欧盟《〈禁止强迫劳动产品条例〉实施指南》发布：中国企业需从规则理解转向证据准备

引言

2026年6月26日，欧盟委员会发布《〈禁止强迫劳动产品条例〉实施指南》（下称“指南”）。《指南》是欧盟《禁止强迫劳动产品条例》（下称“条例”）正式适用前的重要配套文件。

《条例》已于2024年12月13日生效，并将于2027年12月14日起正式适用。其核心规则是：禁止经济经营者将强迫劳动生产的产品投放或提供于欧盟市场，或从欧盟市场出口。与《条例》相比，《指南》在原核心规则的基础之上，进一步说明主管机关将如何识别风险、选择调查对象、要求企业提交资料、评价证据、处理不合作，以及企业如何通过尽职调查和供应链管理降低风险。

尽管《指南》不具有与《条例》相同的法律约束力，但预计其将成为主管机关开展调查、企业准备应对材料以及欧盟客户传导合规要求的重要参照。

01. 监管要求与适用范围

（一）《指南》发布后，欧盟强迫劳动产品禁入制度进入配套落地阶段

就时间安排而言，《指南》的发布表明，欧盟强迫劳动产品禁入制度已经从“立法框架”进入“执法准备”阶段。

《条例》正式实施后，经济经营者不得将强迫劳动生产的产品投放或提供于欧盟市场，也不得从欧盟市场出口相关产品。与此同时，部分实施准备机制正在逐步落地，例如强迫劳动风险数据库、单一信息提交点、强迫劳动单一门户，以及配套指南的发布和更新。

其中，强迫劳动风险数据库尤其值得企业关注。《条例》要求数据库提供特定地理区域、特定产品或产品类别的强迫劳动风险信息；《指南》也将风险数据库列为主管机关开展初始评估的重要信息来源之一。该数据库并不等同于禁令清单，但如果企业所在行业、产品或上游地区被纳入高风险信息范围，未来被客户问询或主管机关关注的概率可能明显上升。

此外，《条例》并未统一规定罚款金额，成员国仍需制定并通知具体罚则规则。《指南》则细化了罚款计算可考虑的因素和步骤，为成员国后续执法提供参考。中国企业虽然距离2027年底正式适用仍有一定准备期，但不宜等到最后阶段再启动合规工作。

（二）《指南》进一步澄清适用范围：库存、线上销售和欧盟出口均需关注

《条例》已经确立其适用于在欧盟市场投放、提供或从欧盟市场出口的强迫劳动产品。《指南》在此基础上，对若干实务问题作了澄清。

首先，《条例》适用于所有产品，不区分原产地、行业、类型，也不区分强迫劳动发生在欧盟境内还是境外。只要产品在开采、收获、生产、制造或加工等供应链任何阶段全部或部分涉及强迫劳动，即可能落入监管范围，且没有最低比例门槛。

其次，自2027年12月14日起在欧盟市场投放或提供的产品，即使其产品或零部件是在该日期之前生产或进口至欧盟，也可能受《条例》约束。因此，企业不能简单以“产品生产时间早于正式适用日”为由排除风险。对于在欧盟境内有库存、仓储、分销安排的企业，这一点尤其重要。

再次，线上销售和远程销售也被纳入关注范围。如果销售要约面向欧盟最终用户，即使产品尚未实际进入欧盟市场，主管机关也可以依据《条例》开展检查并采取措施。判断是否面向欧盟最终用户，需要结合是否可配送至欧盟、是否使用成员国语言或货币、是否使用成员国支付方式或域名等因素进行个案评估。

（三）《指南》把强迫劳动识别标准拆得更细，国家当局实施的强迫劳动仍是重点

《条例》援引国际劳工组织《强迫劳动公约》关于强迫劳动的定义。《指南》在此基础上，将强迫劳动拆分为三个要素：劳动或服务、缺乏自愿性、强制或胁迫。

这就要求企业的风险识别不应仅停留在供应商声明或一般社会责任审核层面，而需要进一步关注是否存在虚假招聘、债务束缚、扣押证件、限制行动、拖欠工资、过度加班、威胁恐吓、滥用劳动者弱势地位等具体风险信号。

《指南》还特别区分了私人主体实施的强迫劳动、国家当局实施的强迫劳动和强迫童工。其中，国家当局实施的强迫劳动值得高度关注。《指南》列举的结构性指标包括监禁和拘押、国家施加经济惩罚、拒绝提供国家服务或社会权利、征收财产、由国家或国有企业实施就业制裁、禁止终止雇佣、监控和社会监督、心理胁迫和意识形态压力、集体和第三方惩罚等。

可见，尽管欧盟目前没有设置类似美国《涉疆法案》的可反驳推定机制，但如果某一地区、行业或供应链环节被认为存在系统性或结构性强迫劳动风险，前述常规的书面承诺或审核报告，未必足以消除主管机关疑虑。

02. 执法措施与调查机制

（一）《指南》细化风险排序：调查重点取决于产品风险、市场影响和涉险部分占比

《条例》确立了“基于风险的方法”。根据《指南》，主管机关在确定优先调查对象时，将综合考虑三类因素。

第一，涉嫌强迫劳动的规模和严重程度，包括是否涉及国家当局实施的强迫劳动。强迫劳动影响人数越多、持续时间越长、越具有系统性或国家参与背景，案件优先级越高。

第二，相关产品在欧盟市场投放、提供或出口的数量和体量。产品数量、货值或销售规模越大，意味着欧盟消费者和企业接触风险产品的范围越广，主管机关越可能优先处理。

第三，涉嫌强迫劳动部分在最终产品中的占比。这里的占比不仅包括物理比例，也包括功能意义和经济意义。因此，即使某一零部件重量或金额占比不高，但如果对最终产品功能具有关键作用，仍可能提高调查优先级。

在合规实务中，上述标准提示企业：供应链溯源范围不能只按采购金额或重量排序，还应结合物料来源、产品类别、客户或NGO关注、关键功能以及是否容易与高风险来源混同等因素进行分级管理。

（二）《指南》明确主管机关会重点关注哪些经营者：离风险越近、影响力越强，越可能被调查

《指南》明确，主管机关不仅会选择优先调查的产品，也会筛查重点关注的经济经营者。核心标准包括两个：一是距离涉嫌强迫劳动发生环节的远近；二是对相关环节的影响力或控制力。

一般而言，越接近涉嫌风险环节的上游供应商、生产商、制造商、加工商，越可能被关注。但如果强迫劳动发生在欧盟境外，而上游主体与欧盟市场联系不明显，则欧盟进口商往往会成为主管机关的重要关注对象。

这意味着，中国出口企业即使不是欧盟进口商，也可能通过欧盟客户、进口商、分销商或零售商被传导合规要求。未来，欧盟客户很可能要求中国供应商提供供应链图谱、上游供应商信息、原产地资料、交易文件、物流文件、生产记录和尽调文件。

同时，主管机关会考虑企业规模和经济资源。大型企业通常被认为具有更强合规能力，也更难以简单主张“无法取得上游信息”。

（三）《指南》列明调查中可能要求提交的资料，供应链文件包范围更加明确

一旦企业（或其欧盟客户）被锁定为调查目标，随之而来的便是繁重的举证压力。《指南》最具实操价值的部分之一，正是列举了主管机关在调查中可能要求企业提交的资料。

第一类，是企业识别、防范、缓解、终止或补救强迫劳动风险的管理资料，例如公司政策、行为准则、治理文件、管理层监督职责、培训材料、采购政策、供应商行为准则、合同条款、供应商准入和监控机制、行业风险评估、申诉机制、认证机制参与情况、尽职调查报告、纠正措施计划和第三方独立审计报告等。

第二类，是涉嫌强迫劳动发生地点的工作条件资料，例如员工访谈记录、书面证言、社会责任审核、工作场所或宿舍照片视频、沟通记录、员工名单、劳动合同、工资单、财务记录、工会或员工代表调查结果、补救措施和员工满意情况等。

第三类，是产品和供应链追溯资料，例如产品名称、品牌、HS编码、CN编码、型号、批次号、序列号、原产地证书、物料清单、原材料追溯数据、供应链图谱、生产商和供应商清单、设施名称和地址、GPS或地理位置信息、采购订单、发票、付款记录、装箱单、提单、运输文件、进出口记录、库存记录、生产订单、产能报告以及投入产出一致性证据等。

虽然《指南》强调这些清单并非穷尽，提供相关资料也不当然保证免于禁令，但企业如果在平时没有建立供应链图谱和文件留存体系，未来很难在有限时间内有效回应主管机关或客户问询。

03. 证据要求与法律后果

（一）《指南》细化证据标准和不合作后果：公开报告、间接证据和追溯缺失都可能产生影响

《指南》明确，主管机关负有证明违反强迫劳动产品禁令的责任。但由于强迫劳动案件往往存在取证困难，主管机关可以综合不同类型证据，包括间接证据和情境证据。

可被考虑的证据包括访谈记录、书面证言、申诉机制材料、社会责任审核、照片视频、劳动合同、工资单、公司文件、公开声明、卫星图像、地理定位、实验室检测、同位素测试、贸易数据、海关数据、航运数据、公开报告、媒体报道、桌面研究、开源信息分析、行业风险图谱、产品追溯信息以及显示国家当局实施强迫劳动项目的法律、政策或行政文件等。

《指南》同时提醒，在涉及国家当局实施强迫劳动的地区，社会责任审核的可信度需要谨慎评估。如果工人处于威胁、持续监控或管理层监督之下，或审核人员无法不受限制地进入生产设施、工人无法自由表达意见，相关审核不应被视为可信证据。

此外，如果企业拒绝提供信息、无正当理由逾期提供、提供不完整或误导性信息，或提交大量无关材料阻碍调查，主管机关可以基于其他可获得事实作出判断，换言之，原则上，不合作本身也可能成为不利证据。

（二）《指南》进一步细化调查时限，企业需要建立快速响应机制

《指南》将调查程序梳理为初始评估、初步阶段、正式调查、决定和执行等环节，并补充了若干重要时限。

在初步阶段，主管机关可向经济经营者、其他产品供应商或利益相关方要求信息，以判断是否存在有初步事实基础的关切。在收到经济经营者回复后，主管机关原则上应在30个工作日内判断是否启动正式调查。

若启动正式调查，主管机关应在作出启动决定后3个工作日内通知被调查经济经营者。正式调查中，主管机关要求企业提交信息的期限应不少于30个工作日且不超过60个工作日，企业可在有正当理由时申请延期。正式调查原则上应在合理期限内完成，《指南》提出该期限原则上不应超过9个月。

这些时限说明，企业一旦收到欧盟主管机关问询，需要依赖日常建立的追溯体系，而无法临时拼凑供应链文件。对欧出口企业应提前明确内部牵头部门，建立法务、合规、采购、生产、物流、销售、关务和信息系统部门的协同机制，并提前与欧盟客户和上游供应商约定资料提供义务。

（三）《指南》细化禁令决定和执行后果：禁令不只影响被调查企业

如果主管机关认定产品违反强迫劳动禁令，将作出禁令决定。根据《指南》，禁令决定通常包括：禁止相关产品在欧盟市场投放或提供，并禁止从欧盟出口；要求被调查经济经营者撤回相关产品；要求处置相关产品或产品中可替换的涉案部分。

一个值得关注的细化是，根据《指南》，在实操层面，禁令有着“普遍适用性”。也就是说，禁令不仅影响被调查决定直接点名的经济经营者，也可能适用于任何在欧盟市场投放、提供或出口相同被禁产品的其他经济经营者。

对于撤回义务，《指南》将其范围限定为已经投放或提供于欧盟市场、但尚未到达最终用户的产品，例如仍在货架、仓库或销售链条中的产品；对于已经到达最终用户的产品，《条例》并不要求召回。

对于处置方式，易腐产品可捐赠用于慈善或公共利益目的；非易腐产品原则上应回收，不能回收时再销毁、使其失去功能或以其他方式处置。对于涉及欧盟战略或关键供应链的产品，主管机关在特定情况下可决定不立即要求处置，而是要求企业自费暂时留置相关产品；在留置期间，相关产品不得投放市场，企业需在规定期限内消除已识别的强迫劳动问题。若企业能够证明已消除强迫劳动，主管机关应撤回未来适用的决定，并允许相关产品重新投放市场；否则企业仍需处置相关产品。

（四）《指南》补充罚款计算思路和尽职调查方法：合规重点从“知道规则”转向“准备证据”

除了上述针对产品本身的‘禁令’处置外，涉案企业还可能面临针对其违规行为的经济处罚。《条例》要求成员国制定有效、相称且具有威慑力的处罚规则，但并未统一规定罚款金额。《指南》进一步说明，罚款主要针对企业不遵守禁令决定的行为，例如未按要求撤回、处置产品，或继续销售、出口被禁产品。

《指南》提出，罚款计算可以考虑违规的性质、严重程度、持续时间、企业合作程度、过往违规记录以及是否获得经济利益或避免损失等因素。企业积极合作、主动提供有用信息可能构成减轻情节；阻碍执行、隐瞒不合规、胁迫其他经营者不合规或因不合规取得经济利益，则可能构成加重情节。

同时，《指南》再次确认，《条例》本身并不对所有企业设定特定形式的尽职调查义务，其要求本质上是结果义务，即不得将强迫劳动产品投放欧盟市场或从欧盟出口。但《指南》也明确，尽职调查是企业识别、预防、缓解和处理强迫劳动风险的重要工具，有助于企业在调查中说明其产品并非强迫劳动产品。

《指南》基本参照OECD负责任商业行为尽职调查框架，并将其调整为强迫劳动场景下的六步流程：将强迫劳动尽职调查纳入公司政策和风险管理体系；识别和评估公司运营、供应链和业务关系中的强迫劳动风险；预防、缓解和终止强迫劳动风险；监测和评估措施执行及效果；沟通企业如何处理风险；提供或配合补救。

04. 实务应对及结语

对中国企业而言，欧盟制度并非美国《涉疆法案》的简单复制，绝不应低估其影响。未来的合规挑战，不仅在于产品是否实际涉及强迫劳动，更在于企业能否在有限时间内，以可验证、可追溯、可解释的方式，证明其供应链风险已经得到识别、管理和控制。

结合《指南》的要求，建议相关企业重点做好以下准备：一是识别自身欧盟市场暴露，包括直接出口、间接供货、欧盟库存、线上销售及欧盟再出口等情形；二是建立产品和物料风险分级，综合考虑地理区域、行业、产品类别、关键功能、外部报告、客户要求及供应链复杂程度；三是搭建供应链图谱和文件包，提前准备供应商清单、原产地信息、BOM、订单、发票、付款、物流、库存、生产记录、产能匹配和尽调记录等资料；四是将强迫劳动合规要求嵌入采购和供应商管理，包括合同条款、审计权、资料提供义务、次级供应商披露义务和整改/终止机制；五是建立调查应对机制，明确内部响应团队、资料调取路径、客户和供应商协作方式、商业秘密保护及多语言文件准备安排。

《指南》已经释放出清晰信号：欧盟强迫劳动产品禁入制度的执法准备正在加速。企业应利用当前窗口期，从规则跟踪、风险识别、供应链图谱、文件证据、合同管理和应急响应等方面提前布局，避免未来在客户问询或主管机关调查中陷入被动。

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