Dominican Republic: El Ius Variandi como potestad de la Administración en los contratos administrativos.

Last Updated: 24 August 2017
Article by Jesus Francos Rodriguez

1. La justificación de potestades de la Administración Pública en los contratos. La característica cuya importancia obliga al estudio de los contratos administrativos es el régimen jurídico que les aplica; un régimen jurídico de derecho público con reglas exorbitantes del derecho común, que otorgan a la Administración Pública prerrogativas de las que sólo ella puede [...]

1. La justificación de potestades de la Administración Pública en los contratos.

La característica cuya importancia obliga al estudio de los contratos administrativos es el régimen jurídico que les aplica; un régimen jurídico de derecho público con reglas exorbitantes del derecho común, que otorgan a la Administración Pública prerrogativas de las que sólo ella puede disponer. De no ser por estas potestades exorbitantes, probablemente los administrativistas no habrían dedicado tanto estudio en elaborar toda una doctrina sobre los contratos administrativos, en defender su naturaleza independiente de los contratos de derecho privado y en debatir el o los elementos diferenciadores entre unos y otros tipos de contratos.

Este tipo de potestades son una demostración de que en un contrato administrativo las partes no se encuentran en una situación de igualdad jurídica. Esta desigualdad es la que facilita la inserción muchas veces de las denominadas "cláusulas exorbitantes", que no requieren estar textualmente en la letra del contrato pues son parte del régimen exorbitante del contrato administrativo. La doctrina argentina ha señalado que en los contratos administrativos "una de las partes, el ente público, se sostiene, goza de privilegios y potestades, aceptadas voluntariamente por el cocontratante particular, que colocan al primero en un nivel de superioridad jurídica. Esta superioridad tiene su correlativa subordinación en el cocontratante que es además administrado"1.

No debe confundirse el contrato administrativo con un simple contrato de adhesión del derecho privado, pues el contrato administrativo va más lejos que los ordinarios contratos de adhesión, pues en estos últimos las partes se hayan en una desigualdad de hecho; mientras que en el contrato administrativo la desigualdad es de derecho, vale decir jurídica.

"La subordinación que puede existir en el contrato de derecho privado, será en la prestación, respecto al hacer o no hacer, al dar o no dar, como ocurre en las servidumbres. Pero ella difiere sustancialmente de la otra subordinación jurídica del contrato administrativo, que se refiere al régimen de ejecución y rescisión del contrato, no a la naturaleza o clase de la prestación"2.

Esta desigualdad jurídica o estado de subordinación en que se encuentra el contratista frente a la Administración Pública tiene su fundamento en la desigualdad de objetivos que tienen ambas partes del contrato. Por un lado tenemos, que el cocontratante de la administración persigue un interés económico privado; mientras que la Administración Pública tiene un interés público y social, en consecuencia, se impone la finalidad pública de la administración sobre la finalidad privada del cocontratante.

La desigualdad jurídica trae como consecuencia las prerrogativas o poderes de que disfruta la administración en este tipo de contratos, y que nos sintetiza el administrativista Miguel Angel Berçaitz de la siguiente manera: "a) adaptación a las necesidades públicas colectivas, variando consiguientemente, dentro de ciertos límites, condiciones y circunstancias, la naturaleza y extensión de las obligaciones a cargo del cocontratante, b) ejecutar el contrato por sí o por un tercero, en caso de incumplimiento o mora del cocontratante, en forma directa y unilateral y por cuenta de éste; y c) dejarlo sin efecto directa y unilateralmente, en caso de incumplimiento del cocontratante o cuando las necesidades públicas colectivas lo exijan"3. Obviamente que esta enumeración aparte de ser superficial, al día de hoy queda corta pues tanto la doctrina como la jurisprudencia han ido ampliando y delimitando cada una de las potestades. Una enumeración de potestades más completo sería el siguiente: Poder de dirección y control, facultad sancionadora, inaplicación de la "exceptio non adimpleti contractus", modificación unilateral del contrato (ius variandi), interpretación unilateral del contrato, rescisión unilateral del contrato y extensión del contenido contractual a terceros.

El particular que contrata con la administración acepta esta desigualdad puesto que a él se le considera un colaborador del servicio público, un colaborador de la administración, en su misión de satisfacer las necesidades de la población. Este sabe que "las obligaciones que contrae no tienen la misma rigidez que las obligaciones contractuales civiles y que, como aquellas se han convenido en tanto que son útiles al eficaz cumplimiento de las atribuciones del Estado, tendrían que quedar subordinadas a ellas e irse ajustando a las variaciones que las mismas exijan para poder dar adecuada satisfacción a las necesidades colectivas"4.

2. La noción de Ius Variandi.

El ius variandi es la potestad o privilegio de que goza la Administración Pública de modificar unilateralmente sin consentimiento del particular contratante, alguna de las cláusulas, prestaciones u obligaciones del contrato. Lógicamente que esa potestad de modificación unilateral o ius variandi le corresponde única y exclusivamente a la Administración Pública.

La referida potestad no requiere al igual que el resto de potestades exorbitantes estar expresamente en la letra del contrato ni en el pliego de condiciones, sino que ella subsiste en todo contrato que por su naturaleza se considere contrato administrativo. En este trabajo no nos detendremos en el estudio de los criterios o elementos diferenciadores de los contratos administrativos de los contratos de derecho privado.

Contrario a los contratos privados en que rige el principio de la inmutabilidad y donde, en principio, sólo el mutuo consentimiento de los contratantes puede modificar el contrato; en los contratos administrativos sí es posible que la administración introduzca de manera unilateral cambios en las prestaciones de su contratista, bien sea aumentándolas o disminuyéndolas según sean las exigencias del fin público y del interés general.

"La posibilidad de modificar el contrato administrativo no es consecuencia de la mutabilidad de los mismos, sino que la mutabilidad es consecuencia del carácter administrativo del contrato"5.

A juicio de García de Enterría esta prerrogativa "es la más espectacular de las singularidades del contrato administrativo en cuanto que apunta directamente a uno de los presupuestos básicos del instituto contractual –pacta sunt servanda, contractus lex inter partes-"6.

Es preciso aclarar que la modificación a los términos del contrato, en los casos en que procede, trae como consecuencia la obligación del Estado de indemnizar al contratante por el perjuicio sufrido y como una forma de mantener el equilibrio económico del contrato.

Esencialmente, el fundamento de esta prerrogativa es similar, por no decir igual, al de las demás prerrogativas de la administración: el interés público. Pese a lo anterior existen ciertos debates doctrinales en cuanto a los límites de esta potestad por lo que consideramos pertinente dedicar ciertas explicaciones particulares sobre el fundamento o necesidad de la modificación unilateral de las prestaciones objeto del contrato.

"La facultad de modificación unilateral tiene su fundamento jurídico en las exigencias del interés general de la comunidad, que son variables, por lo cual, en el curso de la ejecución de un contrato puede surgir la necesidad de introducir variaciones en las obligaciones contraídas por el contratista"7.

"Las exigencias del interés público, el servicio a la comunidad, no pueden quedar comprometidos por el error inicial de la administración contratante o por una cambio en las circunstancias originariamente tenidas en cuenta en el momento de contratar. El interés general debe prevalecer en todo caso y en cualesquiera circunstancias, porque, de otro modo, sería la propia comunidad la que habría de padecer las consecuencias"8.

"El particular, desde el momento en que celebra el contrato administrativo, sabe que las obligaciones que contrae no tienen la misma rigidez que las obligaciones contractuales civiles y que, como aquéllas se han convenido en tanto que son útiles al eficaz cumplimiento de las atribuciones del Estado, tendrían que quedar subordinadas a ellas e irse ajustando a las variaciones que las mismas exijan para poder dar adecuada satisfacción a las necesidades colectivas"9.

En el caso particular de las concesiones de servicios públicos, es donde mejor se aprecia la necesidad o fundamento de la existencia de esta prerrogativa pues este tipo de concesiones generalmente se otorgan a plazos muy extensos, con lo cual a la administración concedente se le hace imposible advertir los cambios que se producirán durante el transcurso de la ejecución de una concesión. ¿Como prever al momento de la concesión, cuales serán las necesidades de la colectividad para los próximos 10 años, tomando en cuenta el dinamismo y mutabilidad del mundo en que vivimos.

La Administración "tiene, pues, la potestad de aumentar o reducir la extensión y la calidad de las prestaciones que el contrato administrativo impone al cocontratante, para ajustarlo a las fluctuaciones que el tiempo y la técnica exigen"10.

Estas son pues las principales razones que justifican la existencia del ius variandi dentro de los contratos administrativos, que según opiniones de los notables juristas en España y Argentina no debe causar en estos días tanto asombro, pues ambos consideran a esta cláusula exorbitante, como una de las cláusulas que no sería nula dentro de un contrato privado "especialmente es así, si se considera que posee límites y mecanismos de resarcimiento"11. No obstante, dudamos bastante que en República Dominicana, algún tribunal declare válida tal cláusula en un contrato privado, hasta tanto siga vigente el artículo 1134 C.C.

Desde luego que el ejercicio del ius variandi no es realizado por la administración arbitrariamente, sino que enfrenta un sinnúmero de límites o barreras en su ejercicio.

3. Límites y consecuencias a la aplicación del Ius Variandi.

La doctrina española dice que "cuando se habla de límites al ejercicio del ius variandi... se está estableciendo concretamente una garantía para el contratista privado, sobre el que no puede hacerse recaer de forma indiscriminada e ilimitada el peso del interés común y de las cambiantes necesidades generales"12.

El primer límite a la potestad de modificación resulta del hecho de que la Administración Pública no puede alterar, ni siquiera poner en peligro las ventajas de tipo económico establecidas en el contrato a favor del contratista, las mismas deben ser respetadas por completo y sin vacilaciones.

"La facultad de hacer modificaciones unilaterales se concreta a los servicios o prestaciones impuestos al contratista, que pueden ser aumentados, disminuidos o cambiados de forma o sistema, y aun concretados a esos aspectos del contrato, no puede consistir en imponer al contratista la prestación de nuevos servicios, la ejecución de obras nuevas o la entrega de suministros nuevos, ni tampoco en una innovación respecto de las estipulaciones contractuales" 13.

Por ejemplo, jamás podría el Estado otorgante de una construcción de una carretera, pretender por simple modificación al contrato que el contratista se traslade y concluya una nueva carretera. Igualmente le estaría vedado a la administración querer que la concesionaria encargada de la recogida de basura, se encargue de la limpieza del alcantarillado público, en tanto que se trata de variaciones en el objeto del contrato. No puede intentarse por el subterfugio del ius variandi introducir un nuevo contrato, no deseado por el contratista, respecto del cual entonces no ha habido consentimiento.

Finalmente, en cuanto al aumento o disminución de las prestaciones del contrato, las legislaciones extranjeras, que cuentan con leyes sobre contratos de obras estatales (España, Argentina, Colombia, etc.) disponen que dichas alteraciones para ser válidas no pueden sobrepasar determinado porcentaje del monto o cuantía del proyecto.

Ahora bien, no solo existen condiciones de fondo que deben ser respetadas por la Administración Pública para hacer cualquier modificación al contrato, sino que como dice Parejo Alfonso "el ejercicio de estas últimas potestades de interpretación, resolución de dudas, modificación y resolución contractual requiere siempre la instrucción de previo procedimiento en el que ha de darse audiencia a contratista. Quiere decirse, pues, que tal ejercicio da lugar a una actividad unilateral y formalizada de la Administración contratante, que tiene consecuencias jurídicas directas sobre la relación contractual"14.

Cuando el ius variandi es ejercido dentro del marco de la legalidad y por tanto, revestido de legitimidad, se provoca de todas formas la ruptura de la ecuación económico-financiera del contrato, en consecuencia nace la obligación por parte del Estado de restablecer la ecuación del mismo. La ecuación económico-financiera del contrato puede definirse como "la relación de igualdad y equivalencia, entre las obligaciones que el contratado tomará a su cargo como consecuencia del contrato y la compensación económica que en razón de aquellos le corresponderá"15.

Esta recomposición de la "ecuación" no es más que la indemnización que debe recibir el particular por el perjuicio económico que le causan las modificaciones contractuales efectuadas de manera unilateral por la administración. Por un lado, encontramos que el contrato administrativo es mutable en cuanto a sus obligaciones pero por el otro tenemos que la ecuación económico-financiero del contrato es inmutable, pueden variar los elementos de la ecuación pero nunca el resultado de la misma.

En consecuencia, no sería lícito que la administración pudiese modificar un contrato sin que al propio tiempo resultase obligada a mantener la equivalencia honesta del contrato administrativo que funda el derecho del contratista al perfecto restablecimiento de la ecuación financiera del contrato como contrapartida de los poderes de la administración16.

Esta "indemnización tiene un carácter compensatorio de índole contractual, en cuanto tiende a mantener la incolumidad de los derechos patrimoniales que el contrato crea"17. Esta compensación derivada del ejercicio del ius variandi incluye tanto el lucro cesante como el daño emergente.

Para los expertos administrativistas españoles García de Enterría y Fernández, la indemnización sólo debe tener lugar cuando se trate de aumento en las prestaciones y nunca si se tratase de reducción de las mismas18. A nuestro entender este debe ser el principio, pero no con carácter absoluto, ya que puede darse el caso de que aun habiendo disminución de las prestaciones del contrato, el cocontratante sufra un perjuicio y se altere la ecuación financiera del contrato. Tal podría ser el caso en que el cocontratante haya alquilado un número de maquinarias por un tiempo determinado para la ejecución de la obra, pero como consecuencia de la reducción de su prestación, éste ya no esté necesitado de tan elevado número de maquinarias, ni de utilizarlas para un tiempo que en principio había previsto.

Ahora bien, para que haya lugar a esta indemnización integral, el hecho de la administración que introduce cambios en el contrato, debe ser un hecho directo y realizado por el mismo órgano estatal contratante, ya que si se trata de un hecho de la administración (hecho del príncipe) fuera del ámbito contractual, tales como modificaciones legislativas o reglamentarias y que indirectamente alteren la ecuación financiera del contrato, lo procedente es la aplicación de la teoría del hecho del príncipe (factum principis).

En último lugar, para concluir el tema del ius variandi, siempre que el particular contratante entienda que la modificación excediera los límites antes descritos, no estará obligado a acatar tal decisión y estará en el derecho de acudir a los tribunales pidiendo la resolución del contrato.

Footnotes

1 Pérez Hualde, Alejandro. Contratos administrativos. Versión Crítica. [Farrando, Ismael (director). Contratos Administrativos]. Buenos Aires, 2002. Pág. 447.

2 Berçaitz, Miguel Angel. Teoria general de los contratos administrativos. Pág. 202.

3 Ibidem. Pág. 279.

4 Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Mexico, D.F. Pág. 402.

5 Martínez, Patricia Raquel. Prerrogativa de modificación unilateral del contrato administrativo. [Farrando, Ismael (director). Ob. Cit]. Pág. 473.

6 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo. Tomo I. Pág. 506.

7 Lares Martínez, Eloy. Manual de derecho administrativo. Pág. 276.

8 García de Enterría y Fernández, Tomás-Ramón. Ob. Cit. Tomo I. Pág. 507

9 Fraga, Gabino. Ob. Cit. Pág. 403.

10 Martínez, Patricia Raquel. Ob. Cit. Pág. 479.

11 Ibidem. Pág. 451.

12 García de Enterría y Fernández, Tomás-Ramón. Ob. Cit. Tomo I. Pág. 507. 13 Lares Martínez, Eloy. Ob. Cit. Pág. 277.

13 Parejo Alfonso, Luciano. Derecho Administrativo. Ed. Ariel 2003. Pag. 982 15 Martínez, Patricia Raquel. Ob. Cit. Pág. 489

14 Tribunal Supremo Español. Sentencia 30 Diciembre 1983.

15 Berçaitz, Miguel Angel. Ob. Cit. Pág. 303.

16 García de Enterría y Fernández, Tomás-Ramón. Ob. Cit. Tomo I. Pág. 507.

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.

To print this article, all you need is to be registered on Mondaq.com.

Click to Login as an existing user or Register so you can print this article.

Authors
 
Some comments from our readers…
“The articles are extremely timely and highly applicable”
“I often find critical information not available elsewhere”
“As in-house counsel, Mondaq’s service is of great value”

Up-coming Events Search
Tools
Print
Font Size:
Translation
Channels
Mondaq on Twitter
 
Register for Access and our Free Biweekly Alert for
This service is completely free. Access 250,000 archived articles from 100+ countries and get a personalised email twice a week covering developments (and yes, our lawyers like to think you’ve read our Disclaimer).
 
Email Address
Company Name
Password
Confirm Password
Position
Mondaq Topics -- Select your Interests
 Accounting
 Anti-trust
 Commercial
 Compliance
 Consumer
 Criminal
 Employment
 Energy
 Environment
 Family
 Finance
 Government
 Healthcare
 Immigration
 Insolvency
 Insurance
 International
 IP
 Law Performance
 Law Practice
 Litigation
 Media & IT
 Privacy
 Real Estate
 Strategy
 Tax
 Technology
 Transport
 Wealth Mgt
Regions
Africa
Asia
Asia Pacific
Australasia
Canada
Caribbean
Europe
European Union
Latin America
Middle East
U.K.
United States
Worldwide Updates
Check to state you have read and
agree to our Terms and Conditions

Terms & Conditions and Privacy Statement

Mondaq.com (the Website) is owned and managed by Mondaq Ltd and as a user you are granted a non-exclusive, revocable license to access the Website under its terms and conditions of use. Your use of the Website constitutes your agreement to the following terms and conditions of use. Mondaq Ltd may terminate your use of the Website if you are in breach of these terms and conditions or if Mondaq Ltd decides to terminate your license of use for whatever reason.

Use of www.mondaq.com

You may use the Website but are required to register as a user if you wish to read the full text of the content and articles available (the Content). You may not modify, publish, transmit, transfer or sell, reproduce, create derivative works from, distribute, perform, link, display, or in any way exploit any of the Content, in whole or in part, except as expressly permitted in these terms & conditions or with the prior written consent of Mondaq Ltd. You may not use electronic or other means to extract details or information about Mondaq.com’s content, users or contributors in order to offer them any services or products which compete directly or indirectly with Mondaq Ltd’s services and products.

Disclaimer

Mondaq Ltd and/or its respective suppliers make no representations about the suitability of the information contained in the documents and related graphics published on this server for any purpose. All such documents and related graphics are provided "as is" without warranty of any kind. Mondaq Ltd and/or its respective suppliers hereby disclaim all warranties and conditions with regard to this information, including all implied warranties and conditions of merchantability, fitness for a particular purpose, title and non-infringement. In no event shall Mondaq Ltd and/or its respective suppliers be liable for any special, indirect or consequential damages or any damages whatsoever resulting from loss of use, data or profits, whether in an action of contract, negligence or other tortious action, arising out of or in connection with the use or performance of information available from this server.

The documents and related graphics published on this server could include technical inaccuracies or typographical errors. Changes are periodically added to the information herein. Mondaq Ltd and/or its respective suppliers may make improvements and/or changes in the product(s) and/or the program(s) described herein at any time.

Registration

Mondaq Ltd requires you to register and provide information that personally identifies you, including what sort of information you are interested in, for three primary purposes:

  • To allow you to personalize the Mondaq websites you are visiting.
  • To enable features such as password reminder, newsletter alerts, email a colleague, and linking from Mondaq (and its affiliate sites) to your website.
  • To produce demographic feedback for our information providers who provide information free for your use.

Mondaq (and its affiliate sites) do not sell or provide your details to third parties other than information providers. The reason we provide our information providers with this information is so that they can measure the response their articles are receiving and provide you with information about their products and services.

If you do not want us to provide your name and email address you may opt out by clicking here .

If you do not wish to receive any future announcements of products and services offered by Mondaq by clicking here .

Information Collection and Use

We require site users to register with Mondaq (and its affiliate sites) to view the free information on the site. We also collect information from our users at several different points on the websites: this is so that we can customise the sites according to individual usage, provide 'session-aware' functionality, and ensure that content is acquired and developed appropriately. This gives us an overall picture of our user profiles, which in turn shows to our Editorial Contributors the type of person they are reaching by posting articles on Mondaq (and its affiliate sites) – meaning more free content for registered users.

We are only able to provide the material on the Mondaq (and its affiliate sites) site free to site visitors because we can pass on information about the pages that users are viewing and the personal information users provide to us (e.g. email addresses) to reputable contributing firms such as law firms who author those pages. We do not sell or rent information to anyone else other than the authors of those pages, who may change from time to time. Should you wish us not to disclose your details to any of these parties, please tick the box above or tick the box marked "Opt out of Registration Information Disclosure" on the Your Profile page. We and our author organisations may only contact you via email or other means if you allow us to do so. Users can opt out of contact when they register on the site, or send an email to unsubscribe@mondaq.com with “no disclosure” in the subject heading

Mondaq News Alerts

In order to receive Mondaq News Alerts, users have to complete a separate registration form. This is a personalised service where users choose regions and topics of interest and we send it only to those users who have requested it. Users can stop receiving these Alerts by going to the Mondaq News Alerts page and deselecting all interest areas. In the same way users can amend their personal preferences to add or remove subject areas.

Cookies

A cookie is a small text file written to a user’s hard drive that contains an identifying user number. The cookies do not contain any personal information about users. We use the cookie so users do not have to log in every time they use the service and the cookie will automatically expire if you do not visit the Mondaq website (or its affiliate sites) for 12 months. We also use the cookie to personalise a user's experience of the site (for example to show information specific to a user's region). As the Mondaq sites are fully personalised and cookies are essential to its core technology the site will function unpredictably with browsers that do not support cookies - or where cookies are disabled (in these circumstances we advise you to attempt to locate the information you require elsewhere on the web). However if you are concerned about the presence of a Mondaq cookie on your machine you can also choose to expire the cookie immediately (remove it) by selecting the 'Log Off' menu option as the last thing you do when you use the site.

Some of our business partners may use cookies on our site (for example, advertisers). However, we have no access to or control over these cookies and we are not aware of any at present that do so.

Log Files

We use IP addresses to analyse trends, administer the site, track movement, and gather broad demographic information for aggregate use. IP addresses are not linked to personally identifiable information.

Links

This web site contains links to other sites. Please be aware that Mondaq (or its affiliate sites) are not responsible for the privacy practices of such other sites. We encourage our users to be aware when they leave our site and to read the privacy statements of these third party sites. This privacy statement applies solely to information collected by this Web site.

Surveys & Contests

From time-to-time our site requests information from users via surveys or contests. Participation in these surveys or contests is completely voluntary and the user therefore has a choice whether or not to disclose any information requested. Information requested may include contact information (such as name and delivery address), and demographic information (such as postcode, age level). Contact information will be used to notify the winners and award prizes. Survey information will be used for purposes of monitoring or improving the functionality of the site.

Mail-A-Friend

If a user elects to use our referral service for informing a friend about our site, we ask them for the friend’s name and email address. Mondaq stores this information and may contact the friend to invite them to register with Mondaq, but they will not be contacted more than once. The friend may contact Mondaq to request the removal of this information from our database.

Security

This website takes every reasonable precaution to protect our users’ information. When users submit sensitive information via the website, your information is protected using firewalls and other security technology. If you have any questions about the security at our website, you can send an email to webmaster@mondaq.com.

Correcting/Updating Personal Information

If a user’s personally identifiable information changes (such as postcode), or if a user no longer desires our service, we will endeavour to provide a way to correct, update or remove that user’s personal data provided to us. This can usually be done at the “Your Profile” page or by sending an email to EditorialAdvisor@mondaq.com.

Notification of Changes

If we decide to change our Terms & Conditions or Privacy Policy, we will post those changes on our site so our users are always aware of what information we collect, how we use it, and under what circumstances, if any, we disclose it. If at any point we decide to use personally identifiable information in a manner different from that stated at the time it was collected, we will notify users by way of an email. Users will have a choice as to whether or not we use their information in this different manner. We will use information in accordance with the privacy policy under which the information was collected.

How to contact Mondaq

You can contact us with comments or queries at enquiries@mondaq.com.

If for some reason you believe Mondaq Ltd. has not adhered to these principles, please notify us by e-mail at problems@mondaq.com and we will use commercially reasonable efforts to determine and correct the problem promptly.