Canada: La Cour d'appel du Québec invalide une loi provinciale obligeant le blocage de sites Web et clarifie la portée de la compétence fédérale en matière de télécommunications à l'égard des fournisseurs de services Internet
Bulletin Technologies, médias et télécommunications

L'affaire Procureur général du Québec c. Association canadienne des télécommunications sans fil¹ revêt une importance particulière, car il s'agit de la première fois qu'une cour d'appel provinciale a cherché à établir si la compétence fédérale exclusive en matière de télécommunications, de radiocommunications et de radiodiffusion englobe les fournisseurs de services Internet (FSI). La Cour d'appel du Québec confirme un principe qui peut sembler évident, mais qui est aussi attendu depuis longtemps : la compétence fédérale en matière de télécommunications couvre effectivement les FSI, et donc les lois provinciales de blocage de sites Web sont ultra vires dans la mesure où elles empiètent sur cette compétence exclusive. La loi provinciale en question a été invalidée, car il s'agissait d'une tentative inadmissible de réglementer les FSI dans leur rôle de fournisseurs de services de télécommunications.

Le présent bulletin résume la décision de la Cour d'appel et son incidence sur les FSI, sur leurs clients et sur la réglementation provinciale des activités sur Internet.

Contexte

De nombreux types d'activités de jeux de hasard sont illégaux au Canada, y compris la plupart des jeux de hasard en ligne. Les sites légaux sont offerts par des sociétés d'État provinciales spécialisées dans les loteries et les jeux de hasard. Au Québec, cette société d'État est Loto-Québec, laquelle détient le monopole provincial des jeux de hasard, ainsi que des loteries, et exploite le site espacejeux.com. Comme on peut s'y attendre, cependant, les sites Web de jeux de hasard illégaux hébergés au Canada et à l'étranger abondent sur Internet.

Pour tenter de restreindre l'accès à ces sites Web illégaux, le gouvernement du Québec a adopté une modification à la Loi sur la protection du consommateur². Cette modification autorisait Loto-Québec à dresser une liste des sites de jeux de hasard illégaux et à fournir cette liste aux FSI exerçant des activités au Québec³. Les FSI étaient alors tenus par la loi de bloquer l'accès à ces sites afin que leurs abonnés québécois ne puissent plus y accéder. La loi s'appliquait aux connexions Internet à domicile et aux connexions offertes par les entreprises de téléphonie cellulaire.

Bien que le gouvernement du Québec ait mis l'accent sur l'objectif de la loi concernant la protection du consommateur, il y avait des preuves importantes que l'une de ses principales préoccupations était de réduire les activités de jeux de hasard illégaux pour augmenter les revenus de Loto-Québec.

Le caractère véritable de la loi

Lorsqu'une loi est contestée pour des motifs fondés sur la division des pouvoirs, le tribunal étudie le « caractère véritable » de la loi. Ce concept fait référence aux caractéristiques et à l'objectif dominants de la loi et cherche à se concentrer sur son objet et ses effets principaux, plutôt que sur ses objets et ses effets secondaires⁴.

Le juge de première instance a conclu que les modifications apportées à la Loi sur la protection du consommateur ne portaient pas, de par leur caractère véritable, sur la protection du consommateur⁵. Il s'agissait plutôt d'une tentative de générer plus de revenus pour Loto-Québec en bloquant l'accès aux sites de jeux illégaux. Ainsi, le caractère véritable des modifications relevait plutôt du droit des télécommunications ou possiblement du droit criminel.

En appel, le gouvernement du Québec a soutenu que le caractère véritable de l'article 260.35 visait la protection du consommateur, et que, par conséquent, les lois pouvaient être validement adoptées en vertu des pouvoirs provinciaux en matière de propriété et de droits civils. La Cour d'appel n'a pas retenu cet argument et a souligné que les rapports du gouvernement et le débat législatif sur les modifications portaient davantage sur l'accroissement des revenus que sur les problèmes liés aux jeux de hasard. Et tandis que les autres dispositions de la Loi sur la protection du consommateur sont administrées par l'Office de la protection du consommateur, les modifications étaient régies par un différent organisme de réglementation, soit Loto-Québec. Cela porte à croire que le véritable objectif de la loi n'avait guère à voir avec la protection du consommateur. De plus, la Cour d'appel a conclu que les modifications avaient des effets juridiques et pratiques importants sur les fournisseurs de services de télécommunications. Sur le plan juridique, les modifications prévoyaient une exigence générale de blocage d'accès à certains sites seulement après avoir reçu un avis de Loto-Québec. Sur le plan pratique, ce blocage de sites obligerait les FSI et les fournisseurs de téléphonie cellulaire à bloquer les accès non seulement au Québec, mais aussi dans les provinces voisines, puisque leurs réseaux traversent les frontières provinciales.

Ayant conclu que la loi était, en son caractère véritable, une ordonnance de blocage de sites permettant à Loto-Québec d'ordonner aux FSI de bloquer l'accès à certains sites Web, le tribunal a évalué si une telle loi relevait de la compétence provinciale ou fédérale⁶. Aucun arrêt n'a fourni d'indications sur ce principe. Toutefois, la Cour d'appel a appliqué par analogie les décisions existantes en matière de radiodiffusion et de télécommunications. Mettant à jour les précédents concernant les réseaux de télégraphie, de téléphonie et par câble, la Cour d'appel a estimé que la « réception et [la] transmission de signaux Internet » (filaire ou non filaire) relèvent de la compétence fédérale :

Qu'ont dit les autres tribunaux?

Ce n'est pas la première fois que des tribunaux ou des organismes administratifs examinent les ordonnances de blocage de sites. En 2016, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) a eu l'occasion d'étudier la légalité de la loi en l'espèce⁸. Le CRTC a constaté que la disposition provinciale créait une tension avec la Loi sur les télécommunications fédérale⁹. Plus précisément, l'article 36 de la Loi sur les télécommunications interdit aux entreprises canadiennes de bloquer l'accès à des sites Web particuliers sur Internet à moins que les entreprises n'obtiennent d'abord l'approbation du Conseil pour le faire¹⁰. Toutefois, le Conseil n'est pas allé jusqu'à dire que la disposition québécoise était inconstitutionnelle. Bien que le Conseil ait déterminé que le fait que la légalité de cette question ait été soulevée devant la Cour supérieure du Québec n'interdisait pas automatiquement au Conseil de se prononcer sur la constitutionnalité de la disposition contestée, il a déterminé que les questions constitutionnelles suscitées par la disposition dépassaient son expertise et s'en remettait aux tribunaux pour rendre une décision finale.

Alors que la décision du CRTC a examiné la tension entre les ordonnances fédérales et provinciales de blocage de sites, la Cour d'appel fédérale a récemment examiné une tension similaire entre deux lois fédérales, à savoir la Loi sur les télécommunications et la Loi sur le droit d'auteur. Dans l'affaire Teksavvy Solutions Inc v. Bell Media Inc., la Cour d'appel fédérale a statué que les FSI canadiennes peuvent bloquer l'accès à des sites Internet particuliers sans l'approbation préalable du CRTC si l'ordonnance de blocage de sites est émise dans le cadre d'un litige relatif à une violation du droit d'auteur¹¹. Même si l'affaire Teksavvy ne soulève pas les mêmes questions constitutionnelles relatives aux enjeux de partage des pouvoirs étudiées par le CRTC et la Cour d'appel du Québec, il existe tout de même une tension entre les deux lois fédérales, puisque la Loi sur les télécommunications semble interdire expressément ce que la Loi sur le droit d'auteur autorise (implicitement)¹². La Cour d'appel fédérale a résolu la tension en faveur de la Loi sur le droit d'auteur et de la compétence générale en equity de la Cour d'appel fédérale, concluant que le respect d'une injonction de blocage de sites ordonnée par le tribunal n'obligeait pas le FSI à enfreindre l'article 36 de la Loi sur les télécommunications. Seul le temps nous dira si d'autres sources d'ordonnances fédérales de blocage de sites s'ajouteront à la Loi sur le droit d'auteur elle-même. Si tel est le cas, cela tendrait à miner le rôle de contrôle de gardien du CRTC, qui lui est conféré à l'article 36 de la Loi sur les télécommunications¹³.

Conclusion et répercussions

Pour revenir aux questions constitutionnelles, la Cour d'appel du Québec a conclu sa décision en déclarant que l'article 260.35 a pour objet et pour effet de réglementer les FSI, et que les FSI relèvent de la compétence exclusive du Parlement fédéral. Ainsi, le tribunal a invalidé la loi provinciale contestée. Il s'agit d'une conclusion importante, car elle confirme que les fournisseurs de services Internet sont réglementés uniquement par le Parlement de la même manière que les fournisseurs de services téléphoniques, les radiodiffuseurs, et les entreprises de télédiffusion et de distribution le sont – du moins lorsqu'ils exercent des activités qui s'inscrivent dans le domaine des télécommunications.

Cependant, la Cour d'appel a rapidement souligné que sa décision ne signifiait pas que les provinces ne pourraient jamais réglementer les activités se déroulant en ligne, ni que « l'Internet » était désormais soumis exclusivement à la compétence fédérale¹⁴. Le tribunal a souligné qu'une législation provinciale valide peut avoir une incidence sur les opérations ayant cours sur Internet en vertu de la compétence des provinces, comme les aspects juridiques de contrats conclus en ligne ou la diffamation¹⁵. La Cour d'appel a laissé entendre que l'un des principaux défauts de la loi contestée était qu'elle visait les intermédiaires en télécommunications uniquement dans leur rôle d'intermédiaires, plutôt que de cibler des pratiques contractuelles ou commerciales particulières des exploitants de sites Web illégaux. Ainsi, la loi tenait de réglementer les FSI en tant que FSI, ce qui est une question de compétence fédérale exclusive¹⁶. La possibilité pour les provinces de trouver d'autres méthodes pour réglementer « l'Internet » demeure très réelle, elles encadrent d'ailleurs une multitude d'opérations ayant cours sur Internet¹⁷.

Footnotes

1. Procureur général du Québec c. Association canadienne des télécommunications sans fil, 2021 QCCA 730.

2. La modification a été incluse dans la loi concernant la mise en ouvre du budget du gouvernement du Québec : Loi concernant principalement la mise en ouvre de certaines dispositions du discours sur le budget du 26 mars 2015, LQ 2016, c 7.

3. La liste était fournie par un autre organisme gouvernemental, la Régie des alcools, des courses et des jeux (la commission régissant les alcools, les courses et les jeux au Québec), mais pour des raisons de simplicité, le présent bulletin ne fait référence qu'à Loto-Québec.

4. Rogers Communications Inc. c. Châteauguay (Ville), 2016 CSC 23, aux paragraphes 34 à 47; Banque canadienne de l'Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, aux paragraphes 25 à 29.

5. Voir le résumé des motifs du juge de première instance aux paragraphes 37 à 39 de l'affaire Procureur général du Québec c. Association canadienne des télécommunications sans fil, 2021 QCCA 730.

6. Procureur général du Québec c. Association canadienne des télécommunications sans fil, 2021 QCCA 730, aux paragraphes 96 et suivants.

7. Procureur général du Québec c. Association canadienne des télécommunications sans fil, 2021 QCCA 730, aux paragraphes 98, 117 à 119 et 121 (cité).

8. Décision de télécom CRTC 2016-479.

9. Loi sur les télécommunications (LC 1993, c 38).

10. Loi sur les télécommunications, article 36.

11. Teksavvy Solutions Inc v. Bell Media Inc., 2021 FCA 100, aux paragraphes 33 à 37 (disponible uniquement en anglais).

12. Loi sur le droit d'auteur, LRC 1985, c C-42.

13. Par exemple, des ordonnances similaires pourraient être émises en vertu de la Loi sur les marques de commerce, de la Loi sur les brevets, de la Loi sur les dessins industriels et d'autres lois similaires entourant la propriété intellectuelle. À partir de là, il n'en manquerait pas beaucoup pour invoquer d'autres lois fédérales comme le Code criminel.

14. Procureur général du Québec c. Association canadienne des télécommunications sans fil, 2021 QCCA 730, aux paragraphes 122 et 123.

15. Procureur général du Québec c. Association canadienne des télécommunications sans fil, 2021 QCCA 730, au paragraphe 122.

16. Procureur général du Québec c. Association canadienne des télécommunications sans fil, 2021 QCCA 730, au paragraphe 123.

17. Y compris, au Québec, le volet protection des consommateurs des contrats conclus entre les FSI et leurs clients (voir notamment la Loi sur la protection du consommateur, RLRQ, c P-40.1, articles 214.1 à 214.11).

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