们建议企业在判断是否构成"歧视性限制措施"时应考虑以下几点：
- 是否具有针对性。该因素主要判断限制措施针对的主体是否为中国公民或组织，如果是全球适用或者较为普遍适用的措施，通常被认为不具有针对性。
- 是否违反国际法或国际关系基本准则。《反制法》、关于《中华人民共和国反外国制裁法(草案)》的说明》以及《实施规定》均强调中国坚持和平共处五项原则，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，该等立法是应对遏制打压中国的防御措施。
- 是否具有遏制性。该等措施是否对中国、中国组织或个人的正当权利或正当活动造成了实质性的遏制或者阻碍。
2. 涉外恶意诉讼和判决执行
《实施规定》在《反制法》的基础上提出了可能会被列入反制清单的特定情形，即对于外国国家、组织或者个人通过推动、实施诉讼等手段危害我国主权、安全、发展利益的，国务院有关部门有权决定将参与诉讼和判决执行等活动的上述主体及与其相关的组织、个人列入反制清单，采取限制入境，查封、扣押、冻结在我国境内的财产，禁止或者限制与其进行有关交易、合作等反制措施，并保留采取强制执行财产以及其他更严厉反制措施的权利。
《实施规定》将利用"诉讼手段"危害中国主权、安全和发展利益单列出来，明确其也属于反制措施针对的行为。例如，因新冠疫情引发的一系列在美国本土的诉中国政府的案件，很有可能会被认定为属于该种行为。《实施规定》将反制对象确定为"参与诉讼和判决执行等活动的上述主体及与其相关的组织、个人"。对于企业而言，应避免参与此类诉讼程序。除了避免参与诉讼程序外，还应特别注意避免参与"判决执行等活动"。如企业(特别是银行)执行了境外法院的判决内容，企业自身和其"相关的组织、个人"也可能被采取反制措施。
此外，值得注意的是，2025年3月13日，国务院发布的《国务院关于涉外知识产权纠纷处理的规定》强调外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以知识产权纠纷为借口对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，国务院有关部门可以依照《中华人民共和国对外关系法》、《反制法》等法律将直接或者间接参与制定、决定、实施歧视性限制措施的组织、个人列入反制清单，采取相应反制和限制措施(请点击这里查看我们对《国务院关于涉外知识产权纠纷处理的规定》解析)。
二. 反制措施的具体内容
根据《反制法》第六条以及《实施规定》第六条至第九条的规定，反制措施的具体内容如下：
- 不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境，该类措施由国务院外交、国家移民管理等有关部门依照职责权限实施；
- 查封、扣押、冻结在中国境内的动产、不动产和其他各类财产 (包括现金、票据、银行存款、有价证券、基金份额、股权、知识产权、应收账款等财产和财产权利)，该类措施由国务院公安、财政、自然资源、交通运输、海关、市场监督管理、金融管理、知识产权等有关部门实施；
- 禁止或者限制中国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动 (包括但不限于教育、科技、法律服务、环保、经贸、文化、旅游、卫生、体育领域的活动)，该类措施由国务院教育、科技、司法行政、生态环境、商务、文化和旅游、卫生健康、体育行政等有关部门实施；
- 其他必要措施，包括但不限于禁止或者限制从事与我国有关的进出口活动，禁止或者限制在我国境内投资，禁止向其出口相关物项，禁止或者限制向其提供数据、个人信息，取消或者限制其相关人员在中国境内工作许可、停留或者居留资格，处以罚款。
三. 反制程序
《实施规定》在《反制法》的基础上进一步规范和细化了国家有关部门采取反制措施的程序，具体而言：
1. 增加调查和磋商权
国务院有关部门在实施《反制法》和《实施规定》的过程中，有权开展相应调查和对外磋商。
2. 规范公布程序
国务院有关部门作出采取反制措施的决定，应当明确反制措施的适用对象、具体反制措施、施行日期等；作出采取、暂停、变更或者取消有关反制措施决定的，应当通过其官方网站等途径发布并及时更新。
3. 强化协同配合、信息共享
国务院外交、商务、发展改革、司法行政等部门按照各自职责和任务分工，负责承担反外国制裁工作协调机制相关工作。国务院有关部门加强对反制措施确定和实施的协同配合和信息共享。反制措施需要国务院其他部门实施的，作出采取、暂停、变更或者取消反制措施决定的国务院有关部门应当按照相关程序，将反制措施的决定通报负责实施的国务院有关部门。 收到反制措施决定的国务院有关部门，应当依照职责分工实施。
四. 反制措施的救济途径
1. 被列入反制清单的组织、个人的救济途径
《反制法》第八条明确，国务院有关部门可以暂停、变更或者取消有关反制措施，但没有明确被采取反制措施的企业的具体救济途径。就此，《实施规定》第十一条、第十二条、第十四条和第十五条作出了进一步明确规定。根据以上规定，被采取反制措施的组织、个人可以主动向作出采取反制措施决定的国务院有关部门申请暂停、变更或者取消有关反制措施，申请时应当提供其改正行为、采取措施消除行为后果等方面的事实和理由。同时，作出采取反制措施决定的国务院有关部门也可以根据实际情况组织评估反制措施的执行情况和效果，并根据评估结果暂停、变更或者取消有关反制措施。
截至目前，仅有一例被境外企业被采取反制措施后又取消的案例：
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2024年1月7日，美国卫讯公司(ViaSat)被实施制裁，2024年7月22日，外交部发言人表示，"中方依据《反外国制裁法》等相关法律，鉴于采取反制措施所依据的情形发生变化，决定取消对卫讯公司(ViaSat)的反制措施"。这是首次有外国实体被列入反制清单后被移除，但外交部并未公布卫讯公司被移除清单的具体救济途径和过程。 |
2. 被列入反制清单的组织、个人的交易相对方的救济途径
《实施规定》第十六条规定，采取反制措施的决定公布后，有关组织、个人在特殊情况下确需与被采取反制措施的组织、个人进行被禁止或者限制的相关活动的，应当向作出采取反制措施决定的国务院有关部门提供相应的事实和理由，经同意可以与被采取反制措施的组织、个人进行相关活动。
该规定增强了反制措施的灵活性，可以在一定程度上减少反制措施对正常商业活动的影响。但《实施规定》并未明确进行上述申请的具体材料、时限和审查标准要求，我们预计相关政府部门对于是否批准上述申请仍具有较大的自由裁量权。因此，该规定是否对企业的正常商业活动有实际帮助和影响仍有待进一步观察。
五. 执行或者协助执行歧视性限制措施的的法律后果
1. 行政责任
根据《实施规定》第十七条，对执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施的，国务院有关部门有权进行约谈，责令改正，采取相应处理措施。
2. 民事责任
根据《反制法》第十二条和《实施规定》第十八条，任何组织、个人执行或者协助外 国国家对我国公民、组织采取歧视性限制措施的，我国公民、组织可以依法向法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损害。该等规定明确将违反《反制法》作为在中国法院提起诉讼的法律基础，并明确该等诉讼的性质为侵权诉讼。
在《反制法》出台以后，于2024年10月，南京海事法院依据《反制法》第十二条受理了反外国制裁侵权诉讼首例案件，可以预见的是随着制裁措施、反制措施的不断升级，未来可能出现更多的类似案件。
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2023年，我国某海洋工程公司与某外国S设备公司签订船舶建造分包合同，约定由某海洋工程公司负责建造S设备公司所属"A某"轮的设备模块，结算金额约1945万美元(约合人民币1.4亿元)。2024年6月7日，某海洋工程公司按约将模块建造完毕并完成船舶总装。 2024年6月12日，第三国将某海洋工程公司列入制裁清单。S设备公司以执行第三国行政令为由中止支付1186万美元尾款，并关闭对话渠道。某海洋工程公司为维护自身权益，向南京海事法院申请诉前扣押"A某"轮，南京海事法院于9月18日作出扣押船舶裁定。 2024年10月11日，某海洋工程公司依据《中华人民共和国反外国制裁法》第十二条向南京海事法院提起侵权诉讼，要求S设备公司赔偿建造款及其他相关费用损失人民币8600余万元。南京海事法院依法受理了本案。 在法定答辩期限内，法院向S设备公司释明中国法下协助执行外国单边制裁的法律后果，双方当事人主动申请法院组织调解。南京海事法院随即组织双方开展多轮磋商，在39天内促成双方达成调解协议。 |
3. 责任主体
《反制法》和《实施规定》均采用"任何个人和组织"的表述，理论上既包括境内的个人和组织，也包括境外的个人和组织。实践中如何适用于境外的个人和组织有待于进一步观察。
六. 不执行反制措施的法律责任
《反制法》规定任何组织和个人均有义务执行和配合实施反制措施，不执行、不配合实施反制措施的，依法追究法律责任。《实施规定》进一步明确不依法执行反制措施的法律责任包括被有关机关责令改正，禁止或者限制其从事政府采购、招标投标以及有关货物、技术的进出口或者国际服务贸易等活动，禁止或者限制其从境外接收或者向境外提供数据、个人信息，禁止或者限制其出境、在我国境内停留居留等。同第五部分的分析，该义务的主体也采用"任何个人和组织"的表述，并未明确排除境外的个人和组织，具有长臂管辖的效果。
七. 外资企业面临的合规挑战及建议
根据《反制法》和《实施规定》的相关规定及上述，外资企业可能面临以下合规风险：
- 被列入反制清单及/或被采取反制措施的风险。如果外资企业、其境外实际控制人、母公司或高级管理人涉及参与制定、决定、实施歧视性限制措施的，可能会被列入反制清单及/或被采取反制措施。但与此同时，《实施规定》提供了列入反制清单后申请暂停、变更或者取消的救济途径(请参见本文第四部分的分析)。
- 执行或者协助执行歧视性限制措施的风险。根据《反制法》和《实施规定》，任何组织和个人均不得执行或协助执行歧视性限制措施，否则可能需要承担相关法律责任。《实施规定》进一步明确了执行或协助执行歧视性限制措施的法律后果(请参见本文第五部分的分析)。
- 协助执行反制措施的义务以及不执行反制措施的风险。根据《反制法》和《实施规定》，任何组织和个人均有义务执行和配合实施反制措施，不执行、不配合实施反制措施的，依法追究法律责任。《实施规定》进一步明确了不协助执行反制措施的义务可能面临的具体法律责任(请参见本文第六部分的分析)。
如上文提及，尽管《实施规定》的出台进一步细化了《反制法》的相关规定和要求，涉及到具体的业务场景如何应对反制相关的要求仍然存在很多需要进一步澄清以及等待业务实践检验的地方。以下是我们结合业务场景提出的一些初步应对建议供参考：
- 风险筛查：定期扫描境外实际控制人、母公司或关联方的行为及业务链条中的制裁风险点，以评估和预防境内主体因为境外主体参与实施歧视性限制措施而被列入反制清单及/或被采取反制措施的风险。
- 法律冲突解决：基于外资企业禁止执行或者协助执行歧视性限制措施以及应当协助执行反制措施的义务，在与境外主体订立相关合同时可能需要明确鉴于企业需要同时遵守中国适用法律法规的相关规定，在外国制裁和中国反制规定发生冲突时，需要一定的豁免或者协商解决；在与境内主体(特别是境内金融机构)订立相关合同时可能会面临此类合同相对方需要企业完全遵守《反制法》和《实施规定》的相关条款，此时外资企业需要考虑如何与集团内部的制裁政策相统一。
- 应急响应：制定反制措施的应对预案，包括在发生上述各类合规风险时内外部需要采取的相关措施。
- 政策跟踪与合规培训：及时关注和了解反制相关规定的更新及市场上的实务案例，定期对企业内部及集团内部其他主体和人员进行相关法律法规及案例的更新和培训。
- 设计争议解决预案：依据《反制法》和《实施规定》的相关条款，如企业协助执行歧视性措施，中国主体可以对其发起侵权诉讼。这可能会成为企业纠纷中一个全新的诉讼领域。对于企业而言，应重新审视交易合同，对于争议解决方式、准据法、终止条款、违约条款、不可抗力等进行重新评估和修改。
Originally published on 28 April 2025
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