A. Giriş
Sera gazı emisyonlarının kontrol altına alınması, iklim değişikliğiyle mücadelenin temel araçlarından biri olarak son yıllarda birçok ülkenin çevre ve enerji politikalarının merkezine yerleşmiştir. Bu bağlamda, karbon fiyatlandırma mekanizmalarının, küresel iklim politikalarıyla entegrasyonda stratejik bir rol oynadığı görülmektedir. Avrupa Birliği ("AB") başta olmak üzere birçok ülke Emisyon Ticaret Sistemi ("ETS") gibi piyasa temelli araçları kullanarak bu alandaki düzenlemelerini güçlendirmektedir. Türkiye ise bu dönüşüme, 7552 sayılı İklim Kanunu ("Kanun") ile karbon fiyatlandırma sisteminin zeminini oluşturarak katılmış, bu doğrultuda İklim Değişikliği Başkanlığı tarafından 4 Ağustos 2025 tarihine kadar kamuoyunun görüşüne açık olmak üzere Türkiye Emisyon Ticareti Sistemi Yönetmeliği Taslağı ("Taslak") hazırlanmıştır. Taslak, ETS'ye ilişkin uygulama esaslarını düzenlemekle birlikte hem ulusal karbon piyasasının işleyişine dair teknik altyapıyı hem de AB'nin Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması ("SKDM") ile uyumun sağlanmasına yönelik araçları içermektedir.
Bu bağlamda "İklim Kanunu Tasarısı Ne Vaat Ediyor?" başlıklı önceki çalışmamızda (ayrıca bakınız: https://kesikli.com/tr/news-insight/2025-05-02-iklim-kanunu-tasarisi-ne-vaat-ediyor/) çerçevesini çizdiğimiz yasal düzenleme yaklaşımı, bu Yönetmelik Taslağı ile birlikte daha somut bir politika düzlemine taşınmaktadır. Bu değerlendirmede, Taslak'ın kapsamı, dayanakları ve uygulama araçları incelenmekte ve Kanun ile ilişkisi gözetilerek, Türkiye'nin karbon piyasası inşasında atmakta olduğu adımlar hukuki ve yapısal çerçevede ele alınmaktadır.
B. Taslak'ın Kapsamı
Taslak, sera gazı emisyonlarının izlenmesi, raporlanması ve doğrulanmasına ("MRV"), emisyon izinlerinin alınmasına, ulusal ETS'nin kurulmasına ve yürütülmesine, piyasa işleyişine ilişkin kurumsal yapılanmaya ve bu kapsamda gerçek ve tüzel kişilerin ile yetkili mercilerin yetki ve sorumluluklarına ilişkin usul ve esasları belirlemektedir.
C. ETS Kapsamı ve Emisyon İzni
Taslak uyarınca Türkiye ETS ("TR-ETS"), B ve C kategori tesislerini kapsamakta olup (B Kategori : Biyokütleden kaynaklanan CO2hariç, transfer edilen CO2dahil, kurulu kapasitesine göre ihtiyatlı olarak hesaplanmış yıllık emisyonu 50.000 ton CO2 (eşd)'den fazla ve 500.000 ton CO2(eşd)'ye eşit veya daha az olan tesisler ; C Kategori : Biyokütleden kaynaklanan CO2hariç, transfer edilen CO2dahil, kurulu kapasitesine göre ihtiyatlı olarak hesaplanmış yıllık emisyonu 500.000 ton CO2 (eşd)'den fazla olan tesisler) karbon yoğunluğu yüksek faaliyetlerin öncelikli olarak piyasa mekanizmasına dahil edilmesi hedeflenmektedir. Kamu hizmeti niteliğindeki okul, üniversite, hastane ve Savunma Sanayi kuruluşlarına ilişkin tesisler, yalnızca yürüttükleri faaliyetler ile sınırlı olmak üzere kapsam dışında bırakılmıştır. ETS kapsamına giren tesislerin, sera gazı emisyonuna neden olan faaliyetlerini yürütebilmeleri için İklim Değişikliği Başkanlığı'ndan emisyon izni almaları zorunludur. İzin başvurusu, tesis bazında gerçekleştirilmekle birlikte aynı adreste birden fazla tesisin faaliyette bulunması halinde tek bir izin düzenlemesi öngörülmektedir. Başvuru bedelinin, her faaliyet türü ve emisyon büyüklüğü dikkate alınarak her sistem yılı için İklim Değişikliği Başkanlığı tarafından belirleneceği düzenlenmiştir. Başvuru süreci elektronik ortamda yürütülmekte olup Başkanlık, başvuru sırasında ek bilgi ve belge talep edebileceği gibi, sunulan bilgi ve belgelerdeki eksikliklerin giderilmesi için üç aya kadar süre tanıyabilmektedir. Yapılan başvuruların azami 60 gün içinde değerlendirilmesi esas olup başvurunun uygun bulunması halinde emisyon izinleri, verildiği tarih itibarıyla beş yıl süreyle geçerlidir. Bu sürenin sonunda, işletmelerin en az altı ay önceden yenileme başvurusunda bulunmaları gerekmektedir. Emisyon izni kapsamında gerçekleşecek olan örneğin faaliyetin türü, kapasitesi ya da izin sahibinin değişmesi gibi önemli değişiklikler bildirim yükümlülüğüne tabi olup Başkanlıkça belirlenen usuller çerçevesinde güncellenmektedir. Öte yandan, bilgi ve belgelerde kasten yanıltıcı beyanda bulunulması, tesisin ruhsatının iptali, faaliyetin sona ermesi veya teslim yükümlülüğünün yerine getirilmemesi gibi hallerde emisyon izninin iptali gündeme gelebilmektedir. Ayrıca, ETS kapsamı dışına çıkan tesisler, değişikliğin meydana geldiği sistem yılı sonuna kadar yükümlülüklerini sürdürmek zorundaysa da işletme izninin iptalini talep edebilecektir.
D.Tahsisat Rejimi
Taslak'ın 11 ila 16.maddeleri arasında, TR-ETS kapsamında sera gazı emisyonlarına ilişkin tahsisat rejimi ve bu rejimin işleyiş usul ve esasları düzenlenmektedir. Sistem işleyişinde temel belirleyici unsur, her sistem yılı için belirlenen ulusal sera gazı emisyon üst sınırıdır (cap). Bu üst sınır, İklim Değişikliği Başkanlığı tarafından belirlenmekte olup sistem kapsamındaki tesislerin bir takvim yılı içerisinde toplamda salabileceği sera gazı miktarını ifade etmekte olup üst sınırın belirlenmesinde emisyon yoğunluğu temelli belirleme yaklaşımı esas alınacaktır. Bu yaklaşım referans değere dayalı tahsisat yöntemi (benchmarking) olarak da bilinmekte olup bir tesise verilecek emisyon tahsisat miktarının, o tesisin faaliyet türüne ve bu faaliyete ilişkin birim üretim başına düşen ortalama sera gazı emisyonu dikkate alınarak hesaplanmasıdır.
Belirlenen üst sınır doğrultusunda, tesislere emisyon tahsisatları (emisyon hakları) verilmekte olup İşlem Kayıt Sistemi üzerinden ihraç edilmekte ve birincil piyasada açık artırma yöntemiyle veya ücretsiz olarak piyasaya sunulmaktadır. Tahsisatların piyasaya arz süreci ve uygulama yöntemleri ise Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu ("EPDK") tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenecektir.
Ücretsiz tahsisatların dağıtımında, Taslak m.13 uyarınca alt tesislere göre kıyaslama yöntemi esas alınmıştır. Bu kapsamda, ürün kıyasına, ölçülebilir ısı kıyasına, yakıt kıyasına veya üretim sürecine dayalı alt tesis türleri, tesislerce belirlenerek ilgili emisyonlar bu alt tesislere atfedilecektir. Her bir alt tesisin kıyas değeri sektörel faaliyet katsayısı ve ücretsiz tahsisat oranı ise Başkanlığın önerisiyle Karbon Piyasası Kurulu tarafından belirlenecek. Kıyas değerlerinin her yıl Kasım ayının son iş gününe kadar Başkanlıkça ilan edilmesi ve ayrıca alt tesis verilerinin izlenmesine ilişkin yöntemlerin, İzleme Metodolojisi Planı ile birlikte Başkanlığa sunulması öngörülmektedir.
Tesisler, Ulusal Tahsisat Planı'nın yayımlanmasından itibaren 15 iş günü içinde ücretsiz tahsisat başvurusunda bulunmakla yükümlüdür. Yapılan başvurular 15 iş günü içerisinde Başkanlıkça incelenecek, gerek görülmesi halinde işletmelere 5 iş günü içinde düzeltme yapma imkanı tanınacaktır. Başvurusu uygun bulunan tesislerin ücretsiz tahsisatları, EPDK düzenlemeleri çerçevesinde İşlem Kayıt Sistemi üzerinden tesis hesaplarına aktarılacaktır. Başvurunun geç yapılması halinde başvuru bedeli artırımlı olarak tahsil edilecektir.
Ücretsiz veya açık artırma yoluyla tahsis edilen emisyon hakları, ihraç edildikleri tarihten itibaren ilgili uygulama dönemi sonuna kadar geçerli olacaktır. Geçerliliğini yitiren tahsisatlar, İşlem Kayıt Sistemi üzerinden iptal edilecektir. İşletmelerin, iklim değişikliğiyle mücadeleye gönüllü katkı sağlamak amacıyla dilemeleri durumunda tahsisat haklarından vazgeçebileceği veya ücretsiz tahsisatların iptalini talep edebilme yolu öngörülmüştür.
Her tesis, sisteme tabi olduğu yıl için teslim yükümlülüğünü, doğrulanmış sera gazı emisyon raporunda belirtilen miktara denk tahsisat miktarını, Kasım ayının son iş gününe kadar İşlem Kayıt sistemi üzerinden teslim ederek yerine getirmek zorundadır. Teslim yükümlülüğü, tesisin yıl içinde saldığı emisyon miktarı kadar karbon tahsisatını sisteme "geri verme" zorunluluğunu ifade etmektedir. Teslim yükümlülüğünü yerine getirmeyen işletmeler hakkında, Kanun'da öngörülen yaptırımlar uygulanacak olup eksik teslim edilen tahsisat miktarı ise bir sonraki yılın teslim yükümlülüğüne eklenerek telafi edilir. Faaliyetine son veren, tasfiye sürecine giren veya konkordato kararı almış işletmeler dahi teslim yükümlülüğünden muaf tutulmamaktadır.
Tesislerin teslim yükümlülüğünü yerine getirememesi halinde belirli koşullar altında ek rezerv kullanımı mümkün kılınmış olup ek rezerv kullanımı yalnızca Karbon Piyasası Kurulu'nun onayına tabi kılınmıştır. Her halükarda ek rezerv kullanımının Ulusal Tahsisat Planı'nda belirlenen ETS üst sınırının %10'unu geçemeyeceği düzenlenmiştir. Ek rezervin fiyatlandırması, ilgili yılın son üç ayında birincil ve ikincil piyasalarda oluşan ağırlıklı ortalama fiyatların yüksek olanının %50 fazlası olarak belirlenecektir.
E. Piyasa Yapısı
Tahsisatların piyasaya sunumu hem Birincil Piyasa hem de İkincil Piyasalar aracılığıyla gerçekleştirilecektir. Birincil Piyasa'da tahsisatlar Başkanlıkça ilan edilen ihale takvimi uyarınca satışa sunulurken İkincil Piyasa sürekli ticaret yöntemine dayalı olarak katılımcılar arasında doğrudan tahsisat alım satım işlemlerine imkan tanıyacaktır.
Birincil Piyasa kapsamında, Başkanlıkça yayımlanacak Ulusal Tahsisat Planı sonrasında 15 iş günü içinde duyurulan ihale takviminde belirlenen herhangi bir ihalenin iptal edilmesi durumunda, o ihaledeki tahsisat miktarının sistem yılı içinde kalan diğer ihalelere bölüştürülmesi planlanmaktadır. Eğer yılın son ihalesi iptal edilirse, bu ihale en geç 15 iş günü içinde aynı koşullarda tekrar edilecektir. Bu tekrar en fazla iki defa yapılabilmekte olup şayet yine bir iptalin gündeme gelmesi halinde tahsisatlar bir sonraki yılın ihalelerine aktarılacaktır.
İkincil Piyasalar ise, tahsisatların işletmeler arasında alınıp satılabildiği serbest piyasa ortamıdır. Burada sürekli işlem yöntemiyle şirketler ellerinde bulundurdukları tahsisatları birbirine devredebilmektedir.
Karbon piyasasında aşırı fiyat dalgalanmalarını engellemek amacıyla Piyasa İstikrar Mekanizması oluşturması öngörülmüş olup bu kapsamda gerekirse piyasadaki tahsisat miktarını azaltmak veya artırmak için bir Piyasa İstikrar Rezervi devreye alınacaktır. Böylece fiyatların aşırı yükselme ihtimaline karşı sisteme yeni tahsisat sokulabilmesi; fiyatların düşme ihtimaline karşı işe tahsisat arzının kısıtlanarak piyasanın dengelenmesi hedeflenmektedir.
Sistemde işletmelere esneklik sağlayan iki önemli araç tanımlanmış olup bunlar:
Bankalama : Şirketlerin kullanılmayan tahsisatlarını sonraki yıllarda kullanabilmesi,
Ödünç Alma : Gelecek yıllara ait tahsisatların bugünden kullanılması imkanıdır.
Tamamlayıcı Karbon Fiyat ise, tahsisatlarını zamanında teslim eden işletmelerin, isterlerse teslim ettikleri tahsisatlar için ek bir ödeme yaparak bu tahsisatların değeri kadar ilave katkı sağlayabilmesine olanak tanır. Bu kapsamda işletmeler, teslim ettikleri tahsisatlar için birim fiyat üzerinden ilave bir karbon bedeli ödeyebilecektir. Örneğin 10.000 tahsisat teslim eden bir işletme, bu tahsisatlara karşılık ilave bedel ödemesi yaparak çevresel sorumluluk üstlenebilecektir. Bu ödeme, özel bir kamu hesabına yapılacak elde edilecek gelirin, işletmelerin faaliyet gösterdiği sektörlerde kullanılmak üzere kamu bütçesine yönlendirilmesi öngörülmüştür.
Diğer yandan, ETS piyasasında karbon fiyatlarının ani artış veya düşüş göstermemesi amacıyla, asgari ve azami fiyat sınırları Karbon Piyasası Kurulu tarafından belirlenecektir. Böylece tahsisatların ticareti, belirlenen fiyat aralıkları içinde gerçekleştirilmiş olacaktır. Ayrıca ETS piyasasında gerçekleştirilen işlemlerden alınacak işlem ücretleri ile bu işlemlerin nasıl yürütüleceği EPDK tarafından ilgili diğer kamu kurumlarıyla belirlenecektir.
Son olarak ETS kapsamından çıkan tesislerin ellerinde tahsisat kaldıysa, bu tahsisatları sadece satış yönünde kullanmak üzere piyasada kalmalarına izin verilmesi öngörülmektedir. Ancak bu tesislerin geçmişten kalan bir teslim yükümlülüğü varsa ve tahsisat açıkları mevcutsa, sadece bu açığı kapatacak kadar tahsisat satın alma işlemi yapmalarına da izin verilebilecektir. EPDK piyasasındaki teknik işlem limitleri ise EPDK tarafından çıkarılacak ayrı bir yönetmelikle belirlenecektir.
F. Emisyonların İzlenmesi, Raporlanması ve Doğrulanması
ETS'nin etkin şekilde işletilebilmesi, emisyonların sürekli ve güvenilir biçimde izlenmesini, düzenli olarak raporlanmasını ve bağımsız kuruluşlarca doğrulanmasını gerektirmekte olup Taslak'ın m.27 ila 29 arasında bu sürece ilişkin usul ve esaslar düzenlenmektedir.
Taslak Yönetmelik'in EK-1'inde yer alan faaliyetleri yürüten tüm işletmeler, faaliyet kapasitelerine bakılmaksızın sera gazı emisyonlarını izlemek, yıllık olarak raporlamak ve bu verileri doğrulatmakla yükümlü olup EK-1 kapsamına giren başlıca faaliyetler şunlardır:
- Enerji üretimi ve yanma faaliyetleri (20MW ısı gücü üzeri)
- Çimento, kireç, alçı, seramik üretimi,
- Kimyasal prosesler (örneğin amonyak, nitrik asit vb.)
- Rafineri ve petrokimya tesisleri gibi ağır sanayi faaliyetleri
- Cam ve cam yünü üretimi
Bunlara ek olarak, EK-1'de detaylı olarak yer verilen eşik değerlerin altında faaliyet gösteren tesisler de kendi talepleriyle yalnızca izleme, raporlama ve doğrulama sürecine dahil olmayı tercih edebilirler.
Tüm yükümlü işletmeler, sera gazı emisyonlarını ne şeklide ve hangi kaynaklardan ölçtüğünü ortaya koyan bir İzleme Planı hazırlamak ve izlemeye başlamadan en az 6 ay önce Başkanlık'a sunmakla yükümlü kılınmıştır. Planlar Taslak'ın EK-6'sında yer alan ilkeler ile Başkanlıkça yayımlanacak rehberlere uygun şekilde hazırlanacak olup Planı uygun bulunmayan işletmelere eksikliklerini gidermeleri için 60 gün süre verilmektedir.
İşletmeler ayrıca, bir önceki takvim yılına (1 Ocak – 31 Aralık) ait sera gazı emisyon verilerini ve faaliyet seviyelerini her yıl 30 Nisan tarihine kadar Başkanlık'a raporlamakla yükümlüdür. Gerekli görülmesi halinde bu süre Başkanlıkça en fazla 1 ay uzatılabilecek olup izleme yükümlülüğü kapsamında olduğu gibi raporlar yine EK-6'da yer alan ilkeler ve onaylı İzleme Planı çerçevesinde hazırlanacaktır.
EK-1'de belirtilen faaliyetleri yürüten işletmelerin, sera gazı emisyon raporlarını Başkanlık'a göndermeden önce doğrulamalarının zorunlu olduğu hükme bağlanmış olup doğrulama işlemlerinin Merkezi Elektronik Doğrulayıcı Kuruluş Atama Sistemi ("MEDAS") tarafından atanmış bağımsız doğrulayıcı kuruluşlarca gerçekleştirilecektir. 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamındaki işletmeler MEDAS kapsamı dışında olup talep etmeleri halinde MEDAS'a dahil olma süreçleri Bakanlıkça değerlendirilecektir. Doğrulayıcı kuruşların ve çalışanlarının doğrulama yapılan işletmelerle herhangi bir menfaat ilişkisinde bulunmaları yasaklanmış olup bu kuruluşların yapısı, bağımsızlığı, denetimi ve akreditasyonu Türk Akreditasyon Kurumu ("TÜRKAK") tarafından ISO/IEC standartları çerçevesinde düzenlenecektir.
G. Geçici ve Son Hükümler
ETS, pilot dönem uygulaması ile başlayacak olup pilot dönem 2026-2027 yıllarını kapsayacaktır. Pilot dönem süresince karbon kredisi kullanımı ile denkleştirme mekanizması uygulanmayacaktır.
Pilot dönemde yer alan faaliyetleri yürüten işletmelere, kıyas yöntemine göre %100 ücretsiz tahsisat sağlanacak olup ücretsiz tahsisat miktarı her bir alt tesis özelinde Başkanlıkça ilan edilecek kıyas değeri, sektörel faaliyet katsayısı ile alt tesis özelinde faaliyet seviyelerinin çarpılmasıyla elde edilecek değere eşit sayılmıştır. Birinci uygulama dönemi ise 2028-2035 yılları arasında iki alt dönem şeklinde uygulanacaktır (Birinci dönem : 2028-2030; İkinci dönem: 2031-2035)
Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihten itibaren, ETS'de yer alan işletmelerin üç yıl içinde emisyon izni almaları zorunlu olup bu süre zarfında işletmelerin ETS kapsamında faaliyetlerine devam edebilmeleri için bir kereye mahsus olmak üzere emisyon izinlerinin olduğu varsayılmakta olup üç yıllık bu süre, Karbon Piyasası Kurulu kararı doğrultusunda Başkanlıkça iki yıla kadar uzatılabilecektir.
H. Sonuç
Türkiye Emisyon Ticaret Sistemi Yönetmeliği Taslağı, karbon mekanizması kurarak sera gazı emisyonlarının izlenmesi ve yönetilmesine yönelik önemli bir adımdır. Taslak'ta öne çıkan anahtar noktalar şunlardır:
- Taslak öncelikle karbon yoğunluğu yüksek B ve C kategori tesislerini kapsamakta; okul, hastane ve Savunma Sanayi tesisleri faaliyet gösterdikleri alanlar ile sınırlı kalmak üzere kapsam dışı bırakılmıştır;
- ETS'ye dahil olan tesislerin emisyon izni alması zorunlu tutulmuş olup izinlerin 5 ıl süreyle geçerli olacağı düzenlenmiştir;
- Emisyon tahsisatları, belirlenen yıllık üst sınır doğrultusunda emisyon yoğunluğu esasına göre dağıtılmakta olup bu tahsisatların hem açık artırma hem de ücretsiz olarak piyasaya sunulmasına yönelik hükümler yer almaktadır;
- Ücretsiz tahsisatlar kıyaslama (benchmarking) yöntemiyle verilmekte olup alt tesis bazında kıyas değerleri ile sektör katsayıları belirlenmektedir;
- Tesisler, yıl sonunda doğrulanmış emisyonları kadar tahsisat teslim etmekle yükümlüdür; teslim edilmeyen tahsisatlar için yaptırımlar uygulanır, ek rezerv kullanım imkanı öngörülmüştür;
- Piyasa, birincil ve ikincil piyasalardan oluşmakta; fiyat dalgalanmalarını önlemek için piyasa istikrar mekanizması, taban-tavan fiyat uygulamaları ve işlem kurallarının çerçeve esasları düzenlenmiştir;
- Bankalama ve ödünç alma gibi esneklik araçları tesislerin piyasaya uyumunu desteklemektedir;
- Pilot dönem (2026-2027) %100 ücretsiz tahsisat ve cezai indirimler gibi kolaylaştırıcı tedbirlerle başlayacak, tam uygulama 2028'den itibaren kademeli olarak genişletilecektir.
Bunlarla birlikte, sistemin kapsamının sınırlı olması ve emisyon tavanı yaklaşımı, gelecekte politika güncellemeleri ve genişletmelere ihtiyaç duyulduğunu göstermektedir. Taslak, Türkiye'nin iklim hedefleriyle uyumlu, sürdürülebilir bir karbon piyasası altyapısı için temel bir çerçeve sunmaktadır.
The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.
