China: 新时代医药反腐历程及重点罪名简析

• 引言

近期，一场医药行业领域的反腐行动席卷中国大地，不论从中央高层还是地方政府，从立法层面还是司法实践，从官方引导还是群众呼声，我们都能深切感受到，相较于之前的反腐行动，这一次医药反腐行动涉及领域更广、力度更大、人员更多，甚至有媒体称之为"史上最强反腐行动"。

我们观察到，这场医药反腐行动也彰显在新时代，我国高度重视医药事业的高质量发展，对医药行业腐败问题零容忍，通过医药反腐行动，进一步完善医药治理体系建设，从而树立良好的行业风气，改善医药从业者的工作环境，最终保障人民群众的健康权益。

在此大背景下，我们团队根据近期观察与研究，从医药行业及法律行业的综合角度出发，对此次医药反腐行动的发展进程以及可能涉及的重点罪名进行分析，从而供各位，尤其是医药行业从业人员参考。

• 医药反腐行动发展进程

我国一向对于腐败问题采取零容忍和高压打击态势，具体到医药行业中，最早可追溯到上世纪九十年代初。1994年9月29日，国务院办公厅发布《关于进一步加强药品管理工作的紧急通知》，首次提到"药品生产、经营企业和医疗机构之间购销药品，应当实行公平竞争， 禁止采用回扣或者行贿、索贿等手段购销药品"。

两年后，1996年4月16日，国务院办公厅发布《关于继续整顿和规范药品生产经营秩序加强药品管理工作的通知》，该通知要求严肃查处 药品购销活动中的回扣问题。根据该通知要求，国务院部署开展全国整治药品回扣等违法行为活动，由卫生部、国家工商行政管理局、国家医药管理局、国家中医药管理局、国务院纠风办和最高人民检察院共同组织。为配合该项整治行动，最高人民检察院于1996年10月25日发布《关于认真查办药品回扣犯罪案件的通知》，提到"把查办药品回扣中的贪污贿赂等犯罪案件作为反腐败查办大要案的一项重要任务来抓"。

从数据来看，该次药品回扣等违法行为的专项整治工作，查处了大量药品回扣商业贿赂案件，涉及金额巨大。自查出从1993年12月1日以来给予、收受的药品回扣金额17.4亿元，通过自查自纠上交回扣金额达3.58亿元。在专项整治期间，根据对群众举报、投诉的排查和重点检查、抽查，共立案调查药品回扣案件4,230件，涉及违法金额6.64亿元¹。该次药品回扣专项整治行动对于规范药品市场秩序，遏制药品回扣问题，营造良好行业风气起到了重要作用，也在一定程度震慑了相关违法犯罪行为人和相关企业。

到本世纪初，2000年4月24日，卫生部、国家工商行政管理局、国家药品监督管理局、国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会及国务院纠正行业不正之风办公室等六部门共同发布《2000年纠正医药购销中不正之风工作的实施意见》，该意见提到，"按照有法必依、执法必严、违法必究的原则， 加大查处医药购销中违法违纪案件的力度"。

此后多年，国家有关部门每年都会发布纠正医药购销和医疗服务中不正之风专项治理工作实施意见。我们可以看到，从国家层面来说，一直都在关注并重视医药医疗行业反腐的相关问题，此次医药反腐行动并非空穴来风。

进入新时代后，国家在顶层设计上加大了反腐力度，针对医药医疗行业的腐败问题也出台了多项政策规定，具体如下：

1. 2021年1月15日，国务院颁布《医疗保障基金使用监督管理条例》，明确提到，医疗保障行政部门可以会同卫生健康、中医药、市场监督管理、财政、公安等部门开展联合检查。并且提到，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2. 2021年8月6日，国家卫生健康委、国家中医药局共同发布《全国医疗机构及其工作人员廉洁从业行动计划（2021-2024年》，该计划指出，自2021年至2024年， 集中开展整治" 红包"、回扣专项行动，加大监督检查、执纪执法力度，对违反行业纪律的医务人员，批评教育一批、通报处理一批、严肃清理一批，对涉嫌利益输送的各类机构，严肃惩处、移送线索、行业禁入，持续保持对"红包"、回扣行为的高压打击态势。

3. 2021年9月8日，中央纪委国家监委与中央组织部、中央统战部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《关于进一步推进 受贿行贿一起查的意见》，对进一步推进受贿行贿一起查作出部署。该《意见》强调，坚决查处行贿行为，重点查处多次行贿、巨额行贿以及向多人行贿，特别是党的十八大后不收敛不收手的；党员和国家工作人员行贿的；在国家重要工作、重点工程、重大项目中行贿的；在组织人事、执纪执法司法、生态环保、财政金融、安全生产、 食品药品、帮扶救灾、养老社保、 教育医疗等领域行贿的；实施重大商业贿赂的行为。

4. 2021年11月16日，国家卫生健康委、国家医保局、国家中医药局联合发布《医疗机构工作人员廉洁从业九项准则》，该《准则》要求各级卫生健康行政部门、医保部门和各级各类医疗机构均需贯彻落实九项准则，分别为：合法按劳取酬， 不接受商业提成。严守诚信原则， 不参与欺诈骗保。依据规范行医，不实施过度诊疗。遵守工作规程， 不违规接受捐赠 。恪守保密准则，不泄露患者隐私。服从诊疗需要，不牟利转介患者。维护诊疗秩序，不破坏就医公平。共建和谐关系，不收受患方"红包"。恪守交往底线， 不收受企业回扣。

5. 2023年1月9日，中央纪律检查委员会书记在二十届中纪委第二次全体会议上的工作报告指出，坚决整治各种损害群众利益的腐败问题，要聚焦就业创业、 教育医疗、养老社保、生态环保、安全生产、 食品药品安全、执法司法等领域。

6. 2023年4月8日，国家市场监管总局组织开展2023年反不正当竞争"守护"专项执法行动，该次专项执法行动突出的重点之一为打击商业贿赂违法行为，明确提到"对 医药购销、医疗设备采购等重点行业商业贿赂行为保持高压态势；严打假借科室宣讲会等名义，向医疗机构工作人员给付利益、维护关系的行为；严打假借捐赠等形式捆绑销售药品耗材实施商业贿赂等行为"。

7. 2023年4月21日，国家医保局、最高人民检察院、公安部、财政部、国家卫生健康委等五部门共同发布《关于开展医保领域打击欺诈骗保专项整治工作的通知》，该《通知》要求，在全国范围开展医保领域打击欺诈骗保专项整治工作， 严厉打击各类欺诈骗保行为，切实维护医保基金安全。一是聚焦骨科、血液净化、心血管内科、检查、检验、康复理疗等重点领域；二是聚焦重点药品、耗材；三是聚焦虚假就医、医保药品倒卖等重点行为。

8. 2023年5月8日，国家卫生健康委、教育部、工业和信息化部、公安部、财政部、商务部、审计署、国务院国资委、国家税务总局、国家市场监管总局、国家医保局、国家中医药局、国家疾控局、国家药监局等14部门共同发布《2023年纠正医药购销领域和医疗服务中不正之风工作要点》。

同日，上述14部门还发布《关于调整纠正医药购销领域和医疗服务中不正之风部际联席工作机制成员单位及职责分工的通知》。值得注意的是，相较于之前颁布的《通知》，2023年增加了教育部、审计署、国务院国资委、国家疾控局、国家药监局等5部门。更多监管部门的加入，也显示了医药购销和医疗服务领域不正之风的打击范围扩大，打击力度也显著增强。

9. 2023年7月12日，国家卫生健康委等10部门召开了全国医药领域腐败问题集中整治工作视频会议， 聚焦医药领域生产、供应、销售、使用、报销等重点环节和 "关键少数 "，对集中整治工作进行了重点部署，各地各部门4,000余人参加了会议。

10. 2023年7月14日，国家医保局、财政部、国家卫生健康委、国家中医药局4部门联合发布《关于开展2023年医疗保障基金飞行检查工作的通知》，该《通知》明确，今年选定医学 影像检查、临床检验、康复三个领域作为检查重点。主要针对医疗机构、定点零售要点及医保经办机构进行检查。

11. 2023年7月21日，国家卫健委会同教育部、公安部、审计署、国务院国资委、市场监管总局、国家医保局、国家中医药局、国家疾控局、国家药监局等10部门联合召开视频会议， 部署开展为期一年的全国医药领域腐败问题集中整治工作。

12. 2023年7月25日，刑法修正案（十二）草案首次提请十四届全国人大常委会第四次会议审议。该草案主要强调完善处罚规定，加大对行贿犯罪的惩治力度，并且明确提到在食品 药品、教育医疗等领域行贿的将 从重处罚。

13. 2023年7月28日，纪检监察机关配合开展全国医药领域腐败问题集中整治工作动员部署视频会议在北京召开，会议强调深入开展医药行业 全领域、全链条、全覆盖的系统治理。加大执纪执法力度，紧盯领导干部和关键岗位人员，坚持受贿行贿一起查。

14. 2023年8月15日，国家卫生健康委就全国医药领域腐败问题集中整治工作发布有关问答，其中明确了本次集中整治的重点内容：一是医药领域行政管理部门以权寻租；二是医疗卫生机构内"关键少数"和关键岗位，以及药品、器械、耗材等方面的"带金销售"；三是接受医药领域行政部门管理指导的社会组织利用工作便利牟取利益；四是涉及医保基金使用的有关问题；五是医药生产经营企业在购销领域的不法行为；六是医务人员违反《医疗机构工作人员廉洁从业九项准则》。

我们在梳理上述政策规定时观察到，自2021年以来，国家有关部门加大了对医药领域腐败问题的惩治力度，更多监管部门加入、更多领域被纳入执法范围，并且首次明确在医药行业全领域、全链条、全覆盖进行系统治理，也彰显了国家打击医药领域腐败问题的决心和执行力。

• 涉及罪名简析

在本次医药反腐行动中，我们从媒体披露的信息观察到，已有多家公司、单位或个人可能涉嫌刑事犯罪，正在接受相关执法部门调查。我们根据本次医药反腐行动的参与执法部门以及目前公开的信息，整理了可能涉及的主要罪名、相关案例以及简析。具体如下：

1. 行受贿类罪名

在医药反腐行动中，最常见的涉案行为便是行受贿行为，因此最多发的刑事案件均为行受贿类罪名。从行贿端来看，主要涉及的罪名有《刑法》第三百八十九条行贿罪、第三百九十一条对单位行贿罪、第三百九十三条单位行贿罪、第一百六十四条对非国家工作人员行贿罪，第三百九十条之一对有影响力的人行贿罪；从受贿端来看，主要涉及的罪名有《刑法》第三百八十五条受贿罪、第三百八十七条单位受贿罪、第一百六十三条非国家工作人员受贿罪、第三百八十八条之一利用影响力受贿罪。

由于行受贿类涉及的罪名众多，我们根据行贿主体和受贿主体的身份不同，从该角度整理出下表。

而医药领域常见的行受贿行为，则主要体现在医药代表"带金销售"、医疗机构相关医疗器械、药品采购回扣、以及医药监管部门在相关审批过程中的行受贿行为。除此之外，在中央纪委国家监委官网中，还有一篇名为《严查医疗领域隐蔽利益输送》的文章²，该文章中总结了医疗领域腐败问题的新类型，包括"规避式"委托采购、"供股式"入股分红、"福利式"研讨培训等，可见在医药行业中，行受贿行为方式呈现新型化、多样化、隐蔽化的趋势。

在司法实践中，医药领域相关行受贿罪名的刑事案件较多，我们从行贿端和受贿端各选取一个经典案例进行分析。

行贿端：2022年3月31日，国家监察委员会、最高检共同发布《关于印发行贿犯罪典型案例的通知》，包括河南高某某行贿案。该案中，被告人高某某通过南阳市济某医药有限公司向南阳市方城县某某医院配送其任职公司生产的"大输液"产品。为长期在该医院销售"大输液"产品并增加销量，谋取不正当竞争优势，根据时任该医院院长化某（已判决）的要求，以交付"大输液"利润的方式向化某行贿，先后43次给予化某共计615.9万元；为得到时任该医院药品科科长张某某（已判决）的帮助，先后13次给予张某某人民币共计6万元。

河南省南召县人民法院以行贿罪判处高某某有期徒刑五年，并处罚金人民币二十万元。

简析：该案中，行贿人作为医药公司业务员，为在行业竞争中获取优势，采用不正当竞争手段排挤其他医药企业，56次向医疗药品领域国家工作人员行贿，最终被判处构成行贿罪。国家监委、最高检还借此案例明确，办理行贿案件时要突出重点，对医疗药品等民生领域的巨额行贿、多次行贿，进一步加大打击力度。

受贿端：四川省绵竹市人民法院（2022）川0683刑初178号《刑事判决书》，该判决认定：2011年9月至2020年12月，被告单位绵竹市某某医院骨科（2015年10月后为骨一科）在采购竞标及使用创伤、脊椎类骨科耗材中为配送商提供帮助，被告人黎某某作为科室的实际负责人，与科室医生共同商议收受配送商张某、王某按科室销售额25%或30%的比例给予的现金回扣，并确定分配方案，在科室医生中进行分配，金额共计516.67万元。其中，黎某某分得143.27万元。2011年9月至2015年10月期间，被告人黎某某利用担任绵竹市某某医院骨科副主任、主任的职务便利，为创伤、脊椎类骨科耗材配送商在采购竞标及后期长期使用耗材过程中提供帮助，先后多次收受配送商张某、王某按科室销售额5%的比例给予的现金回扣共计41.62万元。

四川省绵竹市人民法院判决被告单位绵竹市某某医院骨科一病区犯单位受贿罪，判处罚金40万元；被告人黎某某犯单位受贿罪、受贿罪，数罪并罚，决定执行有期徒刑三年六个月，并处罚金20万元。

简析：该案中，某医院骨科仅为该医院内设机构，即使没有民法意义上的独立法人主体资质，在刑事司法实践中，仍然可能会被认定为单位受贿罪的犯罪主体，被判处罚金，同时相关主要责任人员也会受到相应的刑罚。另外，本案的行受贿行为发生在采购竞标及后期医用耗材使用的长期过程中，可见医药领域的行受贿行为，不仅仅发生在医疗活动之中，在前期的采购竞标活动即有可能发生。

2. 串通投标罪

在医药医疗行业中，如果投标者相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，或者投标者与招标者串通投标，损害国家、集体、公民的合法权益，则可能构成《刑法》第二百二十三条串通投标罪。

在医药领域的串通投标行为，一般出现在医药公司或医疗器械公司为让公司产品进入医疗机构销售，在医疗机构招标过程中，采用围标、串标、陪标等方式，进而获得交易机会。除此之外，还会有相关医疗机构在工程项目招标中，与投标人共同串通投标。近些年，在医药领域招投标过程中还出现过"定制式"招投标、泄露招标底价等信息的新类型犯罪形态。

如安徽省舒城县人民法院（2019）皖1523刑初97号《刑事判决书》，该判决认定：2011年至2015年间，县医院按照规定在委托舒城县招投标监督管理局采购医疗设备（器械）过程中，时任县医院药剂科主任的刘某某作为招标方具体负责人，因多次收受合肥某医疗器械有限公司经营人刘某给予的财物，于是事先向刘某泄露招标信息，根据刘某提供的设备（器械）品牌、技术参数等制作招标要求，并在评标过程中给予关照，刘某因此14次中标，中标项目金额合计638.011万元。

安徽省舒城县人民法院判决认定被告人刘某某犯串通投标罪，判处有期徒刑十个月，并处罚金人民币六万元。

简析：该案中，某医院药剂科主任在招标时，向投标人泄露招标信息，并且根据投标人的技术参数"定制化"制作招标要求，进而协助投标人中标，最终被判处构成串通投标罪。目前司法实践中，面对越来越多样化的串通投标行为模式，司法机关也会与时俱进，穿透行为表象，进行精准定罪量刑。

3. 虚开增值税专用发票罪

在医药医疗行业改革进程中，2017年在全国范围内开始实施的"两票制"，即为其中一项重磅改革措施。所谓的"两票制"，是指药品在从制药厂商流通到终端医疗机构的过程中，厂商卖给经销商开具一次发票，经销商卖给终端医疗机构再开具一次发票，一共开具两次发票。这也意味着，在药品流通环节，大大减少了中间经销商的次数，也有效降低了医院采购药品的价格。对于制药公司来说，销售费用则会相应增加，但是由于采用的销售方式可能存在不合规的内容，很多销售费用无法开具合法、真实的发票，进而无法进行增值税进项抵扣。一些药企便采用虚开增值税专用发票的方式进行税费抵扣，此时可能构成《刑法》第二百零五条虚开增值税专用发票罪。

在司法实践中，内蒙古自治区兴安盟司法局曾在官方微信公众号"兴安司法行政"发布过一起典型案例³《涉案60亿元"7·22"医药领域特大虚开发票案告破》，入围内蒙古"十大法治事件"。2021年11月，兴安盟乌兰浩特市公安局经侦大队发现本市六家公司涉嫌为医药行业虚开发票。运用大数据情报导侦思维，数据碰撞出本地44家空壳公司，并梳理出犯罪团伙组织架构图和资金流向图。2022年7月26日，乌兰浩特市公安局动用210名警力，两省三地，开展集中统一收网行动，成功抓捕47名犯罪嫌疑人，涉案价税合计60亿元。该文中还提到"乌兰浩特市公安局侦办'7·22'特大虚开发票案件，揭露了药价虚高产生的犯罪真相，掌握了从药品生产企业——药品代理商——药品配送企业——医疗机构整个虚增药价的医药领域犯罪生态问题。"

简析：该案中，涉及人员及公司众多、地域广泛、金额特别巨大，可见医药企业由于日常经营金额较大，若涉及虚开增值税专用发票案件，一般涉案金额都会巨大，从而导致涉案情节相对严重。此外，虚开增值税专用发票罪的表现形式不仅有为他人虚开，为自己虚开，还包括让他人为自己虚开及介绍他人虚开，该案就提到，公安机关从整个药品销售全流程入手，从医药生产企业到中介代理商，再到配送运输企业及终端医疗机构，整个销售链条上下游企业均涉及犯罪。

4. 诈骗罪

在医药行业反腐领域，还有一处"重灾区"便是医疗保障基金。如果医疗机构、医药或医疗器械公司、医保定点药店以及某些参保人员，采用伪造事实、隐瞒真相的方法，骗取、套取医疗保障基金，可能构成《刑法》第二百六十六条诈骗罪。

在司法实践中，我们观察到，医保骗保犯罪的形式呈现多样化的趋势，比如医疗机构挂空床、违反诊疗规范过度诊疗、过度检查、分解处方、超量开药，医疗机构及参保人员伪造相关医疗病历手册、账单、检查单据，虚增治疗费用或者治疗检查项目，还有参保人员冒用他人医保卡购买药品后转卖、重复报销医疗费用等。

2021年10月28日，最高人民法院公布了7起医保骗保犯罪典型案例，其中靳某某、罗某某诈骗案涉及的事实如下：北京市大兴区黄村镇车站某社区卫生服务站系市定点医保机构，由被告人靳某某出资创办，靳某某任法定代表人。2011年，靳某某与时任卫生服务站药房负责人的被告人罗某某预谋以虚开药品等方式骗取国家医保资金。后二人通过单位职工收集大量医保卡，并根据相应医保卡骗取医保资金的数额，按照靳某某确定的比例向提供医保卡的人员分成。罗某某指使药房工作人员采用虚假入库单、虚增药品数量等方式进行药品登记入库。同时，由药房统一管理、调配收集的医保卡，药房工作人员按照罗某某等人的安排，有规律地持收集的医保卡至挂号收费处由被告人张某等人挂号，然后由担任全科医生的被告人张某某等人开具虚假处方单，再至张某等人处虚假交费，进而骗取医保报销款。罗某某等人还负责统计及核算每张医保卡的使用及获利情况并报给靳某某。被告人付某某系卫生服务站办公室主任兼出纳，同时在药房协助罗某某诈骗医保资金。被告人王某某系药房工作人员，在罗某某等人的领导下参与虚假录入药品、持医保卡进行虚假挂号、交费等诈骗活动。被告人高某某系护士，被告人马某某系会计，二人伙同其他被告人分别收集医保卡供卫生服务站虚开药品使用。截至2017年9月，靳某某共骗取医保资金3,000余万元，罗某某参与骗取医保资金2,900余万元。

北京市高级人民法院认为被告人靳某某构成诈骗罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产；被告人罗某某构成诈骗罪，判处有期徒刑十四年，剥夺政治权利三年，并处罚金人民币十四万元。

简析：该案有几个特点，一是医疗机构相对较小，级别仅为社区卫生服务站，而非规模更大的、更专业的医院；二是涉及部门及人员众多，该卫生服务站的各个工作岗位均有人涉及，如法定代表人、药房工作人员、挂号处员工、医生、护士、出纳、会计等均参与了骗保共同犯罪；三是涉案金额特别巨大，超过3,000余万元。由此可见，医疗机构人员如果采用非法手段骗取医保资金，即使是最基层的社区卫生服务站，也可能会给国家造成巨额损失，应当引起主管部门高度重视。

• 结语

我们通过本文，为大家梳理了医药反腐行动的发展历程，以及可能涉及的重点罪名、相关案例和简析。从法律规定和司法实践都可以看到，医药反腐一直在进行之中，此次医药反腐行动是在新时代的背景下，有更多监管部门加入行动、更大范围审查调查、也会有更多领域、环节和人员牵涉其中。

此外，由于新颁布的法规政策和新公布的案件需要一定时间实施和办理，叠加《刑法修正案（十二）》可能会在近期正式出台并实施，后续我们会适时发布有关此次医药反腐行动重点问题简析及合规应对的文章。我们团队也会对医药反腐领域新进展进行追踪观察，进而为客户提供专业的风控措施及合规建议。

1 详见工商公字[1998]第33号《关于全国整治药品回扣违法行为工作情况和意见的报告》。

2 https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202302/t20230206_244791.html

3 https://mp.weixin.qq.com/s/-e3zCvsEOfYqtOLE1PMmAg

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