不断推动我国政府采购法治化水平

一、政府采购法治化议题具有重要意义

本次会议具有独特的价值，有助于促进学术界、理论界与实务界、律师事务所之间的深度交流，强化理论与实践之间的沟通联系。律师在实际工作中遇到的不少案件往往不是简单的纠纷解决或处理，而是涉及法律适用和法律制度的重要问题或核心问题，这样的跨界对话对于法律适用的理解和推动法律制度的完善和发展具有积极意义。

就本次会议的主题而言，应当说行政法学界对政府采购的研究已有相当的积累，但客观上尚未成为持续关注和研究的热点。其中的原因之一在于，政府采购的定性较为复杂，其究竟属于民事合同还是行政协议，学界一直存在不同观点。近年来，实践中围绕政府采购的争议和案件有增多之趋。这类案件标的额巨大，事关当事人的重大利益；另一方面，案件涉及的问题具有相当的复杂性，需要专业性判断。笔者曾参加过一些异议处理工作的讨论和分析，深感招投标及政府采购中异议与投诉处理的复杂性；有中标者，必然有未中标者，随之而来的异议与投诉对立性强，且涉及金额动辄上千万甚至更高，对企业影响重大，进入诉讼程序后更涉及诸多规范解释和适用的难题。因此，本次会议以“政府采购的法治化”为主题，具有重要的现实意义。

二、我国政府采购法治化进入高质量发展阶段

当前，我国政府采购法治化已进入了全新的阶段，即高质量阶段。

个人认为，我国政府采购的法治化发展，大体上可以划分为三个阶段。

第一个阶段是从改革开放到2003年，可称为“从无到有”的阶段。在国际上，政府采购立法已有两百余年历史，而我国自1995年开始试点，当时规模较小，采购金额仅300余亿元，占GDP比重约3%。虽然起步较晚，但发展迅速。2002年《政府采购法》正式颁布，确立了一系列制度安排，范围涵盖货物、工程和服务，其中工程采购占比较大，货物次之，服务占比较小。

第二个阶段从2003年到2017年，可称为“从小到大”的阶段。随着法律规定逐步落实，政府采购的规模、类别大幅提升。2015年《政府采购法实施条例》颁布，发挥了重要推动作用。数据显示，2014年政府采购规模达到1.7万亿元，2015年突破2万亿元，2016年首次跃升至3万亿元，年度增长率近50%，实现了质的飞跃。

第三个阶段是2017年至今，可称为“从大到好”的阶段，标志着政府采购法治化建设进入全新的阶段，即高质量发展阶段。高质量发展阶段有两层重要含义：

一是在制度层面上，随着政府采购体量达到相当规模，制度匹配性要求日益凸显，政府采购法治化水平亟待提升。《政府采购法》第77条规定的“提供虚假材料谋取中标、成交”，在实践中如何认定？是按照故意来推定，还是按照未尽到注意义务来认定？这涉及制度中责任配置的合理性，需要在立法中予以明确。科学立法是全面依法治国的基本要求，也是法治建设的首要环节，旨在实现良法善治。《政府采购法》的修订列入立法议程，财政部两次就《政府采购法》修订征求意见，其中不少制度安排具有重要意义，希望通过深入讨论上升为法律规定。

二是在绩效层面上，政府采购的核心在于让财政资金“物有所值”，避免腐败的基础上更要实现质优价廉。政府采购法的适用存在执行偏差，政府采购领域的违法违规现象也出现了新样态新问题。2024年，国务院办公厅印发了《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》，持续开展四类违法违规行为专项整治，包括采购人设置差别歧视条款、采购代理机构乱收费、供应商提供虚假材料、供应商围标串标等。这些表明，我国政府采购的规范化水平需要进一步提升。不过，实践中存在的另一问题同样值得关注。一些政府采购周期长、产品性价比不高、质量未必最优，甚至有的政府采购存在“认认真真地走程序”但不关注采购效果或者采购效果不佳的现象。这反映出政府采购在不断规范化的同时资金使用效益仍有相当大的提升空间。一些审计报告亦显示，部分项目资金闲置严重，涉及金额动辄数亿甚至数十亿元。由此可见，经过二十余年发展，政府采购需要从“重程序”迈向“重绩效”。在此意义上，政府采购法治化要实现应当从重形式合法迈向形式合法与实质合法并重的阶段。

三、当前政府采购法治化的重点任务

基于此，当前我国政府采购法治化推进，可以从下列三方面着力：

一是加快修法进程。《政府采购法》修订已启动，应尽快推动修法进程，高质量完成修法。值得关注的是，修改草案增加了一个原则——“讲求绩效”。这一原则至关重要，它意味着政府采购不仅仅是公开透明、公平竞争、公正诚信，最终目标是要实现资金的最佳使用价值，即“物有所值”。这一原则和要求应当构成此次修法贯穿始终的核心要求之一。

二是加强制度保障能力。首先，要持续消除低端的违法行为，这是目前仍需要做的基础工作，但更重要的是围绕“物有所值”进行制度设计。例如，采购人在采购需求制定阶段，应充分征求货物、工程或服务受益方的意见，了解产品是否真正好用。随着服务类采购比重不断提高，如何评价服务质量成为关键问题。这就涉及政府采购合同双方之外的第三方——服务的使用者或工程的受益者，在合同中应当发挥什么作用？合同相对性原则通常约束双方当事人，但政府采购涉及公共利益，第三方评价机制应当如何构建？政府采购的评价体系应如何在制度安排和执行中落地？这些都是未来需要深入探讨的问题。

三是完善监督与审计机制。梳理一些政府审计报告可以发现，目前不少审计重点主要围绕是否按照政府采购程序展开，这固然非常重要。为与我国政府采购法治化发展阶段相适应，未来的审计报告以及政府采购监督，应当越来越多地聚焦于绩效监督——财政资金的使用是否达到了采购之初设计的目标。在此基础上，结合异议投诉、行政复议、行政诉讼等制度，不断推动政府采购法治化水平的提升。

以上是一些粗浅思考，旨在抛砖引玉，恳请各位同仁批评指正。

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