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随着我国大力兴建“东数西算”工程与构建全国一体化算力网，人工智能算力中心已从传统的机柜租赁业务为核心体现的互联网数据中心（IDC）逐步演变为集算力服务、跨境技术输出与智能化工具交付于一体的复合业务载体。除了适用互联网数据中心所适用的电信业务准入、节能审查与网络安全等级保护等管制规范之外，还应当叠加遵守数据出境管理、出口管制、算法备案以及智能体规范等近年来新兴的法律规则。仍沿用互联网数据中心（IDC）时代的合规清单应对智算中心已然不适合目前的情况。
本文将依次讨论四个层面的问题：
- 在境内建设一座算力中心，除传统IDC所涉资质外，还需跨越哪些此前并不存在的监管门槛；
- 将算力或以词元（Token）计费的大模型推理服务输出境外，需要承受哪些境内外双重法律约束；
- 算力中心以自有部署的模型对外提供模型能力时，备案义务与开源许可问题应当如何处理；
- 算力中心配套向客户交付的Harness工具链与各类Agent，又将把何种责任传导至运营主体。
一、开源模型大规模发布之后的算力需求与建设逻辑
近期，我国能力超强的开源模型大量公布，根据产业主流观察，开源模型的出现并未削弱算力总需求，而是引发了需求结构的根本性迁移。
一方面，训练算力呈现出明显的集中化倾向。开源模型以相对较低的训练成本实现了较高的推理效率，这使得大量中小型企业不再需要自建训练集群，转而直接采用现成的开源模型，训练算力的需求因此向少数具备持续迭代能力的头部厂商集中。另一方面，推理算力则出现了爆发式的增长。开源模型显著降低了人工智能应用的门槛，词元调用总量呈指数级上升，部分智算中心在部署开源模型后，其算力分配结构已从以往以训练为主的格局，转变为训练、调优与推理并重乃至推理占据更大比重的格局。
国家政策同样在助推这一转变。国家发改委等五部门发布的《关于深入实施“东数西算”工程 加快构建全国一体化算力网的实施意见》（发改数据〔2023〕1779号）明确鼓励算力服务从机柜租赁、包年包月等长租模式，转向随接随用、按需付费的短租模式，并支持发放算力券、运力券以及探索数据中心REITs。算力即服务（Compute-as-a-Service）正在成为政策鼓励的主流供给形态。此外，前期各地集中上马的智算中心存在着已建算力的闲置现象，开源模型恰恰提供了按需配置算力的低成本部署路径，客观上成为盘活存量资源、改善利用率的重要变量。
未来算力中心项目的对外服务势必涉及跨境输出，其合规体系建设必须从初始即覆盖境内运营、出海服务与智能体配套三类场景。
二、境内建设：从传统IDC资质到叠加性多重约束
就境内建设环节而言，智算中心所面临的监管要求，已全面扩展为资质准入、能耗管控与数据安全义务三个层面相互叠加的约束体系。
（一）电信业务资质：是否对外提供服务是判断的分水岭
智算中心是否需要申领增值电信业务经营许可证，首先取决于其是否对外提供算力或带宽服务。企业仅服务于自身业务、不对外出租机柜、算力或带宽的，原则上无需取得增值电信业务资质；而一旦对外提供服务器托管、机柜租用、算力租用或云资源（IaaS）服务，即落入《电信业务分类目录（2015年版）》项下互联网数据中心业务（B11类）或互联网资源协作服务业务（B12类，即云服务）的范畴，须取得增值电信业务经营许可证，跨省经营向工业和信息化部申请，省内经营向省通信管理局申请。
实务中无证运营的情况仍然存在，部分智算中心以测试、试点或内部共享的名义先行对外提供算力，后续再设法补证。此类操作风险极大，一旦被认定为无证经营，依据《中华人民共和国电信条例》可能面临责令改正、没收违法所得、罚款乃至责令停业整顿等后果。因此，资质申请安排应当与业务模式同步设计，而非在运营过程中再行补救。
（二）节能审查与PUE：项目建设环节最主要的制约因素
项目立项方面，从各省市核准目录看，数据中心项目投资普遍实行备案制管理，无需政府核准，由建设项目所在地区发改部门或经信部门办理，但备案并不意味着低门槛，真正的筛选发生在能耗与区域准入环节。
拟建算力中心的能耗水平决定了节能审查是项目立项阶段最具决定性的关键评判因素。依据《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展改革委令2023年第2号），年综合能源消费量一万吨标准煤及以上的项目，由省级节能审查机关负责审查，且未取得节能审查意见不得开工建设。
大型智算中心的能耗动辄数万吨标准煤，几乎全部落入省级审查范围。在审查指标上，PUE（电源使用效率）是核心关注点，国家层面要求新建大型、超大型数据中心PUE降至1.3以下，国家枢纽节点降至1.25以下，北京、上海、广东等地另有更为严格的地方标准，并实行以电定算、以算定产以及能耗替代指标等管控措施。
值得关注的是，地方实践正在将绿电要求条款化，北京市发改委对算力项目出具节能审查意见时，普遍附加PUE上限、自建光伏、参与绿电交易等条件，个别项目甚至被要求2026年可再生能源利用比例不低于60%、2030年达到100%并实施余热回收。由此观之，节能审查已经成为各地政府调控算力布局的有效工具，项目的能耗方案能否通过项目所在地政府的审批在项目立项阶段即进行充分考量与论证。
（三）数据安全义务：分类分级体系下的持续性合规
《网络数据安全管理条例》（国务院令第790号，2025年1月1日起施行）将数据中心运营方的数据处理有关的安全义务提升至新的高度。依据该条例，网络数据实行分类分级保护，重要数据须按国家规定识别与申报；重要数据处理者应当明确网络数据安全负责人和安全管理机构，负责人由管理层成员担任；提供、委托或共同处理重要数据前须进行风险评估，并每年向省级以上主管部门报送风险评估报告；处理一千万人以上个人信息的，比照重要数据规则管理。对智算中心而言，这意味着其不仅是算力出租方，同时也是数据的受托处理方，甚至可能构成重要数据的处理者，等保三级备案测评仅是合规的底线要求，数据分类分级体系与年度风险评估机制才是运营期间需要持续履行的日常义务。此外，若智算中心构成关键信息基础设施运营者，或涉及重要数据处理与境外上市安排，还须关注《网络安全审查办法》项下的网络安全审查义务。
（四）配套大模型服务的算法备案
智算中心若配套向境内公众提供大模型服务，则须依《互联网信息服务算法推荐管理规定》《互联网信息服务深度合成管理规定》以及《生成式人工智能服务管理暂行办法》履行算法备案与安全评估义务，即通常所称的算法备案与大模型备案，需列入网信办已备案信息公示名单后方可对外提供服务。需提示的是，上述备案义务针对直接提供大模型能力（自研、微调、二次开发、训练）的情形；仅调用第三方已备案的开源模型并作为纯API中转的，无需办理大模型备案。此处所涉义务还涉及本文第四部分关于Agent的讨论，容后详述。
（五）外资参与：股比限制与安全审查并行的双重门槛
对外资而言，参与对境内算力中心的投资并持股并非禁区，但存在明确的约束条件。《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》仍保留增值电信业务外资股比不超过50%（电子商务、国内多方通信、存储转发类、呼叫中心除外）、基础电信业务须由中方控股的要求，IDC属于增值电信业务，除试点地区之外外资准入的投资比例统一受50%的股比限制，需要按《外商投资电信企业管理规定》履行审批程序。近年来，上述局面有所突破，工业和信息化部《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告（工信部通信函〔2024〕107号）在北京市服务业扩大开放综合示范区、上海自由贸易试验区临港新片区及社会主义现代化建设引领区、海南自由贸易港、深圳中国特色社会主义先行示范区开展试点，允许外资设立独资或控股企业经营IDC、CDN、云服务等业务。同时需要提示的是，外资参与涉及重要数据、关键信息基础设施或大规模个人信息的算力运营，仍可能触发《网络安全审查办法》与《网络数据安全管理条例》项下的国家安全审查，50%股比的数字门槛与安全审查的实质门槛是两套并行且相互独立的规则，二者不可混同。
三、算力及词元（Token）出海的合规约束：数据出境、属地管辖与出口管制的多重叠加
境内运营的智算中心向境外客户提供按词元（Token）计费的大模型API推理服务，是当前业务经营中已经出现的现实场景，该等业务同时承受中国数据出境制度、中国人工智能监管的属地管辖规则以及中美两国出口管制制度的三重约束，其中任何一个层面的疏漏都可能带来合规风险。
（一）数据出境：豁免所免除的是申报程序，而非合规义务本身
一般操作需要同时安排履行数据出境的安全评估、使用个人信息出境标准合同与履行个人信息保护认证。就词元（Token）出海场景而言，需要额外关注《促进和规范数据跨境流动规定》（国家互联网信息办公室令第16号）所设的豁免机制。该规定第四条明确，在境外收集和产生的个人信息传输至境内处理后向境外提供，处理过程中未引入境内个人信息或重要数据的，免予申报，这构成了境外客户数据在境内GPU上完成推理后回传境外这一模式最直接的豁免通道；第五条进一步规定，非关键信息基础设施运营者当年累计向境外提供不满十万人非敏感个人信息的，免予申报；第六条则允许自贸区制定数据出境负面清单，清单外数据出境免予申报（上海与海南自贸区已有相应实践）。但需要指出的是，上述豁免免除的仅是申报程序，而非合规义务本身，即便适用上述豁免条件，运营主体仍须履行告知同意、个人信息保护影响评估与安全保障义务。尤为关键的是，第四条豁免的适用前提是未引入境内个人信息或重要数据，一旦境外客户的调用场景涉及在中国境内收集的图像、语音、医疗信息等数据经API送入模型，该数据流即脱离豁免范围，须回归三条路径进行管理。
（二）生成式人工智能监管的属地管辖：纯出海服务免予备案及其前提
《生成式人工智能服务管理暂行办法》的适用范围限于向境内公众提供服务的行为，其第二条第三款明确，未向境内公众提供的研发、应用行为不适用该办法。据此，境内主体仅向境外客户提供API推理服务、不面向境内公众开放的，原则上不落入生成式人工智能强制备案与安全评估的范围；算法备案同样实行属地管辖，以服务对象是否位于境内为判断标准。然而，这一免备案的安排存在严格的隐性前提，即服务不得事实上回流境内公众。若境外客户在境内即可访问、注册或下载相关服务，或境内主体明知模型能力被转售回境内公众仍提供支持，则可能被穿透认定为向境内提供服务，从而触发备案与安全评估义务。因此，出海版本的地域隔离措施与协议层面的适用范围限定，并非可选项，而是维持免备案安排的必要条件。
（三）出口管制：决定出海交易可能性的核心变量
出口管制是词元（Token）出海场景中最易被低估、却最可能颠覆交易的一环，其影响横跨中美两国的监管体系。
就中国侧而言，《中华人民共和国出口管制法》将服务纳入管制物项的范畴，并将中国境内主体向外国组织和个人提供管制物项的行为界定为出口；对清单外物项，出口经营者知道或应当知道存在危害国家安全等风险仍出口的，须申请许可，此即兜底条款。尽管《中国禁止出口限制出口技术目录》目前尚未将大模型权重开放、算力即服务或AI推理技术单列成条，但这并不构成安全港，对未列入目录但存在国家安全风险的技术或服务出口，仍可通过兜底条款与临时管制机制进行个案管控。
（四）电信业务资质与结算：两个容易被忽略的细节
其一，跨境算力服务若依赖IPLC、IPVPN或数据中心互联向境外客户提供低延迟接入，属于经营性跨境电信活动，须经由取得国际数据通信业务许可的提供者（目前主要为具备国际通信出入口局资质的基础电信运营商）与国际通信出入口进行；
其二，为外汇与税务处理。词元（Token）出海收入属于服务贸易出口，在经常项目下可以自由结售汇，但须通过银行办理并接受真实性审核；跨境数字化服务出口若完全在境外消费，可以尝试申请增值税零税率或免税政策（财税〔2016〕36号）。
四、自部署模型的备案/登记义务与开源许可：两个常被误读的基础问题
在讨论Harness与Agent之前，有必要先厘清算力中心以自有方式提供模型能力的两个基础性问题。实务中相当一部分运营主体存在认知偏差：一种观点认为，只要不调用第三方API并自行部署开源模型，即可避开备案/登记义务；另一种观点则认为，既然采用了开源模型，即可当然地免费对外提供。这两种理解均不准确，需要分别加以辨析。
（一）不调用第三方API、自部署开源模型对外提供服务，无需进行大模型备案但可能需要进行大模型登记
- 向境外客户提供服务
《生成式人工智能服务管理暂行办法》第二条将适用范围限定于利用生成式人工智能技术向境内公众提供服务的行为，第二条第三款同时明确，未向境内公众提供生成式人工智能服务的研发、应用行为不适用本办法。据此，备案义务的核心判断标准是服务的对外属性，如自部署开源模型仅面向境外客户提供服务，严格文义上不触发境内备案。
- 向境内客户提供服务
在自部署模型向境内客户提供服务的情况下，就大模型备案而言，如果自部署模型仅直接调用已完成备案的第三方基座模型能力，未开展微调、训练、二次开发等改造工作，仅对外输出自部署模型的API接口，该产品并未对基座大模型实施任何改造操作，此种情形下无需办理大模型备案。
但关于是否需要完成大模型登记，目前监管标准尚不够明晰。结合网信办历次已备案信息公告及对地方网信办咨询调研了解到的情况，各地监管口径存在差异：部分网信办认为，大模型登记的适用对象为AI应用，而自部署模型本质仅作为词元（Token）转发调用平台，对外提供的核心服务为API接口，并不属于诸如APP、网页、客户端软件这类AI应用形态，故无需履行大模型登记手续；也有部分网信办秉持应报尽报的监管原则，建议主动提交登记申报。
综上，该类自部署模型是否需要办理大模型登记，需要结合自身实际服务模式，同时参考属地网信部门的监管意见，按个案情形予以判断。
（二）部署开源模型供调用，是否需向模型原厂付费，取决于许可类型与触发条款
开源不等于无限制免费商用，这一判断在开源模型领域尤为适用。需要先区分两个概念：开放权重与开源代码。DeepSeek系列模型（MIT许可）属于代码与权重均开放的情形；而Kimi、Qwen超大参数模型的权重虽开放下载，采用的却是自定义许可，其商业使用存在各自的独特条件限制。例如Kimi K3虽然开源，但存在收益分配的约定：
- MaaS（模型即服务）收入门槛：若被许可方（及关联方）经营MaaS业务（即向第三方提供推理或微调访问，且对输入、参数或训练数据有实质控制权），且连续12个月合计总收入超过2,000万美元，则必须向月之暗面另行签订商业协议，不可继续免费使用。
- 大规模商用门槛：若模型被用于被许可方的商业产品或服务，且该产品/服务拥有超过1亿月活跃用户，或月收入超过2,000万美元，则必须在产品/服务的用户界面上显著展示“Kimi K3”标识。
判断使用哪个模型提供MaaS服务并不集中在许可费这一财务因素，其他风险判断集中在各类触发条款，即月活阈值触发商业许可、衍生模型的标注与命名义务、模型输出用于训练其他模型，以及OpenRAIL类许可的行为限制传导。就月活口径而言，需要注意许可条款通常以你或关联方提供的产品或服务的月活跃用户数为准，算力中心聚合多家客户的调用量后是否计入自身月活，存在解释空间，须结合具体许可文本审慎评估。
此外，违反开源许可的后果并不限于合同层面的违约，还可能被主张著作权侵权，并触发许可的终止与停止使用义务，导致业务被迫下线，在融资尽调中亦属重点核查事项。
五、配套Harness与Agent交付：合规责任的延伸与传导
算力中心配套向客户交付Harness（智能体开发框架、工具链或API中转）与各类Agent，意味着运营主体的合规责任从机房层面延伸至应用层面，如下合规要点值得特别说明：
（一）现行监管框架下并无独立的智能体备案规程，而是多项合规义务的叠加
中国现行法律并未将智能体Agent作为独立的监管对象，Agent的合规义务实际上是若干既有合规义务的叠加，包括算法备案（针对规划、检索、调度、决策类算法）、深度合成备案与双新评估（针对对话与内容生成）、大模型备案或登记（视自研底座或调用第三方模型而定）、行业资质（针对金融及医疗等垂类场景）以及人工智能生成内容的标识义务。实务中所谓智能体备案即上述义务的组合集成，并不存在独立的备案类目。其中最具实质意义的是《生成式人工智能服务管理暂行办法》第二十二条第二项的规定，即服务提供者包括通过提供可编程接口等方式提供生成式人工智能服务的组织与个人，应当遵守《生成式人工智能服务管理暂行办法》。据此，Harness、API网关或模型中转平台即便只具备转发第三方模型能力，也可能被直接认定为服务提供者，不能以技术中立为由当然免责。备案或登记路径的选择取决于取得上游能力的方式与向下游交付的形式，调用官方API的走大模型登记路径，自研底座的走大模型备案路径，而调用境外未备案模型的，通常无法进入直接调用已备案模型的登记通道。
（二）工具调用的责任链：从民事责任延伸到刑事责任
Agent自主调用工具（搜索、发邮件、访问内部系统）的能力既是Harness的核心价值所在，也是最集中的触发法律风险的源头。对上游平台或系统而言，用户的授权并不等同于持续的访问权，伪装AI身份、绕过技术屏障或在平台明示拒绝后仍然访问的行为，在中国法下可能触发《中华人民共和国刑法》第二百八十五条规定的非法获取计算机信息系统数据罪或非法控制计算机信息系统罪，最高人民检察院第36号指导性案例确立的超越授权访问即侵入的认定标准对此具有直接的参照意义，同时该等行为还可能构成《中华人民共和国反不正当竞争法》项下的网络不正当竞争。
相较于美国法对此类行为容忍度尚可，中国法对未授权或超越授权访问的规制明显更为严格，可能产生刑事、行政与民事责任的叠加。对工具或接口提供方而言，破解接口、盗用API密钥、绕过计费机制可能构成第二百八十五条规定的犯罪行为，开发或出售专门破解工具则可能构成该条第三款规定的提供侵入、非法控制计算机信息系统程序、工具罪，明知下游利用API转发实施诈骗等犯罪仍提供技术帮助的，还可能落入第二百八十七条之二规定的帮助信息网络犯罪活动罪的范畴。
对Agent产品或服务提供方而言，须承担输入输出审核义务、内容生产者责任与个人信息处理者责任，以及发现违法内容后的处置与报告义务。据此，Harness产品在设计层面应当内置身份透明、授权边界、人在环路与全程审计四项底线安排，对高价值或不可逆的操作（如大额支付、合同签署、核心数据删除）设置强制人工审批，并为责任划分留存完整的日志证据。
（三）办公Agent与垂类Agent的特别合规考量
办公Agent的核心风险不在于技术本身，而在于数据安全。Agent自主运作天然冲击了知情同意、目的限制与最小必要这三项个人信息处理的基本原则，办公数据（合同、客户名单、经营数据）多属商业秘密或重要数据，Agent自动检索、外发或进入第三方云模型训练即构成泄露的高发环节。尤其需要提示的是，数据在境内存储但被境外机构访问或调用，同样构成数据出境，调用境外模型API即可能触发三条路径的合规义务，而OpenAI、Anthropic等境外主流模型并未将中国大陆列入支持地区，中转站场景更须穿透核查底层模型的来源与合法性。
垂类Agent的合规则主要取决于行业准入要求。医疗辅助诊断类Agent可能构成医疗器械产品，须取得NMPA注册；智能投顾类Agent须具备证券投资咨询业务资质；向公众提供专业判断服务的法律类Agent则面临未经授权非法执业的风险，必须在界面与协议中显著标注不构成法律、财务或医疗建议，避免使用顾问、专家等易生误导的表述。
此外，垂类Agent普遍涉及网络安全等级保护定级测评、ICP备案或增值电信业务经营许可证以及公安联网备案等基础性义务。
（四）人工智能生成内容的标识义务
依据《人工智能生成合成内容标识办法》（国信办通字〔2025〕2号，2025年9月1日起施行），Agent输出须落实显式标识（以文字、声音或图形呈现、用户可明显感知）与隐式标识（在文件元数据中以技术措施添加、不易感知）的双重义务，任何组织和个人不得恶意删除、篡改、伪造或隐匿标识，也不得为他人实施此类行为提供工具或服务。对Harness或中转链路而言，标识的添加、传递、保留与展示责任必须在协议与技术接口层面作出明确分配，境外模型输出未必自带符合中国规则的标识，平台不能依赖上游模型服务商代为完成。
六、结语
回到本文开头提出的问题，传统IDC合规清单在智算中心场景下完全不够用，根本原因在于算力中心的定位已经不再单一。同一个机房，可能同时是境内的IDC运营者、跨境的AI服务提供者、出口管制意义上的服务出口方、自部署模型能力的供给者以及Agent配套服务的责任主体，多种身份对应多套不同的监管逻辑，且相互叠加、相互传导。
对投资人与运营主体而言，合规体系建设的关键在于四个环节的定位：在项目立项之前即明确纯自用、境内对外运营与包含出海服务等定位各自对应的义务组合，以事前设计替代事后补救；在出海场景中严格维持地域隔离与不引入境内数据的边界，防止免备案与豁免申报的便利因边界模糊而失效；在自部署模型对外提供能力时，正确处理大模型备案/登记与开源许可的触发条款，避免以模型来源或部署方式为由规避应尽义务；在配套交付Harness与Agent时，以服务提供者的标准要求自身，而非以基础设施出租方自居。监管的确定性正在随着产业的演进同步增长，能够在资产、服务、模型供给与数据枢纽等多重身份之间系统安排合规逻辑的运营主体，方能在这一轮周期中行稳致远。
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