从《关于加强规划和用地保障促进养老服务发展的指导意见》看养老用地政策变化
随着我国人口老龄化的加剧，我国政府从2010年左右开始陆续出台相关产业政策引导、扶持养老产业的发展。养老服务产业化和社会化是解决我国养老问题的重要路径。民政部2012年7月24日发布《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发〔2012〕129号），鼓励民间资本进入养老服务领域。2013年9月6日，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号，以下简称"国发35号文"）提出"逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体"。
为贯彻落实国发〔2013〕35号文的精神，保障养老服务设施用地供应，2014年4月17日，原国土部出台了《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号，以下简称"《2014用地指导意见》"），对养老服务设施用地的用地性质、用地年限、土地供应方式、养老服务设施用地的使用等问题作了规定。《2014用地指导意见》的有效期为五年，已经失效。作为后续养老设施用地政策的衔接，2019年6月20日，自然资源部印发《关于加强规划和用地保障促进养老服务发展的意见（征求意见稿）》（以下简称"《征求意见》"）。2019年11月27日，自然资源部正式印发《关于加强规划和用地保障促进养老服务发展的指导意见》（以下简称"《2019用地指导意见》"）。
笔者通过本文梳理《2019用地指导意见》与《2014用地指导意见》的主要差异，透析我国养老产业用地政策变化。
一、《2019用地指导意见》与《2014用地指导意见》的主要差异
二、《2019用地指导意见》评析
1.《2019用地指导意见》体现了政策的连续性
《2019用地指导意见》不仅承继《2014用地指导意见》的主要内容，而且还吸收了《住房城乡建设部等部门关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》（建标[2014]23号）、国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》（国办发〔2015〕84号）、《"十三五"国家老龄事业发展和养老体系建设规划》、自然资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》的通知、《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》等政策法规中有关养老用地的规定，体现了政策的连续性、一惯性。
2.《2019用地指导意见》对过去经验做了很好的总结
《2019用地指导意见》是在总结《2014用地指导意见》执行五年的实践经验的基础上，在借鉴和吸纳了其他政策法规中对于养老服务设施用地的规定的基础上，对我国养老产业用地政策系统梳理和总结。对实践中普遍性问题给出了指导，增加了可操作性。
3.《2019用地指导意见》更具有灵活性和可操作性
《2019用地指导意见》对于养老设施用地的规定更具有灵活性和可操作性。比如，就养老服务设施规划用地规模而言，《征求意见稿》中规定，编制城市国土空间总体规划和详细规划，应当严格按照城镇人均用地不低于0.1平方米的标准，分区分级规划配置养老服务设施。但正式稿取消了这一标准，强化国土空间规划统筹协调作用，落实"多规合一"，在编制市、县国土空间总体规划时，根据本地区人口结构、老龄化发展趋势，因地制宜提出养老服务设施用地的规模、标准和布局原则，体现了灵活性，更具有操作性。
4.《2019用地指导意见》的相关规定更详细和具体
《2019用地指导意见》对养老服务设施供应用地方面的规定较《2014用地指导意见》更为详细、具体。比如，区分了单独成宗的社会福利用地和兼容性养老服务设施用地，对土地用途、期限、规划布局和供应等问题做了详细规定。
三、结语
国家统计局数据显示，我国到2018年末60岁及以上人口为2.49亿人，占总人口的17.9%。预计到2020年老年人口全中国会达到2.55亿。而到2018年底，我国养老服务机构与设施共16.38万个，床位总数746.3万张，床位供不应求的问题十分突出。
这种形势下，推进养老服务发展已成为举国之策。今年两会，《政府工作报告》首次就养老服务业发展提出明确要求。国务院办公厅在《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）从税费减免、水电气热价格优惠及供地保障等方面提出了养老服务机构的支持性政策措施，而供地保障是促进养老服务发展的重中之重。《关于加强规划和用地保障促进养老服务发展的指导意见》的正式出台将进一步促进各类养老服务机构的开办和发展。
Footnotes
1. 土地管理法第六十条规定："农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准。"
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