Özet
Bu makale, İdari Para Cezaları Yönetmeliği (Resmi Gazete, 27 Aralık 2024) ve beraberindeki Kılavuz (Rekabet Kurumu, 19 Şubat 2025) ile getirilen Türk rekabet hukukundaki idari para cezası sisteminin son dönemdeki dönüşümünü incelemektedir. Çalışma, yeni düzenlemenin tarihsel bağlamını, amaçlarını ve sistematik değişikliklerini analiz ederek, önceki müsamahakâr uygulamalardan daha katı bir ceza sistemine doğru gidişini vurgulamaktadır. İhlal türleri arasındaki ayrımları ortadan kaldırarak ve her bir olay için ayrı ayrı ceza hesaplamaları getirerek, yeni düzenleme özellikle dijital pazarlardaki güncel zorlukları ele almayı amaçlamaktadır. Makale, uzlaşma mekanizmalarına artan bağımlılığı ve uyum için stratejik hususları vurgulayarak, bu düzenlemenin teşebbüsler üzerindeki etkilerini değerlendirmektedir.
- Giriş ve Tarihçe
1997 yılında, başlangıç aşamasında bizimde yer aldığımız Türk rekabet hukuku uygulamasında, ilk dönemlerde rekabet ihlallerine ceza uygulamasında toleranslı davranılmakta idi. Bu durum AB ve üye ülkeler ile paralel bir şekilde teşebbüslerin rekabet hukukuna yabancı olmaları ve alışmaları için bir rekabet politikası olarak uygulanmakta idi. Çok açık ve ağır rekabet ihlallerine düşük oranlı cezalar verilmekte, bu şekilde teşebbüslerin daha dikkatli davranacakları varsayılmakta idi.
Bu varsayımın yanlış olduğu belli iken uygulanması ilk yıllar için bir tercihti. Ancak gerek AB tecrübeleri, gerekse de ABD'nin yüz yılı aşan uygulaması da özellikle büyük teşebbüsler için hızlı öğrenmeyi gerektiriyordu. 2009 yılı başında Rekabet Kurumu ilk defa ceza yönetmeliği çıkararak düzenleyici bir işlem ile kendi yetkisini nasıl kullanacağını tarif etmeye başlamıştı. Bu düzenlemede, rekabet ihlali tespit edilen teşebbüslerin alt limitte en az ne kadar risk alacakları belirli hale getirilmişti. Ayrıca, halen diğer ikincil mevzuat ve uygulamada yer alan açık ve ağır ihlal kavramı ile ilişkilendirilerek temel para cezası alt sınırı yüksek belirleniyordu. Belirlenen temel para cezası oranı üzerinden ağırlaştırıcı unsurlar ile artırım ve hafifletici unsurlar ile azalım kurallarına göre nihai para cezası oranına ulaşılıyordu. Türk rekabet hukuku uygulamasında şimdiye kadar hiçbir teşebbüs ne kadar farklı ihlal yapsa da, aynı soruşturmadan hiçbir zaman cirosunun %10'unu geçen bir idari para cezası almamıştı.
Yapılan kanun değişiklikleri ile AB mevzuatına daha uyumlu hale gelen Türk Rekabet Kanunu hükümlerine dayanılarak, “pişmanlık”, “taahhüt” ve “uzlaşma” müesseseleri ile birlikte ceza politikası ve uygulamaları çeşitlilik kazanmıştı. Dünya çapında yaşanan pandemi ve akabinde gelişen dijital ekonomi teşebbüsleri ve yeni iş yapma biçimleri, Rekabet Kurumlarının cezaları yüksek uygulama ve ilave tedbirler alma amaçlarını güçlendirmişti.
Türk Rekabet Kurumu da, yeni durumlara uygun bir ceza sistematiğine geçme ve artık yüksek cezalar uygulamak amacıyla 27.12.2024 tarihli Resmi Gazete'de yayınlanan; “Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek İdari Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik”1 ve 19.02.2025 tarihinde Rekabet Kurumu web sitesinde yayınlanan “Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek İdari Para Cezalarına İlişkin Kılavuz”2 ile yeni ceza yönetmeliği ve kılavuzunu yayınlayarak, rekabet ihlallerine daha yüksek cezalar uygulayacağı yeni bir evreye geçtiğini ilan etmiştir.
2. Yeni Ceza Yönetmeliğinin Çıkarılış Amacı
Rekabet Kurumu web sayfasında yayınlanan duyuru ile değişiklik gerekçeleri kısaca açıklanmıştır.3 Yeni ceza yönetmeliğinin çıkarılış amacı, rekabet ihlallerinin tespit edilmesi halinde her bir ihlal için ayrı ayrı olmak üzere idari para cezasının hesaplanması ve toplamda verilecek idari para cezasının artırım ve indirim sebeplerinin uygulanarak belirlenmesidir.
Rekabet Kurulu, özellikle dijital uygulamalar yoluyla tüm pazarları etkileyen ağır rekabet ihlallerinde alt ve üst sınıra göre belirlenen eski yönetmelik hükümleri uyarınca cezaların yüksek olamamasını gerekçe göstererek temel para cezasının belirlenmesinde alt ve üst sınırları kaldırmak amacıyla bu yeni yönetmeliğin çıkarıldığını ifade etmiştir.
Rekabet Kurumu açıklamasından, bundan sonra rekabet ihlallerine daha ağır idari yaptırımlar uygulanacağı anlaşılmaktadır.
3. Yeni ceza yönetmeliği sistematiği
3.1.Genel Değişiklikler
Yeni ceza yönetmeliği ile getirilen en önemli değişiklik, toplam ceza oranını belirleyecek olan temel para cezasının belirlenmesinde kartel ve diğer ihlaller ayırımını kaldırması ve herhangi bir başlangıç oran öngörmemesidir.
Ayrıca her bir ihlal ayrı ayrı değerlendirilecek ve üst sınır olan %10 her bir ihlal bakımından ayrı ayrı dikkate alınacaktır.
Dosya özelinde, ihlalin ağırlığına göre Rekabet Kurumu ve Rekabet Kurulu idari usulü uygulayacak ve taahhüt, uzlaşma sistemlerine uyum, işbirliği gibi kriterler ile ihlalin süresi gibi kriterler uyarınca artırım ve hafifletici sebepleri uygulayacaktır.
Kılavuzda yönetmelik değişikliğinin gerekçeleri olarak, ceza uygulamasında kartel ve diğer ihlaller ayrımına son verilmesi, ceza uygular iken belirlenecek artırım ve indirim kriterlerinin teşebbüs özelinde sübjektif olarak belirlenmesi gerektiği, dijital piyasalarda daha yüksek cezalar verilmesi gereği ifade edilmiştir.
Yeni yönetmelik ve kılavuz, eski uygulamaya nazaran hukuki belirliliği ortadan kaldırmış ve tüm ihlaller bakımından dikkatli davranılması gerektiğini ortaya koymuştur.
3.2.Temel Para Cezasının Belirlenmesi; Ayrı İhlal, Ayrı Ceza.
Kılavuzda ceza belirlenmesinde temel ilkeler açılanır iken, ayrı ihlal tespitine dikkat çekilmiştir. Her bir rekabet sınırlamasının ayrı bir ihlal olarak tanımlanmasında, olayın özelliğine göre ihlalin bütünlüğü, zaman akışı, delillerin bütünlüğü gibi ilkeler ve içtihatlar ile tanımlama yapılacağı vurgulanmıştır. Bir teşebbüsün aynı anda birden fazla ihlal ile soruşturmaya tabi olması mümkündür.
Uygulanacak cezanın üst sınırı her bir ayrı ihlal için, teşebbüsün karar tarihinden bir önceki yıl toplam cirosu üzerinden %10 oranı ile uygulanacaktır.
Bir teşebbüsün birden çok ihlali tespit edilmesi durumunda %30-40-50 gibi oranlarda çok yüksek cezalar verilebilecektir.
Ceza uygulamasında sübjektif duruma göre bir temel para cezası her bir ihlal için ayrı ayrı belirlenecektir.
Temel para cezalarına ilişkin artırım ve indirim oranları daha sonra uygulanacaktır.
Bulunacak idari para cezası toplamı üzerinden her bir ihlal için ayrı ayrı uygulanmak üzere “aktif işbirliği” ve “uzlaşma” yönetmelikleri uyarınca şartları var ise oluşan indirimler uygulanacaktır.
Kılavuzda başlangıç ceza oranının; ihlalden kaynaklanan zararın varlığı ile ihlalin açık ve ağır olması durumlarında başlangıç ceza tutarlarının yüksek belirleneceği, açıklanmıştır.
Coğrafi olarak daha büyük pazarlarda, Pazar payı oranı olarak daha yüksek Pazar payına sahip teşebbüslerin ihlallerinde, zararın da olması durumunda yüksek oranlar belirleneceği açıklanmaktadır. Fiyat tespiti, Pazar paylaşma, ihalelerde danışıklılık gibi ağır ve açık ihlallerde de başlangıç ceza oranının daha yüksek belirleneceği açıklanmaktadır.
3.3.Ağırlaştırıcı Sebepler
Başlangıç ceza oranının ihlalin süresine göre artırımları yönetmelik ve kılavuzda açıklanmıştır.
Buna göre 5 yıldan uzun süren ihlallerde bir kat, 5 yıla kadar olan ihlallerde ise yıllık bazda 1/5, 2/5, 3/5 ve 4/5 oranlarında artırılacağı açıklanmıştır. Sürelerin hesaplanmasında ilk ihlal tarihi ile tam takvim yılı esasının uygulanacağı ve Hukuk Muhakemeleri Kanunu ve Türk Borçlar Kanunu hükümlerinin uygun olduğu ölçüde uygulanacağı açıklanmıştır.
Artırım sebeplerinden aynı teşebbüsün farklı maddelerden de olsa Rekabet Kurumu'ndan aldığı ceza tekerrüre esas alınacaktır. Teşebbüs tanımı içerisinde farklı tüzel kişilikler de aynı teşebbüs olarak belirlenebilecektir. Daha önce tekerrüre esas alınmış bir karar tekrar tekerrüre esas alınmayacaktır. Diğer bir deyişle tekerrür bir kere uygulanacaktır. Tekerrür halinde temel para cezası, Kurulun takdirine göre, bir katına kadar artırılabilecektir.
Temel para cezasının diğer artırım şartları, ihlalde belirleyici etkinin bulunması, ihlale devam edilmesi ve uzlaşma sürecinde gizlilik yükümlülüğüne uyulmaması takdiri ağırlaştırıcı sebepler olarak açıklanmıştır.
Birden fazla ağırlaştırıcı sebep bulunması halinde toplam oran üzerinden ağırlaştırıcı artırım yapılacağı açıklanmıştır.
3.4.Hafifletici Sebepler
Yeni sistemde hafifletici unsurlar;
- teşebbüslerin yerinde incelemeye kendiliğinden bilgi vererek yardımcı olması,
- ihlali diğer teşebbüslerin zorlaması ile yapması,
- ihlale katılımın sınırlı olması,
- ihlal konusu faaliyetlerin ciro içerinde düşük bir yer tutması,
- kamu otoritesi teşviki bulunması,
- pazarda alıcı gücü bulunması,
- ihlal için henüz yerleşik içtihat bulunmaması ve mücbir sebebin varlığı gibi eski içtihatlar yanında yeni içtihatlar ile de takdiri indirim sebepleri olabileceği açıklanmıştır.
Yeni yönetmelik ile açıkça getirilen indirim sebebi ise ihracat gelirlerinin oranının yüksekliğidir. İhracata dayalı çalışan teşebbüslerin, buradan aldıkları güç ile ihlal yapmamış olmaları kaydıyla yeni bir indirim sebebinden faydalanabilecekleri açıklanmıştır.
3.5.Teşebbüs Çalışanlarına Ceza Uygulanması
Teşebbüs çalışanlarından rekabet hilalinin oluşmasında belirleyici etkisi olan yöneticilere ayrıca teşebbüse verilen cezanın yüzde beşi oranında ceza verilebileceği açıklanmıştır.
Yöneticilere ceza verilmesi için belirleyici etkinin, “ihlalin oluşmasında ve/veya sürdürülmesinde vazgeçilmez işlev” olarak saptanmasının aranacağı açıklanmıştır.
3.6.Nihai Ceza Oranının Belirlenmesi
Yukarıda aktarılan şekliyle olay bazında, ihlalin niteliğine göre farklı farklı belirlenecek temel para cezası, ağırlaştırıcı ve hafifletici unsurların bulunması halinde takdire bağlı olarak uygulanması sonucu nihai ceza oranına ulaşılacaktır.
Yeni ceza sistematiği uygulamasına yönelik kılavuzda ek olarak ceza hesaplama tabloları verilmiştir. Bu örnek hesaplamalarda iki ayrı ihlal yapan teşebbüsün %10'nun üzerinde cezaya çarptırılabileceği de örnek olarak sunulmuştur.
4. Yeni Ceza Sistematiğinin Değerlendirilmesi
Kılavuzda da, yönetmelikte olduğu gibi, temel para cezasının başlangıç oranı ile indirim oranlarının belirlenmesindeki yüksek takdir yetkisi nedeniyle belirsizlikler içerisinde açıklamalarda bulunulmuştur.
Olay bazında belirlenecek cezalandırma sistematiği ile yüksek oranlı cezalar döneminin başladığını söylemek yanlış olmayacaktır.
Türk rekabet hukuku yeni ceza sistematiği uygulamasında birden farklı ihlalde cironun %10'nu çok aşan idari para cezalarının çıkması ihtimali de açık bir şekilde gündeme gelmiştir.
Bu sıkı cezalandırma politikası, Türk rekabet hukuku uygulamasında son dönemde yoğun olarak kullanılan ve teşebbüslerin de tercih ettiği, “uzlaşma” mekanizmasının uygulamasını daha da artırabilecektir.
Uzlaşma uygulamasında ceza oranının düşük belirlenebilmesi ve belirlenen orandan da indirim yapılması, teşebbüsler bakımından artı uygulama olarak görülmektedir.
Öte yandan ihlalin Kurul kararı olmadan kabul edilmesi, yargı yoluna gidilememesi, tekerrüre esas alınacak bir ihlalin doğrudan kesinleşmesi, tazminat taleplerine doğrudan muhatap haline gelinmesi ise bu uygulamanın negatif yönleri olarak ortaya çıkmaktadır.
5. Sonuç
Türk rekabet hukuku uygulamasına maruz kalacak teşebbüsler, soruşturma süreci içerisinde değerlendirmelerini yaparak soruşturma stratejisi belirlemek durumundadırlar.
Sıkı ceza politikasını dikkate alarak, ihlal yaptıklarını değerlendirmeseler dahi “uzlaşma” müessesi ile düşük oranlı bir ceza ile kapatmak ile sonuna kadar ihlalin bulunmadığını savunmak amacıyla, dava aşamasını da içeren uzun süreli bir hukuki savaş arasında tercihte bulunmak zorunda kalacaklardır.
Footnotes
1. https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2024/12/20241227-6.htm
2. https://www.rekabet.gov.tr/Dosya/ceza-yonetmeligi-kilavuzu-20250219105421829.pdf
The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.
