新《监察法》与《监察法实施条例》修订综述——授权与控权平衡中的监察体系建构

引言

2024年12月25日，第十四届全国人大常委会第十三次会议通过关于修改《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的决定，修订后的《监察法》自2025年6月1日生效。同时，国家监委于2025年6月1日同步修订发布并施行《监察法实施条例》（以下简称《条例》）。这是监察法自2018年实施以来的首次系统性修订。作为集组织法、程序法、实体法于一体的国家监察体系核心规范，《监察法》的修订关系监察体系的建设、监察实践的具体工作，有必要系统深入检视本次《监察法》和《条例》的修订内容和实施展望。

监察效能的强化与边界拓展

此次《监察法》和《条例》修订在"授权"维度聚焦实践中的监督盲区与措施短板，通过制度的细化与创设，实现监察覆盖的延伸与措施体系的多元扩容。

（一）构建监察全覆盖体系

1.原有派驻制度的缺陷问题

原《监察法》规定各级监委向本级党的机关、国家机关、国有企事业单位等派驻监察机构，在一定程度上推进了监督全覆盖，但随着监察工作深入，原派驻制度的缺漏逐渐显露。

对于实行中央垂直管理或者双重领导并以中央领导为主的单位而言，原派驻制度暴露出明显的监督覆盖不到位问题。以海关、国税、烟草、交通等垂管系统为例，实践中垂管系统内公职人员队伍规模庞大，单位层级繁多，地域分布极广。原法仅允许国家监委向中央一级单位派驻，监督触角难以延伸至下级单位，大量公职人员游离于有效监督之外。

对中管企业、国资委下属委管企业以及部属高校的监察监督面临类似问题。中管企业虽不属于机构编制意义上的垂管单位，但相关企业分支机构众多且地域分散，中央一级派驻机构难以对分布在全国各地的下级公司实现有效监督。而在教育部等中央部属的高校中，因高校不属于国家监委的"本级"范畴，无法直接派驻。

2.监察再派出制度的内涵与适用

为填补上述监督空白，新《监察法》在派驻制度下创设监察再派出制度，授予特定派驻机构向下再派出的权力，实现监察权下沉。

监察再派出制度的适用边界被严格界定：从适用层级来看，仅适用于国家监委向外派驻的监察机构、监察专员，省、市、县级监委派驻机构无再派出权限，且仅能向国家监委派驻单位的下一级再派出，不能逐级向下派出，禁止多级嵌套。从适用单位范围来看，涵盖四类主体：一是中央垂直管理或者双重领导并以中央单位领导为主单位的下一级单位；二是中管企业的下一级国有企业；三是国务院国资委管理领导班子的国有企业；四是教育部等中央单位管理领导班子的普通高等学校 ¹，其余单位不适用。在批准权限上，监察再派出必须经国家监委批准，且"可以"再派出并非"必须"，需结合执纪执法基础、人员力量配备、公职人员数量等实际情况统筹判断。

3.派驻派出制度范围的再完善

除创设再派出制度外，新《监察法》将"政协机关""事业单位"明确纳入监察派驻监督范畴。针对实践中大量开发区的监督难题，原法第12条"所管辖的行政区域"的表述被修改为"辖区内特定区域"，从顶层设计上解决了向开发区派驻派出缺乏上位法依据的问题。

（二）监察措施体系的扩容与完善

原《监察法》仅规定留置一种强制措施，缺乏轻重结合、配套衔接的措施体系。从法条设计和功能定位来看，留置类似于刑诉中的逮捕，系最严厉的限制人身自由的手段。相对应的，留置的审批标准和严格程度也较高，在实践中导致监察机关在紧急情况或特殊场景下缺乏灵活应对手段。另一方面，单一的留置措施也与"强制措施应同被调查人罪行轻重、人身危险性高低相适配"的比例原则相矛盾。

此次修订通过新增强制到案、管护、责令候查三项措施，构建起轻重衔接、类型多元的监察措施体系。

1.强制到案：非羁押性监察强制到案措施

强制到案是针对严重职务违法或职务犯罪案件，对经通知无正当理由不到案的被调查人，经依法审批，可以强制其到监察机关谈话场所或者留置场所接受调查的监察措施，兼具临时性、保障性与强制性。与留置不同，强制到案的强制力仅表现为对人身自由的短暂约束，不涉及长期羁押。强制到案填补了一般传唤与留置之间的措施空白，使监察机关能够对拒不到案的被调查人采取必要强制手段，既避免了案件因被调查人不到案而搁置，又为后续调查取证、固定证据争取了关键时间。

强制到案的适用需满足严格的构成要件：其一，适用对象特定，仅限涉嫌严重职务违法或职务犯罪的被调查人，对一般职务违法人员和证人、被害人等相关人员不得适用。其二，前提条件明确，必须经过监察机关依法通知，且被调查人无正当理由拒不到案。若被调查人因重病、自然灾害等客观原因无法到案，或有合理理由说明情况，则不得适用强制到案。其三，必要性原则约束，只有在被调查人不到案将直接影响调查工作开展，且无其他替代措施可采取时，才能启动强制到案程序。

在运行程序上，强制到案实行严格的审批与执行规范。关于审批环节，各级监委需要采取强制到案措施的，需报监察机关主要负责人批准并签发《强制到案决定书》。执行过程中，调查人员应当向被调查人出示决定书，告知其涉嫌的违法犯罪事实及享有的权利。

期限方面，单次强制到案的持续时间不得超过12小时，需要采取管护或者留置措施的，依规报批后持续时间不得超过24小时。且不得连续适用或变相延长，两次强制到案间隔时间不得少于24小时。到案后应及时开展询问或讯问核实工作，避免将强制到案异化为变相羁押。执行结束后，根据调查进展决定是否转为留置等其他措施，或依法解除强制到案措施，形成措施适用的全过程管理。

2.管护：临时性的监察保障措施

管护措施是针对未被留置但存在重大安全风险（如逃跑、自杀等）的特定人员，采取的临时性人身安全保护措施，具有临时性、应急性与保护性。 ² 与留置不同，管护不具备长期限制人身自由的功能，而是针对特定场景下的紧急风险设置的短期限制人身自由措施，本质上是为防范被调查人出现逃跑、自杀、自残或被打击报复等安全风险而采取的临时性管控手段。其强制性程度低于留置，核心目的并非限制人身自由以获取供述，而是通过必要的场所安置与监管，保障被调查人人身安全并确保调查程序有序推进。

管护措施适用对象被严格限定为三类人员：一是自动投案的涉嫌严重职务违法或犯罪人员；二是在谈话、询问等调查环节中主动交代问题的人员；三是在讯问过程中如实供述重大职务犯罪事实的人员，其时间分布基本涵盖从日常监督到初步核查再到立案调查阶段的所有监察阶段，均有积极配合调查，主动坦白供述的悔罪心理。

其适用前提必须满足"存在重大安全风险"这一核心要件，即有证据表明被调查人可能实施逃跑、自杀、自残行为，或面临被他人打击报复的现实危险，且无其他更轻缓的措施可替代。

在适用程序上，管护措施审批需经监察机关主要负责人批准，签发《管护决定书》。执行过程中，被管护人员至迟24小时之内应被送至符合安全标准的留置场所或专门设置的管护区域，并保障其基本生活需求。

期限方面，管护时间不得超过七日，自向被管护人员宣布之日起算，与强制到案的时间自被强制到案人员到达相关场所时起算相区分，对于因案情复杂、疑难，在七日以内无法作出留置或者解除管护决定的，经审批可以延长一日至三日，严格期限设置以防止演变为变相羁押。

3.责令候查：非羁押性前置监察调查措施

责令候查是指对涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，不符合留置条件或符合留置条件但因特殊情形不宜留置的被调查人，依法责令其在指定范围内等候接受调查的非羁押性强制措施。责令候查制度的增设是对实践中"走读式留置"的立法固化，通过限制被调查人活动范围、设定行为约束等方式实现监管。

责令候查在适用条件上，主要针对四类涉嫌严重职务违法犯罪的被调查人：一是不满足留置条件的被调查人，即不具有妨碍调查行为可能的；二是符合留置条件但存在法定特殊情形，包括患有严重疾病导致生活不能自理、怀孕或正在哺乳自己婴儿、系生活不能自理人员的唯一扶养人；三是案件尚未办结，但留置期限届满或者对被留置人员不需要继续采取留置措施；四是因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取责令候查措施更为适宜的。

在适用效果上，责令候查是对留置的非羁押性替代措施，要求被调查人不得擅自离开居住地、及时报备变动、随叫随到配合调查、不得干扰证人作证以及不得串供或伪造、隐匿、毁灭证据等。但不能附加与之相类似的取保候审制度中的额外限制，如场所限制、会见或者通信限制、活动限制、上交护照证件等 ³。

在适用期限上，责令候查的期限最长不得超过十二个月，自向被责令候查人员宣布之日起算。期限内，监察机关需及时掌握被责令候查人员相关动态，若调查人违反责令候查规定，应及时转为留置措施。若对被责令候查人员不需要继续采取责令候查措施或者责令候查期满的，应按规定报批后解除责令候查措施。

4.原有监察措施的系统性完善

（1）留置期限的优化调整

作为监察措施体系中最严厉的强制措施，留置期限的合理设置直接关系到案件办理质量与被调查人权利保障的平衡。新《监察法》及《条例》新增留置期限"再延长"和"重新计算"机制。

制度设计上，留置期限基本框架仍维持"3+3"基础模式，但针对两类特殊情形作出突破性调整：一是对可能判处十年有期徒刑以上刑罚的案件，在延长一次3个月后仍无法办结的，经国家监委批准可再延长2个月，最长留置期限达8个月。这一调整主要针对案情重大复杂、证据收集难度大的案件，如跨境腐败、重大工程腐败等，为彻底查清犯罪事实预留充足时间。二是省级监察机关和国家监委在调查中发现被调查人另有"不同种重大职务犯罪"或"同种影响罪名认定、量刑档次的重大职务犯罪"时，经国家监委批准可重新计算留置期限一次，重新计算后仍可适用延长和再延长机制。但是，此前已经申请再延长留置时间的，不得再次适用再延长机制，且留置时间只能重新计算一次，即修订后《监察法》规定的留置期限最长可达"3+3+2+3+3"14个月。

在审批程序上，修订后的留置期限规范建立了多层级管控体系。对于再延长程序，省级以下监察机关需逐级报送国家监委批准，报批材料需详细说明案件复杂性、已收集证据情况及延长必要性。重新计算程序则要求国家监委调查部门或省级监察机关在发现之日起5日内报请国家监委批准，确保决策审慎性。《监察法实施条例》进一步明确，"再延长"仅适用于"可能判处十年以上有期徒刑且延长期满仍不能调查终结"的案件，"重新计算"需满足新罪与原罪在性质或量刑上的重大关联性。

（2）完善其他调查措施

除留置期限优化外，修订后的《监察法》及实施条例对谈话函询、调查实验等原有监察措施也进行了一系列完善。

修订后明确要求谈话函询需制定详细预案，谈话前全面核实基础信息，谈话中精准指出问题线索，避免泛泛而谈。同时，强化函询结果的核查机制，对回复内容模糊、避重就轻的，要求补充说明或启动初步核实，防止"带病过关"；对如实说明问题的，依规依纪从轻处理。此外，明确与涉嫌严重职务违法的被调查人进行谈话的，应当全程同步录音录像，并存入案卷归档，确保过程可追溯、责任可倒查。

《条例》明确调查实验需经监察机关负责人批准，严禁进行危害人身安全、侮辱人格的一切实验，实验过程应当全程同步录音录像，制作调查实验笔录，由参加实验的人签名或者盖章。同时，强调调查实验需尽可能还原案件发生时的客观条件，对实验结果的关联性、科学性进行严格审查，避免以实验结论替代直接证据，确保其作为辅助证据的合法性与有效性。

监察权力的规范与监督制约

2024年《监察法》及《条例》将人权保障写入总则，通过明确权力边界、完善监督机制、推动法法衔接，构建起控权体系。

（一）增加权益保护的相关规定

1.尊重和保障人权明确写入《监察法》总则

"尊重和保障人权"被正式纳入《监察法》总则第5条，同时将原条款中"保障当事人的合法权益"细化为"保障监察对象及相关人员的合法权益"，使保障主体更全面具体。在具体规则设计上，其一，是明确调查程序的文明化要求，从禁止性角度规定了监察工作的禁止事项。新《监察法》第43条新增"调查人员应当依法文明规范开展调查工作"的要求，明确禁止"以暴力、威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据"，严禁"侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员"，从调查手段源头上防范权利侵害。其二，规定监察机关应当保障被强制到案人员、被管护人员以及被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。其三，规定了监察工作的规范监察强制措施的适用，增加强制措施的权利救济机制，第50条赋予被管护、留置人员及其近亲属"申请变更强制措施"的权利，第69条赋予被调查人及其近亲属、利害关系人对监察措施不当适用侵犯其合法权益的申诉权，为监察案件相关人员提供对抗不当强制措施的程序工具。

2.保障企业产权与自主经营权

新《监察法》在第43条第3款明确规定，"监察机关及其工作人员在履行职责过程中应当依法保护企业产权和自主经营权，严禁利用职权非法干扰企业生产经营。需要企业经营者协助调查的，应当保障其人身权利、财产权利和其他合法权益，避免或者尽量减少对企业正常生产经营活动的影响"。这一规定将旧《条例》中关于企业权益保护的内容上升为法律规范，首次在立法层面明确了对企业及企业家合法权益的保障。

新法构建了"规范+救济+追责"的完整链条。第69条关于企业经营者合法权益的申诉救济机制的规定与第43条新增第3款的规定相互配合，涉企监察案件的相关人员对监察机关及工作人员利用职权非法干扰企业生产经营或者侵害企业经营者人身权利、财产权利和其他合法权益的，或者查封、扣押、冻结与案件无关或者明显超出涉案范围的财物等情形，可以依法提出申诉。第74条建立相应的追责机制，对于侵犯企业及企业经营者合法权益的情况，负有责任的领导人员和直接责任人员应承担相应责任，强化了对监察权运行的管制与约束。

（二）完善监察程序

此次修法将"遵守法定程序，公正履行职责"纳入《监察法》基本原则，要求各级监察机关加强规范化、专业化建设，通过程序刚性约束权力运行。

1.加强监察机关内部监督

本次修法正式明确监察案件全面审理制度，在监察机关内部使监察审查独立于监察调查。新《监察法》第51条规定，"监察机关在调查工作结束后，应当依法对案件事实和证据、性质认定、程序手续、涉案财物等进行全面审理，形成审理报告，提请集体审议。"新法明确要求审理部门对调查工作实施全面审理，以审理报告形式提请集体审议，加强审理的审核把关和监督制约作用。《条例》在第五章第四节专节详细规定了受理条件、审理组织、审理原则、集体审议机制、审理期限、与被调查人谈话、退回补充调查、审理报告、审理后处置等审理工作的具体运行规则，构建起完整的审理程序体系。

监察审理部门工作机制包括集体审议机制、纪法贯通机制、权力制约机制等 ⁴，这些机制在新《监察法》与《条例》修订中被确立并细化。

2.完善监察相关程序

此次修订，除对监察审理程序进行了明确规定，在第五章"监察程序"中聚焦监察程序的关键点与风险点，通过线索处置优化、涉案财物规范、监检衔接强化、执行机制完善等多重举措，构建起覆盖监察全流程的规范化程序体系。

一是线索处置程序的集中化与精细化。《监察法实施条例》将"初步核实"纳入"线索处置"一节，与"适当了解、谈话、函询、暂存待查、予以了结"等方式并列规定，使线索处置流程更集中统一，明确"适当了解"的运用方式与处理结果规定，提升处置问题线索能力。

二是涉案财物与不正当利益处置的法治化。首先，是严格规范主动上交财物的核查程序，要求监察机关对涉案单位和人员主动上交的财物"严格核查，确系违法所得及孳息的，才能依法予以没收、追缴"，避免将合法财产纳入处置范围。其次，是遵循第三人善意取得原则，明确"不得对第三人善意取得的财物进行追缴"，若财物已被善意取得，可向被调查人追缴转化后的财物或等值财产。最后是细化行贿不正当利益的纠正程序，对行贿人通过违法手段获得的经营资格、资质等，规定予以纠正处理。

三是监检衔接机制的顺畅化。为破解监检衔接中的程序断层问题，修订后的程序从三方面构建衔接路径：其一，强化强制措施信息衔接，要求监察机关在《起诉意见书》中"载明采取各项监察强制措施的时间"，为司法机关开展刑期折抵、强制措施审查提供清晰依据，确保管护、留置等措施与刑事羁押的时间计算无缝对接；其二，建立不适宜羁押情形的通报机制，规定监察机关发现被调查人存在不适宜羁押情形的"应当通报人民检察院"，已采取留置措施的可在移送起诉前"依法变更为责令候查"，避免因强制措施不适配影响司法程序推进。其三，是监察机关对人民检察院退回补充调查案件提出处理意见的时限要求，要求监察机关对人民检察院退回补充调查案件，若"犯罪事实认定出现重大变化，不应当追究刑事责任的"，需在补充调查期限内"重新提出处理意见"，防止因程序拖延导致权利损害。

四是强制措施执行与看护的规范化。明确公安机关负责省级以下监察机关留置场所的看护勤务，并对留置看护队伍的组建作出原则规定，通过"调查与看护分离"机制，强化对留置执行过程的外部监督；同时，配套新增三项监察强制措施的时限要求。

（三）增设特约监察员和禁闭制度

监察机关作为行使国家监察职能的专责机关，"监督者更要接受严格监督"。此次修法通过完善特约监察员制度、增设禁闭制度，构建起外部监督与内部约束相结合的双重监督体系。

1.完善特约监察员制度

特约监察员制度是监察机关接受社会监督的重要载体，此次修法将其从实践层面上升为法律规定。《监察法》第62条明确规定，监察机关可根据工作需要，从各方面代表中聘请特约监察员，对监察机关及其工作人员的履职情况实行监督，其核心定位是吸纳社会公信力强、具备专业知识的外部力量，弥补内部监督的局限性。

在适用机制上，特约监察员制度体现了规范化与实效性的统一：其一，选聘程序严格规范，实行严格的人员准入制度；其二，职责范围精准聚焦。特约监察员主要围绕执法规范性、廉洁自律、作风建设等核心环节提出意见、建议和批评，监察机关需提供必要工作便利；其三，反馈机制刚性化。《条例》第287条要求监察机关建立专门台账，对意见建议分类登记、限期办理并书面反馈，确保监督意见落地见效。

2.增设禁闭制度

禁闭制度是此次修法新增的内部监督措施，指监察人员涉嫌严重职务违法或犯罪，为防止造成更严重后果或恶劣影响，经依法审批后采取的临时性人身限制措施。

禁闭制度具有强制性、临时性与预防性的特征：强制性体现为以国家强制力保障执行，限制被禁闭人员的人身自由；临时性表现为最长期限不超过七日，避免异化为长期羁押；预防性则聚焦于阻断风险，防止涉嫌违法犯罪的监察人员继续作案、泄露工作秘密、报复举报人等，维护监察工作的权威性与公信力。 ⁵在适用条件上，需同时满足"对象特定"与"风险紧迫"两大要件：对象仅限涉嫌严重职务违法或犯罪的监察人员，且存在"可能造成更为严重后果或恶劣影响"的紧迫风险；程序上需经依法审批，由不少于两名调查人员执行，出示《禁闭决定书》并告知权利义务。

感谢实习生杨尚三对本文做出的贡献。

Footnotes

1. 徐欣：《建立监察再派出制度增强监察监督全覆盖有效性》，载于《中国纪检监察》2025年1期，第48页。

2. 田坤,侯天豪：《论监察"管护"措施的立法基础、制度定位及实施路径》，载于《党内法规研究》2025年第1期，第118-119页。

3. 秦前红：《<监察法>的修改动因、内容要旨及实施展望》，载于《比较法研究》2025年第2期，第9页。

4. 吴腾：《监察机关案件审理制度的运行机制与法治优化》，载于《党内法规研究》2025年第1期，第89-93页。

5. 薛宁馨：《建立禁闭制度强化对监察人员的监督》，载于《中国纪检监察》2025第1期，第51页。

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