一、政策背景
近年来，在全球经济增长放缓、中美贸易战、地缘政治冲突持续升级、后新冠时代供应链重塑的大背景下，外商投资结构快速调整，中国利用外资规模出现一定的波动。2024年1月，联合国贸易和发展会议发表的《全球投资趋势观察》显示，扣除跨国企业投资中转地因素后，2023年全球跨境投资下降了18%，而中国的资金流入也出现6%的下滑。 1根据我国商务部数据显示，今年1月实际使用外资金额1127.1亿元人民币，同比下降了11.7%。 2
在此背景下，国务院于2024年2月28日发布《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》（国办发〔2024〕9号，以下简称"《行动方案》"）。《行动方案》共提出了五方面共24条政策措施，采取务实措施，更大力度吸引外资。《行动方案》的主要方面包括：（一）扩大市场准入，提高外商投资自由化水平；（二）加大政策力度，提升对外商投资吸引力；（三）优化公平竞争环境，做好外商投资企业服务；（四）畅通创新要素流动，促进内外资企业创新合作；以及（五）完善国内规制，更好对接国际高标准经贸规则。
《行动方案》中亮点颇多，本文主要从 扩大市场准入、数据合规以及便利外籍人员来华几个主要方面对目前相关监管规定和实践中问题进行梳理，以供企业持续关注。
二、要点解读
（一）扩大市场准入。《行动方案》明确要求扩大市场准入，提高外商投资自由化水平。明确列举的行业、领域包括制造业、基因诊断与治疗技术、信息服务等。
1. 制造业
《行动方案》明确将"合理缩减外商投资准入负面清单。健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度， 全面取消制造业领域外资准入限制措施，持续推进电信、医疗等领域扩大开放。"。
制造业是外商投资的重点领域。近年来，中国制造业开放的力度不断加大。《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》（以下简称"《2021年版负面清单》"）中，涉及制造业的负面清单仅有两项，分别是"出版物印刷须由中方控股"和"禁止投资中药饮片的蒸、炒、炙、煅等炮制技术的应用及中成药保密处方产品的生产"。而自《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》（以下简称"《自贸区2021年版负面清单》"）发布以来，自贸区内已无制造业相关外资限制。全面取消制造业领域外资准入限制措施意味着在除自贸区外的其他地区，上述两项制造业外资准入限制措施也将取消。
工信部部长金壮龙在3月25日出席中国发展高层论坛2024年年会时亦强调 3，将不断扩大高水平开放，落实全面取消制造业领域外资准入限制措施，深化与世界各国企业互利合作。对相关制造业外资来说，制造业领域外资准入限制措施的全面取消将带来新的发展机会。因为现有的制造业负面清单只剩下市场规模不大的两个行业而且都是传统行业，此举的象征意义更大于实质意义。
2. 基因诊断与治疗
《行动方案》提出"开展放宽科技创新领域外商投资准入试点。 允许北京、上海、广东等自由贸易试验区选择若干符合条件的外商投资企业在基因诊断与治疗技术开发和应用等领域进行扩大开放试点。"
《2021年版负面清单》及《自贸区2021年版负面清单》均规定，外商禁止投资人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用。但是，根据《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》，医药制造业中包含"细胞治疗药物研发与生产（禁止外商投资领域除外）、疫苗、细胞治疗药物等生产用新型关键原材料、大规模细胞培养产品的开发、生产"。由于细胞治疗和基因诊断与治疗存在一定重合，某些细胞治疗还兼具基因治疗的特性，实践中对于"基因诊断与治疗技术"的认定范围和操作方式口径不一，而业务被认定为落入负面清单禁止范围的外资企业通常需要通过VIE架构实现上市。
此外，根据《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》（2019年7月1日起实施）（简称"《人遗条例》"）及《人类遗传资源管理条例实施细则》（2023年7月1日起实施）（简称"《人遗条例实施细则》"）的相关规定，外国组织及外国组织、个人设立或者实际控制的机构（"外方单位"）需要利用我国人类遗传资源开展科学研究活动的，应当采取与我国科研机构、高等学校、医疗机构、企业（"中方单位"）合作的方式进行；外方单位以及境外个人不得在我国境内采集、保藏我国人类遗传资源，不得向境外提供我国人类遗传资源。
依据《人遗条例实施细则》，"外方单位"包括以下情形：（1）境外组织、个人持有或者间接持有50%以上的权益；（2）境外组织、个人持有或者间接持有不足50%的权益，但其所享有的表决权或者其他权益足以对机构的决策、管理等行为进行支配或者施加重大影响；（3）境外组织、个人通过投资关系、协议或者其他安排，足以对机构的决策、管理等行为进行支配或者施加重大影响；以及（4）法律、行政法规、规章规定的其他情形。基于此，股权控制或VIE协议控制的外资企业在开展业务过程中均需要满足《人遗条例》及其实施细则的相关要求。此外，后疫情时代与外方主体合作的境内机构在涉及人类遗传资源、生物安全领域也愈加谨慎，这也会在一定程度上影响基因诊断与治疗领域的合作、研发。
此次《行动方案》允许北京、上海、广东等自由贸易试验区选择若干符合条件的外商投资企业在基因诊断与治疗技术开发和应用等领域进行扩大开放试点，在准入政策上对外商呈现友好态势，减少了此前对于基因诊断与治疗领域准入范围的不确定性。尽管如此，符合条件的外商投资企业的选择标准、涉及生物安全领域的外商投资企业在境内是否会面临趋于严格的监管仍具有不确定性，有待于相关法律、行政法规、政策的进一步出台和细化。
3. 信息服务
《行动方案》提出" 开展放宽科技创新领域外商投资准入试点。......支持信息服务（限于应用商店）等领域开放举措在自由贸易试验区更好落地见效。"
《电信业务分类目录（2015年版）》将电信业务分为A类"基础业务"和B类"增值电信业务"，"信息服务业务"属于B类"增值电信业务"中的"第二类增值电信业务"。《2021年版负面清单》和《自贸区2021年版负面清单》均规定，增值电信业务的外资股比不超过50%（电子商务、国内多方通信、存储转发类、呼叫中心除外）。
就《行动方案》指出的"信息服务（限于应用商店）"而言，自贸区自2014年来进行了一系列开放举措，包括：
（1）2014年1月6日，工业和信息化部、上海市人民政府发布《关于中国（上海）自由贸易试验区进一步对外开放增值电信业务的意见》，提出上海自由贸易区内信息服务业务（仅含应用商店）外资股比可试点突破50%。
（2）2020年5月9日，工业和信息化部发布《关于在自由贸易试验区做好相关增值电信业务开放试点有关事项的通知》，将上海自由贸易试验区原有区域的试点业务扩展至全部经国务院批准的自由贸易试验区。自此，在全国自贸区内开展信息服务（限于应用商店）的外资股比均可超过50%。《自贸区2021年版负面清单》再一次强调，上海自贸试验区原有区域试点政策推广至所有自贸试验区执行。
（3）2023年11月18日，国务院发布《支持北京深化国家服务业扩大开放综合示范区建设工作方案》，提出在北京取消信息服务业务（仅限应用商店，不含网络出版服务）、互联网接入服务业务（仅限为用户提供互联网接入服务）等增值电信业务外资股比限制，研究适时进一步扩大增值电信业务开放。
《行动方案》再一次强调支持信息服务（限于应用商店）等领域在自由贸易试验区更好落地见效，有助于拟在境内开展相关增值电信业务的外资进入市场；但在自贸区之外外商开展增值电信业务仍然受到很大的限制，期待未来在相关领域能有更多的突破。
（二）数据合规
《行动方案》提出" 支持外商投资企业与总部数据流动。规范数据跨境安全管理，组织开展数据出境安全评估、规范个人信息出境标准合同备案等相关工作，促进外商投资企业研发、生产、销售等数据跨境安全有序流动。制定粤港澳大湾区跨境数据转移标准，依托横琴粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区等重大合作平台， 建立港澳企业数据跨境流动机制，探索建立跨境数据流动"白名单"制度，稳步推动实现粤港澳大湾区内数据便捷流动。"
《行动方案》还提出"健全数据跨境流动规则。 科学界定重要数据的范围。全面深入参与世界贸易组织电子商务谈判，推动加快构建全球数字贸易规则。 探索与《数字经济伙伴关系协定》成员方开展数据跨境流动试点，加快与主要经贸伙伴国家和地区建立数据跨境流动合作机制，推动构建多层次全球数字合作伙伴关系网络。"
2024年3月22日，国家网信办正式发布了《促进和规范数据跨境流动规定》（自公布起实施）（简称"《数据跨境流动规定》"）。《数据跨境流动规定》提出"重要数据"出境安全评估申报标准，即"数据处理者应当按照相关规定识别、申报重要数据。未被相关部门、地区告知或者公开发布为重要数据的，数据处理者不需要作为重要数据申报数据出境安全评估。"这一规定出台之前，企业需自行推测其是否存在重要数据出境；而该规定实施之后，企业可根据其是否被相关部门、地区告知，或相关数据是否被公开发布为重要数据来识别其自身是否涉及重要数据传输，使企业更加有法可依。
此外，《数据跨境流动规定》还规定，自由贸易试验区可自行制定区内需要纳入数据处境安全评估、个人信息出境标准合同、个人信息保护认证管理范围的数据清单（简称"数据负面清单"），自贸区内数据处理者向境外提供数据负面清单外的数据，可以免予申报数据出境安全评估、订立个人信息出境标准合同、通过个人信息保护认证。
基于上述，《数据跨境流动规定》是《行动方案》出台后的数据合规领域重要规定，对数据出境合规义务进行了实质调整，设立部分豁免情形，有利于数据跨境流动，也在一定程度上减轻了企业对于重要数据识别的不确定性，特别是此前广为外资企业关注中国子公司和国外母公司之间的数据跨境流动有望进一步放松监管。
（三）便利外籍人员来华工作、学习、投资、创业
《行动方案》也关注外商投资企业员工的诉求，包括：（1）便利国际商务人员往来：为外商办理来华签证提供便利，对于外商投资企业管理人员、技术人员及其随行配偶和未成年子女，签证入境有效期放宽至2年；推动北京、上海、广州等重点航空枢纽的国际航班数量加快恢复；以及（2）优化外国人在华工作和居留许可管理：优化外国人来华工作许可和工作类居留许可办理流程，采取"一口受理、并联审批"的方式，形成更加快捷高效的审批机制；加强部门协同，为引进的外籍人才在华工作、停居留、永久居留提供便利。
国家移民局外国人管理司负责人贾同斌2024年3月20日答记者问中提到，便利外籍人员来华工作、学习投资创业等方面的举措包括"为在华任职已连续两次办理一年以上工作类居留许可的外籍人员，以及在知名企业、科研机构任职工作的外籍管理和专业技术人员、科研创新团队成员，公安机关出入境管理部门可为其办理5年以内的居留许可，符合相关条件的可批准在华永久居留。" 4
受疫情和大的地缘政治变化的影响，近年来华居留和访问的外国人数量大幅减少。《行动方案》的出台将进一步便利外国人来华居住、参加工作，由此为外商在华投资、委派员工在华开展业务在实操上提供便利。
三、小结
国家发改委主任郑栅洁出席中国发展高层论坛2024年年会时提出，要为外籍人员来华工作、学习、旅游提供便利；同时，加强投资经贸合作，更大力度引进外资，加快出台2024年版外商投资准入负面清单，继续支持一批重大外资项目建设，大力推动数据开发开放和流通使用。 5
《行动方案》的出台更重要的意义在于进一步显示了中国继续欢迎和接纳外国投资、继续保持和扩大对外开放的决心。在此大背景之下，预计今后会有具体措施落地和出台，对此我们将持续关注。
Footnotes
2. http://www.mofcom.gov.cn/article/xwfb/xwsjfzr/202402/20240203474161.shtml。
3. https://www.miit.gov.cn/xwdt/gxdt/ldhd/art/2024/art_0eddb3bead27480abdf640aba5757e5c.html。
4. https://www.gov.cn/xinwen/jdzc/202403/content_6940697.htm。
5. https://m.chinanews.com/wap/detail/chs/zw/9161464hcyxqnrdf.shtml。
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