《金融法（草案）》解读之四：金融监管措施

《金融法（草案）》（“草案”）第七章“金融监管”立足我国金融监管体制改革的深远目标，系统构建了涵盖监管对象、监管措施、执行保障、兜底监管、临时许可、举报人制度、监管协调机制、监管权限配置、监督问责机制和自律管理等的完整制度框架。第七章作为草案的核心抓手，既是现行金融单行法律中监管措施的系统整合，更是补齐监管执法短板、重构监管权运行逻辑的关键篇章。

本文重点探讨四个核心议题：其一，草案第五十六条如何突破《保险法》及现行保险监管规定中关于监管措施的适用局限；其二，草案第五十七条如何填补金融法律在行政强制执行领域的长期空白；其三，草案第五十一条如何以实质重于形式原则为基石，通过监管责任归属认领机制与兜底监管机制，回应非法金融活动的规制难题；其四，草案第五十二条如何为金融监管机构在紧急状态下启动临时性行政许可提供程序通道。

一、金融监管措施的扩张

草案第五十六条规定了金融监管机构针对违法违规行为可以采取的十五项具体监管措施。在下表中，笔者将草案第五十六条规定的监管措施分为业务限制类、资金运用类、利益分配类、资本补充类、股权限制类、人事监管类、资产限制类、监管程序类和其他九大类别，对于草案第五十六条列明的十五项监管措施，与《保险法》及现行主要保险监管规定中涉及的监管措施进行对比，进而体现草案第五十六条在既有监管措施基础上的发展。

《保险法》规定的监管措施主要体现在第一百三十八条，适用情形是保险公司偿付能力不足。现行保险监管规定中的监管措施散见于《保险公司偿付能力管理规定》、《保险公司监管评级办法》、《银行保险机构公司治理监管评估办法》、《保险资金运用管理办法》、《保险公司股权管理办法》等规定中，且均有相对特定的适用场景。

草案第五十六条在《保险法》以及现行主要保险监管规定的基础上，对监管机构针对违法违规行为有权采取的监管措施进行了扩展，主要体现为如下方面：

• 第五十六条规定监管措施的适用条件为“违反法律、行政法规和国务院金融管理部门规定”，即草案赋予了监管机构针对任何违法违规行为采取本条规定的监管措施的权力，基于此，监管机构可以视违法违规的具体情形更灵活地选择适用监管措施，从而突破《保险法》以及现行主要保险监管规定中监管措施适用条件的局限性。
• 监管措施的对象覆盖金融机构、股东、实际控制人、董事、高级管理人员、直接责任人员。
• 新增暂不受理行政许可申请、认定不适当人选、限制资产转让、限制在财产上设定权利、限制或要求降低风险资产规模、调整监管指标要求、责令开展专项审计等监管措施。
• 草案在吸纳现行法律法规和监管规定下针对股东股权的限制措施的基础上，进一步增加了股东义务、加重了股东责任，包括监管机构可责令主要股东补充金融机构资本、责令负有责任的股东退回一定期限内分配的红利、认定负有责任的股东为不适当人选等。

二、监管措施的行政强制执行

草案第五十七条规定了金融监管机构的非诉行政执行问题。最高人民法院行政审判庭负责人在就《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号）回答记者提问时，提到：“所谓‘非诉行政执行申请’，是指当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法向人民法院提出的强制执行申请……只有无行政强制执行权的行政机关才可以向法院提出非诉行政执行申请。”¹

《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”现行《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等金融法律并未授予金融监管机构对其监管措施、行政处罚的强制执行权，因此，金融监管机构作为没有行政强制执行权的行政机关，在行政相对人不履行行政决定的情况下，应向法院申请强制执行。

经查询司法案例，北京金融法院在“中国证券监督管理委员会与余某行政非诉执行”案中（（2021）京74行审1号），对中国证券监督管理委员会作出的〔2019〕13号《中国证券监督管理委员会行政处罚决定书》准予强制执行。在“中国银行保险监督管理委员会某监管局申请执行某汽车服务控股有限公司其他行政处理案”（（2022）沪74执103号）中，因某汽车服务控股有限公司未自觉履行行政决定书的内容，原银保监会某监管局申请以股权拍卖的方式清退股权，上海金融法院经审查予以准许，并裁定拍卖某汽车服务控股有限公司持有的某汽车金融股份有限公司15.20亿股股权。

但需注意的是，《行政强制法》同时将金融业审慎监管措施排除在《行政强制法》的适用范围之外。《行政强制法》第三条规定：“行政强制的设定和实施，适用本法……行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”有观点认为，《行政强制法》第三条第三款的规定将金融业审慎监管措施排除在《行政强制法》的适用范围之外，意味着申请执行金融业审慎监管措施，需要在《行政强制法》之外的法律、行政法规中寻找依据，有依据才能申请法院执行。但是目前其他法律、行政法规中并无规定。² 由于存在上述法律适用上的争议，草案第五十七条填补了金融法律对于行政强制执行规定的空白。

适用范围上，草案第五十七条第一句虽将“监管措施”与“处罚决定”并列，但后半句列举的可执行内容——即股东、实际控制人未在规定期限内完成股权转让、退回红利，董事、高级管理人员、其他直接责任人员未在规定期限内退回报酬、福利——在草案体系内主要对应第五十六条规定的监管措施。就行政处罚而言，其非诉行政执行路径已有《行政强制法》第五十三条、《行政处罚法》第七十二条以及《国家金融监督管理总局行政处罚办法》第八十六条等规定予以保障。

根据《行政强制法》和《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》的相关规定，非诉行政执行的具体程序可以概括为下图：

三、非法金融活动的兜底监管

草案第五十一条规定：“国务院金融管理部门按照实质重于形式的原则，按职责依法对金融活动实施监督管理和行业统计监测。国务院金融管理部门可以授权派出机构、分支机构、直属行政机构履行监管职责。地方承担金融管理职责的机构，依法对地方金融组织及相关活动实施监督管理，维护辖区金融稳定。对需要进一步明确监管责任主体的，由国家确定的国务院金融管理部门牵头建立监管责任归属认领机制，建立健全兜底监管机制。”

草案第五十一条明确金融监管机构需按照实质重于形式原则对金融活动的监管作出判断，避免出现监管真空。针对无法明确监管责任主体的，草案提出建立“监管责任归属认领机制”和“兜底监管机制”，以实现全面监管。笔者理解，认领机制属于事前措施，旨在通过监管协调明确针对特殊金融活动的监管权限配置；兜底机制属于事后保障，以确保对出现的任何非法金融活动时均有明确的监管归口。

四、临时性行政许可的设定程序

草案第五十二条赋予金融监管机构在紧急情况下提请国务院设定临时性行政许可的权力。草案第五十二条规定：“国务院金融管理部门根据法律、行政法规和国务院的决定、命令制定金融监管规章。因金融监管的需要，确需立即实施行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规的，国务院金融管理部门可以提请国务院采用发布决定的方式设定临时性行政许可。”

根据《行政许可法》第十四条，国务院可以通过发布决定设定临时性行政许可。《行政许可法》第十四条规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”草案第五十二条第二款在国务院的行政许可设定权的基础上，赋予金融监管机构设定临时性行政许可的“提请权”，为金融监管机构在紧急状态下启动准入监管提供了程序通道。

金融创新往往具有跨界性、复杂性与快速扩散性，当某种新兴金融业态在现有法律法规中缺乏明确的准入规制，且监管机构评估认为其存在引发系统性金融风险的可能性时，若等待法律或行政法规设定行政许可，风险可能已实质化。此时，金融监管机构可依据草案第五十二条提请国务院设定临时性行政许可，避免重蹈互联网金融等领域因监管滞后而导致风险累积的覆辙。

五、总结

草案第七章立足我国金融监管体制改革的目标，形成完整的监管制度体系。其中，第五十六条突破了现有监管措施的局限，将适用范围扩展至所有违法违规情形，并显著强化了对股东、实际控制人等责任主体的穿透式约束；第五十七条填补了金融领域行政强制执行的法律空白，确立了行政决定与非诉行政执行的衔接机制；第五十一条确立的“实质重于形式”原则、监管责任归属认领机制及兜底监管机制，旨在消除监管真空，确保对非法金融活动的全覆盖；第五十二条赋予监管机构在紧急状态下提请国务院设定临时性行政许可的程序通道，为应对金融创新风险提供及时的准入监管工具。

对于保险机构等金融机构而言，上述制度变革意味着合规边界的外延拓展与合规深度的实质加强，建议从以下维度提前布局：

前移合规应对重心，建立监管措施快速响应机制

• 草案第五十六条将监管措施的触发条件扩展至“违法违规行为”，且第五十七条确立了非诉行政执行路径，这意味着监管措施的作出将更加主动，执行力度亦可能增强。金融机构应将合规应对重心前移至监管调查阶段，在行政决定作出前主动、规范地行使程序性权利，通过积极申辩、补充证据、提交整改方案等方式与监管机构充分沟通，争取降低违法情节认定或适用较轻的监管措施。同时，建立监管措施快速响应机制，一旦收到监管意见书、监管提示函或拟采取措施的事先告知，立即启动内部核查、整改与法律救济评估。

将“实质重于形式”原则内化为业务创新的合规审查基准

• 草案第五十一条确立的实质重于形式原则、监管责任归属认领机制及兜底监管机制，意味着监管套利空间将被大幅压缩。金融机构在审查创新型产品或跨界合作业务时，应穿透识别业务实质，评估其是否可能被纳入兜底监管。在立项阶段可引入监管责任归属的预判机制，必要时提前与监管机构沟通。

建立对监管政策动向的持续监测机制

• 一旦国务院发布决定设定临时性行政许可，相关金融业务可能面临准入门槛的骤然提升。因此，金融机构应密切跟踪该类许可的设定动态，及时研判监管导向，并在推出创新产品或服务前，充分评估其业务实质是否可能触发金融监管机构对系统性金融风险的顾虑。

脚注

1. 人民法院报：《最高人民法院行政审判庭负责人：厘清权属界限 规范拆违行为》，载最高人民法院网，https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/5211.html，2026年5月8日访问。

2. 邵长茂：《执行案件法律适用方法论》，载《法律适用》2023年第11期。

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