- within Corporate/Commercial Law, Tax and Employment and HR topic(s)
引言
十五五规划对国有经济高质量发展作出系统部署，国企改革告别侧重机制突破、规模扩张的阶段，迈入体系重构、价值提质、合规筑基的深水区。国家确立国有资本布局优化、市场化机制革新、科创赋能转型、数字化合规升级改革主线，修订《企业国有资产交易操作规则》等监管文件，建成全流程、穿透式、强追责的国资法治化监管体系。受地域产业禀赋影响，各地国企基础条件不一，改革面临的堵点与风险也存在差异。
沈阳是东北振兴的关键支点，其市属国企改革具有典型样本意义。沈阳市陆续设立沈汽集团、文体旅集团、外贸集团、低空经济运营公司等专业化国资平台，推进反向混改、产教科创融合等改革试点。改革凸显的存量资产处置、历史遗留包袱、传统治理惯性等问题并非个案，在全国老工业基地、传统产业集中地区普遍存在。本文以沈阳实践为切入点，梳理全国国企改革的共性监管逻辑，提炼可借鉴的法律风控思路，供全国律师同行、国企法务及合规从业者参考。
01.十五五规划下全国国企改革顶层逻辑与合规监管共性要求
站在法律实务角度，十五五国企改革重在引导国有资本向国家安全、民生保障、新兴产业集聚，破除体制机制障碍，以合规夯实法治经营基础。本轮改革确立合规前置、程序刚性、追责闭环原则：改革创新须恪守法定边界，容错免责有严格适用条件，以程序完备、尽调充分、履职留痕为前提。
国资监管划定三条实务红线：一是国资交易全流程合规，禁止场外交易、规避进场、股权代持、抽屉协议，评估备案、对价交割、信息披露等法定程序不得简化；二是厘清法人治理权责，理顺党委前置研究、董事会、经理层履职边界，纠治决策越位、流程空转、权责虚化问题；三是落实穿透式监管及终身追责，投资并购、资产处置、机制改革接受全级次监督，程序瑕疵、履职不当将引发审计、巡视、纪检追责，履职风险不可逆。
从改革相关风险案例复盘可见，多数风险并非商业判断出错，而是程序存在漏洞、内部制度未对标上位规则、隐性风险排查不彻底。该现象在东北、中西部老工业基地更为突出。部分主体误把主管部门批复当作改革完成，重审批而轻实操、重进度而轻风控，忽视权属确权、风险隔离、制度配套等关键工作。这是律师承办国企改革业务时，需要向委托人重点提示纠正的实务误区。
02.地方国企改革实施路径及沈阳样本观察
结合十五五规划部署，全国地方国企改革主要围绕国有资本布局优化、市场化机制改革、培育新质生产力、数字化转型四大维度展开。受各地产业禀赋制约，改革落地载体与实施路径各有差异，笔者以沈阳的国企改革实践，来探索地方国企改革实施路径。
（一）实施专业化重组整合，优化国资布局。各地普遍通过组建专业化集团、合并同类业务，矫正部分国企业务分散、主业弱化的问题。沈阳市围绕汽车、文体旅游、外贸、低空经济、数字产业完成市属国资归集，沈汽集团承接华晨司法重整后续处置，文体旅集团盘活本地文旅文博资产，多个新设平台承载地方特色产业职能。该重组模式被多地省会及工业城市效仿，但普遍面临资产权属厘清难、历史债务切割复杂、公益与经营性资产边界不清等现实障碍，老工业基地因存量包袱沉重，矛盾更为凸显。
（二）深化市场化机制改革，激活企业内生动力。各地国企持续推进三项制度改革，落实 “三能” 改革目标，推行经理层任期制与契约化管理，审慎开展非上市国企中长期激励试点。同时探索双向混改：既引入社会资本参与改制，也通过国有资本战略投资民营科创企业补足创新短板。反向混改尚处于试点阶段，尚未形成统一成熟操作规范，标的估值、尽职调查、投后治理均属于实务痛点，沈阳试点形成的经验教训，对行业具备参考价值。
（三）依托产教科创融合培育新质生产力。联动属地高校科研机构搭建产学研平台，已是各地落实创新驱动的通行做法，通过共建产教基地、联合技术攻关，推动国有研发投入转化为知识产权与产业成果。但从法律实务来看，不少项目忽视无形资产的国有资产属性，知识产权权属条款约定简略，极易引发国有科创成果隐性流失，这是产学研项目中高频出现的法律疏漏。
（四）推进全域数字化转型，适配现代化国资监管。国企智能化升级、布局数字类业务，叠加国资数字化监管平台建设，实现经营、资产、重大决策线上留痕，已是行业大势。与此同时，数据安全、个人信息保护、算法及公共数据合规等新型法律风险接踵而至，也对服务国资领域的律师提出新的专业能力要求。
03.地方国企改革全流程风控：沈阳样本带来的实操启示
从法律实务视角看，地方国企改革风险集中于资产划转重组、法人治理、市场化机制改革、科创知识产权、数字化合规五大领域。尽管各地企业资产基础存在差异，但底层法律逻辑具有共通性。老工业基地常见的资产瑕疵、公益与经营性资产混同、隐性负债等问题，在多地国企均有不同程度体现。律师办理该类业务不能简单套用合同模板，应当结合属地监管规则构建闭环风控体系，防范改革衍生长期遗留风险。
（一）国企重组整合与资产划转风控：破除纸面合规，做好实质性风险隔离
国企重组无偿划转实务中普遍存在 “取得政府批复即改革办结” 的错误认知，部分企业省略穿透式尽调、权属确权、风险隔离即挂牌运营，该做法违反《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》关于划转前审计清产核资、风险防控的强制性规定。尽职调查缺失将直接动摇划转决策的事实基础，造成产权关系混乱，一旦引发国资损失，相关责任人将面临民事赔偿、纪律处分乃至刑事追责，该风险在无偿划转业务中尤为突出。律师承办业务应重点把握四项要点：
第一，实施穿透式尽职调查。跨主体资产归集、股权划转，尽调须覆盖不动产权属、抵押查封、对外担保、未决诉讼仲裁、隐性负债、长期租赁、职工劳动关系七大事项。针对文旅、城投兼具公益管护与市场化经营的资产，以书面协议厘清公益职能与商业经营权责边界，该类权责冲突在各地同类平台组建中普遍存在。
第二，规范无偿划转涉税与债务处置。国资无偿划转并非当然免税，律师应结合本地税务口径评估涉税成本及后续股权变动的补税风险。禁止新设集团全盘承接历史债务，对隐性担保、历史往来负债逐项确权，通过专项协议划定债务承接范围，实现新旧主体风险切割。
第三，法人治理制度前置落地。严守 “挂牌即合规、落地即规范”，禁止先运营后补制度。新设集团运营前完成章程、党委前置研究清单、“三重一大”、母子公司授权、董监高履职细则全套制度，拒绝直接套用通用模板，对标省市国资监管规则细化议事流程，防范党委前置虚化、权责越位、决策档案缺失，保障重大决策可回溯核验。
第四，隔离重整承接主体历史风险。司法重整程序终结不等于全部法律关系消灭，证照瑕疵、隐性诉讼、对外投资隐患仍持续存在。律师应当提示企业建立历史风险台账，借助处置协议、风险兜底、瑕疵补救方案阻断风险传导，该处理方式可通用于全国承接重整遗留业务的国企。
（二）市场化机制改革风控：兼顾实体与程序双重合规
三项制度改革、中长期激励、双向混改是激活国企活力的重要抓手。不少国企仅转发上级文件，缺少本地化配套制度，造成改革政策悬空，诱发劳动争议与国资合规风险。市场化改革必须坚持实体、程序双重合规，实务需关注两类核心风险。
第一，劳动用工与契约化管理不能省略国企特有法定程序。国企人事管理不能照搬民营企业规则，经理层契约化聘任、竞争上岗、末等调整，除满足劳动法律实体要件外，还应当履行职代会审议、公示、国资主管部门备案等程序。依据《企业国有资产法》《公司法》及相关司法解释，缺失职代会等核心程序，属于对决议产生实质影响的程序瑕疵，聘任决议存在被撤销风险；仅决议内容违反强制性规定才会导致决议无效，即便决议被撤销，善意已履职人员的劳动关系并不当然归于消灭。大量司法案例显示，人事调整败诉多源于程序缺失、证据留存不足，而非实体处置不公。
第二，细化中长期激励落地标准。非上市国企激励试点中常出现激励对象范围失当、业绩指标偏低、缺少回购退出机制等问题。律师应协助企业对标省级国资监管规则，划定管理层与核心骨干范围，设置刚性可量化业绩指标，将锁定期、离职回购、考核退出、违规收益追缴固化于制度及协议，平衡激励效果与国有资产保值增值，防范变相利益输送。
（三）产教科创融合风控：筑牢无形资产国资保护防线
产学研、产教融合已是地方国企落实创新驱动的重要模式，专利、软著、技术秘密等无形资产价值凸显，但因其权属隐蔽，成为国资隐性流失高发领域。结合纠纷处置经验，实务应当把握三方面：
第一，通过合同明确科创成果权属。国企与高校、科研院所联合研发，不得直接使用通用模板，协议中对经费监管、原有及新增知识产权归属、改进技术权益、收益分配作出明确约定，国有资金投入形成的知识产权，明确约定归国企独占或共有，从合同源头防范资产流失。
第二，厘清校企合作风险边界。共建产业学院、实训基地，以协议约定资产归属、权责划分、实习生安全、科研保密、技术保护义务，设置违约追责条款，分担人身损害、技术外泄风险。
第三，建立无形资产全周期管控。推动企业设立科创资产专项台账，将知识产权审查、保密评估纳入项目立项、验收必经流程，实现无形资产取得、运用、处置闭环管理。
（四）反向混改与数字化转型风控：补齐新兴业务合规短板
反向混改、数字化转型属于改革新兴赛道，缺少成熟实操范式，业务先行、合规后置问题突出，是律师服务的重点方向。
国有资本入股民企的反向混改，属于《企业国有资产法》项下的重大投资行为，审慎尽职调查为法定义务。律师应当提示对标的开展穿透尽调，重点核查股权代持、隐性债务、非公允关联交易、知识产权瑕疵、核心团队竞业限制。若未尽到该审慎义务，造成对价失公允、国资损失，企业管理人员将面临民事赔偿责任。法律服务不能局限于交易文本起草，交易阶段完善估值依据、业绩约束、人员绑定、退出追责条款；交易完成后搭建投后治理机制，明确国资股东行权边界，避免股东权责虚化，兼顾产业赋能与资本安全。
数字化业务场景下，智慧城市、公共数据运营、AI 采购受《数据安全法》《个人信息保护法》约束。律师应当推动建立 “立项即合规评审” 机制，项目初期完成个人信息处理、公共数据使用、算法、版权、网络安全风险审查，规避后期整改成本与行政处罚风险。
04.地方国企改革底层合规逻辑与律师实务建议
结合多年来研究国企改革的体会，十五五阶段推进国企改革，有一条应当恪守的履职底线：“创新不越线、突破不违规、容错不失责”。
各地出台的改革容错纠错政策，保护的是程序到位、履职勤勉、资料留痕完整前提下的改革尝试。反过来，如果因为程序缺失、履职不尽责造成国有资产损失，就要落实终身追责，不存在容错的余地。
地方国企改革是一项系统工作，如果前期合规关口把控不严，很容易形成积重难返的历史遗留问题，不仅持续消耗企业管理精力，还会直接加大企业经营管理人员的履职风险。从实务来看，等到风险爆发再去事后救火，往往代价很高；把合规审查做在前面，形成全流程的风险方法闭环，才是更务实的做法。
结合笔者长期为国企提供法律服务的实践，给法律同行三点实务方面的提示：
第一，办理国企改革业务，不要直接照搬现成模板。既要吃透国家层面的国资监管规定，也要熟悉本省、本地的实操口径，以国家规则为基础，结合属地具体要求落地，不能生搬硬套。
第二，要建立全周期服务的思路。律师工作不能只停留在起草交易协议这一环，合规审查要往前延伸到改革立项、方案论证阶段。风险排查要贯穿重组、投资、激励、科创、数字化各个环节。尤其要重视过程文件、决策材料的完整归档，这些都是后续履职免责最重要的证据。
第三，需要不断拓宽自身专业能力。除了产权、合同、劳动这些传统业务，还要主动研究知识产权、数据合规、投后管理、破产重整衔接等新问题，适配当前国企改革越来越复杂的业务现实。
总而言之，各地方推进国企改革，还是要坚持合规前置、制度先行、全程留痕。企业管理层、内部法务和外部律师要协同配合，把合规要求落实到改革各个环节，对照十五五规划和地方监管要求，守好国有资产安全这道底线。通过法治化方式把国有资本做强做优，做到改革创新、产业发展和风险防控相互平衡，服务国有经济高质量发展。
The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.
[View Source]