当前国有企业所处的监管环境整体较严，企业除需关注与民营企业相类似的外部合法合规责任之外，还需接受国资监管和党纪党规纪检监察等方面的严查，巡视巡察和各类审计不断，违规追责问责风声鹤唳，国有企业改革创新和干事创业的动力受到一定影响。
2018年以来，国有企业在国资委推动下大范围开展合规管理体系建设。该等建设对各个国有企业而言，一方面是国资监管任务压力，另一方面也受到一定的合规激励推动（例如通过合规贯标认证增强外部竞争力、通过合规不起诉机制 1切割企业风险）等。但对于国有企业负责人和各级管理人员而言，其积极推动及参与到合规管理体系建设的个人动因之一是希望通过合规尽职达到合规免责的效果，同时也期待在合规的同时能够获得更多的管理发挥空间，即所谓的"合规免责"或"合规容错"空间。
在企业经营绩效指标与追责问责严监管的双重压力下，企业人员的合规免责容错需求具有现实合理性，但合规免责或容错需求通常意味着存在风险事件或结果性"错误"，而免责或容错应属于责任机制的"除外"情形。既是"除外"，则意味着应当严格限定前提条件，合规免责或合规容错需要具备明确的满足要素。因此，本文通过梳理与合规免责容错机制有关的规定，结合国有企业实践分析国有企业建立及实施合规免责容错机制应当注意的问题。
一、现有规定
1. "三个区分开来"
国有企业合规免责容错机制的建立离不开"三个区分开来"的基本原则。"三个区分开来"具体指：
（1）把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；
（2）把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；
（3）把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。"
"三个区分开来"是习近平总书记在多个场合和不同时间节点提出的关于干部管理的重要原则。这一原则最早由习近平总书记在2016年1月18日省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上提出，其核心要义在于鼓励干部在改革创新中大胆尝试，同时对失误和错误进行宽容，但对明知故犯的违纪违法行为则要严肃追责。
2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步鼓励激励广大干部新时代新担当新作为的意见〉的通知》，其中第四部分"切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲"中明确要"建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来"，由此界定了"三个区分开来"的明确要义。
对于国有企业而言，"三个区分开来"原则被具体化为容错免责机制，旨在为国企领导人员在改革创新中的失误提供免责空间。例如，国资委在《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》第四条责任追究工作应当遵循的原则中明确"（二）坚持客观公正定责。贯彻落实"三个区分开来"重要要求，结合企业实际情况，调查核实违规行为的事实、性质及其造成的损失和影响，既考虑量的标准也考虑质的不同，认定相关人员责任，保护企业经营管理有关人员干事创业的积极性，恰当公正地处理相关责任人。"
"三个区分开来"旨在通过建立健全容错纠错机制，营造鼓励探索、宽容失败的良好氛围，保护政府领导干部和企业经营管理人员干事创业积极性、主动性、创造性，推动国有企业高质量发展，体现了严管和厚爱结合、激励和约束并重的治国治企理念。
2. 容错免责相关规定（部分列举）
（1） 《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（2018.08.30生效实施），对违规责任明确了可"从轻或减轻处理"的七大情形（不含免责处理），其中第四十条原文如下：
"对中央企业经营管理有关人员在企业改革发展中所出现的失误，不属于有令不行、有禁不止、不当谋利、主观故意、独断专行等的，根据有关规定和程序予以容错。有下列情形之一的，可以对违规经营投资相关责任人从轻或减轻处理：
（一）情节轻微的。
（二）以促进企业改革发展稳定或履行企业经济责任、政治责任、社会责任为目标，且个人没有谋取私利的。
（三）党和国家方针政策、党章党规党纪、国家法律法规、地方性法规和规章等没有明确限制或禁止的。
（四）处置突发事件或紧急情况下，个人或少数人决策，事后及时履行报告程序并得到追认，且不存在故意或重大过失的。
（五）及时采取有效措施减少、挽回资产损失并消除不良影响的。
（六）主动反映资产损失情况，积极配合责任追究工作的，或主动检举其他造成资产损失相关人员，查证属实的。
（七）其他可以从轻或减轻处理的。"
（2） 江苏省国资委2023年3月20日起施行 2的《省属企业合规管理办法》对企业合规管理同时包括了"减轻"责任和"免除"责任的考量，其中第四十一条原文如下：
"省属企业应当完善违规行为追责问责机制，明确违规责任范围，细化惩处标准，针对反映的问题和线索及时开展调查，按照有关规定严肃追究违规人员责任。企业已经建立完备有效的合规管理体系，经评估符合有关要求的，可以作为减轻或者免除责任追究的考量因素。"
（3） 深圳市国资委相关规定：
A. 深圳市国资委在2016年关于印发《深圳市属国有企业改革创新容错机制实施办法（试行）》的通知中已经就可从轻、减轻或免责处理的事项进行"容错"规定，部分原文如下：
"第五条 企业和经营管理人员在以下事项中发生的可被追究责任的行为，同时符合第四条规定的六种情形的，经综合评估后可免予责任追究或从轻、减轻处理......
第八条 容错事项具有免予责任追究情形的，应按下列方式处理：
（一）在纪律处分和组织处理中免予处理；
（二）在党风廉政建设责任制考核中免予追究责任；
（三）在资产损失责任追究中免予追究责任；
（四）在企业经营业绩考核中免予扣分；
（五）在经济责任审计中免予披露和评议；
（六）在个人年度考核和任期考核中不影响考核结果和评价结论；
（七）在基本年薪调整、绩效年薪和任期激励收入兑现中不受影响；
（八）在提拔任用中不影响提拔任用。
第九条 容错事项具有从轻、减轻责任追究情形的，应按下列方式处理：
（一）在纪律处分和组织处理中酌情从轻或减轻处理；
（二）在党风廉政建设责任制考核中酌情从轻或减轻追究责任；
（三）在资产损失责任追究中酌情从轻或减轻追究责任；
（四）在企业经营业绩考核中酌情从轻或减轻扣分；
（五）在经济责任审计和评议中如实披露从轻或减轻责任追究事项；
（六）在个人年度考核和任期考核中不评定考核档次；
（七）在基本年薪调整、绩效年薪和任期激励收入兑现中按照追究情形综合考虑；
（八）在提拔任用中按照追究情形综合考虑。
以上结果运用方式，既可以单独使用，也可以综合使用。"
B. 深圳市国资委在2019年1月关于印发《深圳市属国有企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》的通知中第四十八条规定：
"第四十八条 有下列情形之一的，可以对相关责任人从轻或减轻处理：......对企业有关人员在改革发展中所出现的失误，不属于有令不行、有禁不止、不当谋利、主观故意、独断专行等，对经认定符合有关规定的予以免责或酌情从轻、减轻处理。
第四十九条 对违规经营投资有关责任人加重、减轻或免除处理的，须由作出处理决定的上一级企业批准。涉及直管企业的，报市国资委批准"。
C. 深圳市国资委于2023年6月发布的《关于印发<市属国有企业合规管理体系建设指引 (试行) >的通知》明确了探索建立合规容错机制的要求，原文如下：
"22.违规问责
......按照'三个区分开来'原则，探索建立合规容错机制"
3. 尽职合规免责事项清单
（1）国务院国资委尽职合规免责事项清单--未公开
国务院国资委关于《做好2021年中央企业违规经营投资责任追究工作 强化国有资产监督》，可能是最早提及要研究制定"免责清单"的文件，原文如下："（四）研究制定尽职合规免责事项清单。贯彻国企改革三年行动部署，按照中央企业负责人会议关于确保2021年完成70%以上改革任务的要求，做好本企业经营投资尽职合规免责事项清单制定工作。对于责任追究工作实践较多的企业，力争在2021年年底前研究制定免责事项清单；其他企业要在年内研究提出免责情形，为按时完成改革任务奠定基础。国资委将在2021年年底前研究制定中央企业经营投资尽职合规免责事项清单，请各企业配合做好调查研究和征求意见等工作。"
2022年8月23日发布的《中央企业合规管理办法》未涉及合规免责容错相关规定，主要强调企业要加强"违规行为追责问责机制"。但在原《中央企业合规管理办法》征求意见稿第三十三条曾规定"对于符合企业尽职合规免责事项清单内情形的行为，可以按照相关规定免于责任追究。"可能基于相关尽职合规免责事项清单尚不成熟，容易引起争议，在正式发文版本中删除了相关规定。
（2）地方国资委尽职合规免责事项清单
除国务院国资委外，地方各省市国资委亦发布通知，例如广东省国资委《关于印发<关于建立省属企业经营投资尽职合规免责事项清单机制的工作方案（试行）>的通知》、南京市国资委2021年12月印发《关于建立市属国有企业经营投资尽职合规免责事项清单机制的意见（试行）》（宁国资委督〔2021〕257号）、四川省国资委党委会议2021年12月审议通过《四川省属国有企业经营投资容错免责试行办法》。
2024年9月，湖北省国资委印发了《湖北省国有企业容错免责事项清单(2024年版)》，具体细化了容错免责情形,与2022年印发的《省属企业落实湖北省容错纠错工作办法实施细则》共同作为《湖北省容错纠错工作办法》配套制度,形成容错免责"1+N"工作体系。如湖北省国有企业出现《清单》规定的10种情形，可以予以免责。《清单》的具体条款总体上由"事项+诱因+结果"组成,强调只对规定原因导致的失误给予容错,以事实为依据,对国有企业经营管理人员履职过程中的失误和偏差,审视其发生背景、工作依据、决策过程、动机取向、客观结果,区分无意与故意、作为与滥为、为公与谋私,做到尽职免责、应容则容、应免则免,避免在执行过程中"走腔变调",成为不作为乱作为的"挡箭牌",有利于国有企业经营管理人员形成明确预期与合理预判,敢于合规开展经营投资活动,进一步释放严管厚爱结合、激励约束并重的鲜明信号,保护改革者,鼓励探索者,宽容失误者,厚植创新创造生态。 3
深圳市国资委虽未直接提供尽职合规免责事项清单，但其早在2016年《深圳市属国有企业改革创新容错机制实施办法（试行）》中第五条罗列了27项可免予责任追究或从轻、减轻处理的可追责情形（"负面情形"），前提是同时符合该办法第四条规定的6种情形（"正面情形"），即通过"27+6"的正负面组合方式可以帮助确立尽职合规容错事项的基本方法。
二、企业案例
在国资委的推动和政策指引下，一些央国企探索性建立了内部尽职合规免责事项清单。以某大型国有企业集团党委制定的《容错纠错管理办法》及附件《尽职合规免责事项清单》为例，其从内部控制、风险管理、投资管理、转让产权、上市公司股权和资产十一个方面对集团干部具体规定了27项免责情形：
尽管以上清单罗列了具体的免责情形，但制度仅适用于集团党员干部，不适用于非党员干部的管理人员，且未具体说明在不适用免责容错机制的情况下原可能需要承担的责任，在原责任不清晰的情况下具体免的什么责不得而知。
该国有企业自2021年制定该《容错纠错管理办法》及其附件《尽职合规免责事项清单》后未真正适用过该制度和清单，具体原因不详。
三、理解与分析
整体而言，国资委和国有企业仍处于尽职合规免责容错机制的探索阶段，尚未形成全国统一、普遍适用的标准方法和标准清单。企业在理解、适用国资委有关合规免责容错机制及建立本企业内部尽职合规免责容错清单时可能存在一些误解。虽现实中企业人员对尽职合规免责容错机制的需求具有一定的合理性，但"尽职合规免责容错"不应是泛泛的口号，需要在建立机制前先准确理解"尽职合规免责容错"的基本含义。"尽职合规免责容错"应当至少考虑清楚如下几个问题：
（1）免责容错免的是什么责？容的是什么错？哪些可以免，哪些不能免？
（2）谁是合规免责容错的对象？
（3）谁有权对前述对象进行免责？前述问题互相关联、互相影响。
1. 免何责、容何错？
无论是企业还是员工，其合规责任主要包括民事责任、行政处罚、刑事责任三大类。该等责任均不可或无法随意得以免责或容错。民事责任的追究主体为第三方民事权利方，民事权利处置需要民事权利主体的意思自治，除非法定，否则一般主体不能通过预先设置免责容错机制干涉他人民事权利的处置。行政处罚和刑事责任更是行政机关和司法机关公权力的介入，非法定事由和非经法定程序不可能对违法违规企业进行从轻、减轻或免除责任处理。最高人民检察院自2020年开展企业合规改革试点，对于符合一定条件的单位犯罪案件，督促涉刑企业建立健全合规管理体系，如其能在一定期限后经监督考察合格，则对该涉刑企业不予起诉，但因合规激励改革在推进过程中存在诸多问题，2024年8月以来已在实践中被叫停。
虽《深圳市属国有企业改革创新容错机制实施办法（试行）》明确规定27项可免责或从轻、减轻处理的情形，但该等情形所指向的"错"基本为"保值增值率没有达到预期目标"、"没有按预期方案实现战略目标""未能按期实现投资目标""因个别员工不满而引发矛盾"等管理性目标的不满足，这些管理性目标与《中央企业合规管理办法》中所指向的"国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求"性质不同，不属于合规管理语境下的"违规"或"不合规"，因此《深圳市属国有企业改革创新容错机制实施办法（试行）》严格来讲不属于尽职合规前提下的免责容错机制。
本文第三部分案例企业《尽职合规免责事项清单》所谓"尽职合规"仅仅指向"按照规定履行决策或审批程序"的流程性行为遵循，并非完整意义上的尽职合规管理行为；所关联之"错误"主要指资产损失、决策失误、未达到管理控制目标等情形，并非合规管理最需要指向的涉及行政处罚、刑事责任和向第三方承担民事责任之违规或违反行为，对"合规管理"和"违规"的理解存在偏差，不能作为合适的《尽职合规免责事项清单》范例。
在合规管理语境下，免责容错本应严格关联"违规责任"或"违规性错误"，但如企业存在违规行为，企业内部必然存在有人违规或失职，因为企业作为虚拟法律实体，其违规行为均由企业人员的积极行为或消极行为导致；如企业人员存在违规或失职，则其很难证明自身已合规尽职。在此情况下，免责容错实际很难直接关联"违规责任"或"违规性错误"。这也是为何很多免责容错规定或机制在设立时"改道"关联资产损失或管理目标等非严格违规意义上的负面结果。资产损失或管理目标未达成，不一定是因违规行为造成，即便完全合规，也可能仍然发生负面结果，但相关原因可能是战略风险、市场风险、财务风险等其他风险导致，而非合规风险。
综合以上，个人理解，尽职合规所免的责任并非违规责任，所容的错误并非违规性错误，而是资产损失或管理目标未达成等非严格违规意义上的负面结果。
对有关免责容错的对象、免责容错的权力主体、免责容错操作过程中合规管理部门与纪检监察部门的协同等问题的理解和分析均应当建立在对免责容错范围前述内涵的理解上之，否则会造成尽职合规免责容错机制的逻辑混乱，进而导致无法执行。
2. 免谁责、容谁错？
按照《中央企业合规管理办法》第三条规定，合规管理的是"企业经营管理行为和员工履职行为"。与此相对应，合规责任应当包括企业和员工的违规责任，尽职合规免责容错的对象亦应当同时包括企业和员工，其中员工应当包括企业管理人员中的党员干部、企业管理人员中的非党员干部、企业非管理人员（即基层员工）。
但实际不同规定对免责容错的适用对象不尽相同，例如本文第二部分提到的"三个区分开来"主要针对党员领导干部而言；《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》规定适用从轻或减轻处理情形的是企业经营管理人员，一般理解应包括企业管理人员中的党员干部和非党员干部，但不包括非管理人员；江苏省《省属企业合规管理办法》第四十一条减轻和免除责任的对象指向的是"违规人员"，一般理解为包括所有违规人员，不限于是否党员、是否干部及是否管理人员；前述所指免责或容错的对象均未包括企业本身。但《深圳市属国有企业改革创新容错机制实施办法（试行）》明确规定适用于企业和经营管理人员。
个人认为，既然免责容错关联的是资产损失或管理目标未达成的负面结果，则应当将企业和员工均可以亦应当被纳入免责容错的对象范围。对于企业而言，可能不能满足上级主管机关或上级企业设定的管理目标；对于员工而言，其中的经营管理人员可能不能满足管理目标，非经营管理人员可能造成资产损失。企业和员工都有适用免责容错机制的现实需求。
此外，合规免责容错机制无需特别区分党员或非党员、干部或非干部。国有企业合规管理的要求是全员合规、全面合规，合规要求应当被·嵌入经营管理各领域各环节，贯穿决策、执行、监督全过程，落实到各部门、各单位和全体员工，那么与此对应的合规免责容错机制应当全员适用。
然而，毋庸置疑的是，具有最迫切的尽职合规免责容错需求的群体是企业经营管理人员，尤其是党员干部，这与党员干部受到纪检监察的最严格监管密切相关。
3. 谁有权免责容错？
如前所述，对于谁有权作出免责容错决定的问题，应当严格挂钩"免何责、容何错"以及"免谁责、容谁错"的前提。
对于企业的免责容错问题，主要涉及的是上级企业对其设定的管理性目标，因此适宜由上级企业对其进行免责容错。但考虑到企业适用的免责容错事项通常会关联企业人员的免责容错问题，因此还需结合个人的免责容错权力主体进行综合考量。
对于企业人员的免责容错问题，因免责容错对象涉及企业管理人员中的党员干部、企业管理人员中的非党员干部、企业非管理人员（即基层员工）三类，如单独区分不同的免责容错对象确立不同的免责容错权力主体，容易造成管理割裂，不适宜企业的高效一体化管理，因此比较合适的方式是确立企业综合性的免责容错认定机构。例如《深圳市属国有企业改革创新容错机制实施办法（试行）》第六条规定"在市国资委和直管企业层面分别成立改革创新容错认定协调小组，组长由相关分管领导担任，纪检监察部门、企业领导人员管理部门、监督稽查（审计、监事会）部门、改革创新管理部门为成员单位。协调小组负责对容错事项进进行综合评估和责任初步认定。协调小组办公室设在纪检监察部门，协调事项由纪检监察部门牵头负责"。但《深圳市属国有企业改革创新容错机制实施办法（试行）》仅规定免责容错的初步认定，未明确说明免责容错的最终确定，因此从制度设计上存在一定缺陷，亦给实操层面留有一定空间。而《湖北省容错纠错工作办法（试行）》则建立起容错会商机制，规定"对情况复杂的容错事项，责任追究机关可以组织召开容错会商会，纪检监察机关、组织部门、责任追究对象所在单位派员参加，必要时可邀请党代表、人大代表、政协委员、特约监察员、行业专家等参加，共同对容错免责事项进行研究讨论"，通过集体会商机制让容错更精准，亦避免行使权力的人员不敢充分发挥免责容错的权力。
此外，考虑到免责容错与尽职合规具有密切联系，相关免责容错协调小组、会商机制等宜尽可能包括企业合规管理部门的合规人员，由合规人员提供尽职合规相关评估意见，真正将合规管理与免责容错机制充分结合起来，并形成协同管理效应。
结 语
本文通过梳理与国有企业免责容错相关的中央和地方规定、企业免责容错清单实际案例等，分析了尽职合规免责容错机制中的三个核心问题，即：（1）免何责、容何错；（2）免谁责、容谁错；（3）谁有权免责容错。与免责容错相关的机制设立和细化应当围绕着前述三个问题展开。因国内各地方推行尽职合规免责容错机制的时间尚不长，各地实践成熟度不一，相关机制未来还有待进一步优化和深化。
注释：
1. 2024年8月以来，国内合规不起诉机制已被叫停。
2. 该办法自2023年3月20日起施行，有效期至2028年3月20日。
3. 见湖北省国资委官网： https://gzw.hubei.gov.cn/gzyw/qtxx/202409/t20240902_5322577.shtml
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