Italy: RESPONSABILITÀ DI AMMINISTRATORI E SINDACI DI SOCIETÀ DI GESTIONE AEROPORTUALE A PARTECIPAZIONE PUBBLICA: Una Interessante Ordinanza Del Tribunale Di Bologna Sulle Implicazioni In Materia Di Giurisdizione

THE RESPONSABILITY OF DIRECTORS AND AUDITORS OF PUBLICY OWNED AIRPORT MANAGED COMPANIES: an interesting ruling by the Court of Bologna on the implications of jurisdiction

Airport managers are generally publicly owned companies that perform activities for the benefit of both public and private entities, concurrently.

The presence of public shareholders in airport management companies and the exercise of the functions of public bodies by them demonstrate that in the past the recognition of the private legal personality of such companies was doubtful.  Scholars and case law superseded on the consequences -- in terms of personal liability -- that any mismanagement by the airport manager's directors entailed.

The ruling of the Court of Bologna examined the liability regime applicable to directors that cause damage or loss to the airport management company by way of their misconduct or mismanagement and the nature of the company itself in order to establish jurisdiction. 

1. Con ordinanza del 3 novembre 2014, il Tribunale di Bologna, chiamato a pronunciarsi sul ricorso cautelare promosso, ai sensi degli articoli 669 bis e seguenti e 671 c.p.c., dal Fallimento Aeradria S.p.A. nei confronti degli amministratori e sindaci della società di gestione aeroportuale, Aeradria S.p.A., è stato investito della questione relativa alla sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario ovvero del giudice contabile nelle ipotesi di responsabilità per mala gestio di membri dell'organo di gestione e di controllo di società a partecipazione pubblica.

La vicenda di cui si è resa protagonista la società Aeradria S.p.A., operante sin dal 1962 nella progettazione, gestione ed uso di impianti ed infrastrutture per l'esercizio dell'attività relativa all'Aeroporto Internazionale di Rimini - San Marino, "Federico Fellini", trae origine dalla sentenza del 26 novembre 2013, con la quale il Tribunale di Rimini, rigettando la richiesta di concordato di continuità pendente da tempo, ne ha dichiarato il fallimento.

Nella sentenza dichiarativa di fallimento si osserva che la società di gestione aeroportuale Aeradria avrebbe operato senza perseguire né conseguire obiettivi gestionali improntati a canoni di economicità ed efficienza, con un progressivo peggioramento del livello di marginalità al punto da consentirle di operare sul mercato solo per effetto del ricorso al credito bancario. Per il giudice del Tribunale di Rimini ciò sarebbe avvenuto sino al momento in cui l'introduzione di vincoli finanziari nella gestione delle risorse pubbliche e delle società a partecipazione pubblica ‒ tra cui si colloca, come si dirà nel prosieguo, la società Aeradria ‒ avrebbe determinato la diminuzione del patrimonio netto della società in questione, nonché la perdita integrale del capitale sociale.

Tale situazione economico-finanziaria sarebbe stata celata dagli amministratori della società Aeradria ed il collegio sindacale avrebbe proceduto, attraverso alterazioni contabili, alla redazione dei bilanci in violazione della normativa specifica. Il mancato intervento a correzione degli aspetti critici relativi alla gestione posta in essere avrebbe pertanto dato luogo ad una maggiore agonia per la società, con un conseguente grave danno sia per la società medesima che per i suoi creditori sociali.

Nel successivo ricorso promosso al Tribunale di Bologna dal Fallimento Aeradria S.p.A. al fine di ottenere una adeguata tutela cautelare (nella fattispecie, il Fallimento ha chiesto l'emanazione di provvedimenti di sequestro conservativo nei confronti di amministratori e sindaci), i resistenti hanno eccepito in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice contabile, vale a dire la Corte dei Conti. Ciò sul presupposto che Aeradria S.p.A. fosse una società c.d. in house providing, intendendosi con tale termine una società esterna (soggettivamente separata) a cui un ente pubblico affida la gestione di un proprio servizio direttamente, ossia senza avvalersi del sistema tipico della gara.

In particolare, secondo i resistenti la giurisdizione del giudice contabile per le fattispecie di responsabilità dei componenti dell'organo di gestione, nonché dei membri dell'organo di controllo di società in house providing si fonderebbe tanto sulla natura di enti pubblici di parte dei soci della società Aeradria, quanto sulla particolare caratteristica degli altri soci privati, trattandosi comunque di società controllate o possedute da enti pubblici, quanto ancora sull'attività concretamente esercitata, di gestione amministrativa (attività pubblica) accanto a quella commerciale (attività privata).

Al riguardo, giova osservare che la società di gestione aeroportuale Aeradria S.p.A. è stata costituta, come detto, nel 1962 con un capitale sociale di Euro 3.104.156,00 e a maggioranza dalla componente pubblica. A titolo esemplificativo, si nota come la compagine sociale ricomprendesse, inter alia, la partecipazione della Regione Emilia Romagna, la provincia di Rimini e Comuni della medesima regione (tra cui i comuni di Riccione e di Cervia).

Inoltre, al pari delle altre società di gestione a partecipazione pubblica, Aeradria ha svolto contemporaneamente sia funzioni pubbliche sia funzioni private. Infatti, da un lato si è occupata della gestione amministrativa dell'area aeroportuale ‒ di proprietà demaniale e gestita in regime di concessione ‒ dall'altro lato, ha esercitato un'attività imprenditoriale a tutti gli effetti, mediante lo sfruttamento economico dello scalo di Rimini - San Marino.

2. In tale contesto, e al fine di individuare l'Autorità giudiziaria competente a conoscere delle controversie in materia di responsabilità di amministratori e sindaci per danni causati ad una società a partecipazione pubblica, il giudice del Tribunale di Bologna si è espresso in favore della giurisdizione del giudice ordinario in luogo del giudice contabile, che in quest'ultimo caso sarebbe stato costituito dalla Corte dei Conti.

L'ordinanza in commento, infatti, si segnala in quanto si inserisce nel solco di una consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione, volta a negare la giurisdizione della Corte dei Conti in controversie aventi ad oggetto la responsabilità per mala gestio imputabile ad amministratori di società a partecipazione pubblica, ove il danno di cui si pretende il ristoro sia riferito al patrimonio sociale, cioè ad un patrimonio che, non potendosi confondere con quello dei soci, appartiene alla società medesima, la quale non diviene essa stessa un ente pubblico per il solo fatto di essere partecipata da un ente pubblico.

D'altro canto, il principio per cui le società di diritto privato partecipate da un ente pubblico non perdono la loro natura di soggetti privati per il solo fatto che il loro capitale sia alimentato anche da conferimenti provenienti da un ente pubblico trova conferma nello stesso codice civile. Infatti, ai sensi dell'art. 2449 cod. civ. anche gli amministratori nominati dal socio pubblico «hanno i diritti e gli obblighi dei membri nominati dall'assemblea». Allo stesso tempo, nella relazione al codice civile si statuisce che è «lo Stato medesimo che si assoggetta alla legge delle società per azioni per assicurare alla propria gestione maggiore snellezza di forme e nuove possibilità realizzatrici», per cui la scelta del soggetto pubblico di acquisire partecipazioni in società private determina il suo assoggettamento alle regole proprie del tipo giuridico prescelto. Dall'identità dei diritti e degli obblighi previsti per i componenti degli organi sociali di una società a partecipazione pubblica discende la responsabilità di detti organi nei confronti della società, dei soci, dei creditori e dei terzi in genere, negli stessi termini in cui tali diverse possibili forme della responsabilità sono configurabili per gli amministratori e per gli organi di controllo di ogni altra società privata, a norma degli articoli 2392 e seguenti del codice civile.

In tal senso, si può affermare che il danno cagionato dagli organi della società al patrimonio sociale, che nel sistema del codice civile può dar vita all'azione sociale di responsabilità ed eventualmente a quella dei creditori sociali, non è idoneo a configurare un'ipotesi di azione erariale ricadente nella giurisdizione della Corte dei Conti perché non implica alcun danno erariale, bensì unicamente un danno sofferto da un soggetto privato (per l'appunto la società), riferibile al patrimonio appartenente soltanto a quel soggetto e non certo ai singoli soci ‒ pubblici o privati ‒ i quali sono unicamente titolari delle rispettive quote di partecipazione ed i cui originari conferimenti restano confusi ed assorbiti nel patrimonio sociale medesimo.

In altre parole, al fine di stabilire correttamente il tipo di responsabilità ‒ ordinario-civilistica ovvero amministrativo-contabile ‒ le società di gestione aeroportuale a partecipazione pubblica sono equiparabili a società private in quanto aventi forma societaria e pertanto natura di soggetto privato: elemento determinante non è la sostanza dell'attività concretamente esercitata, bensì la forma societaria del gestore aeroportuale e, più in generale, della società a partecipazione pubblica.

Viceversa, sempre i giudici di legittimità hanno precisato, ponendosi sulla scia della giurisprudenza comunitaria di settore, che la società in house providing rappresenta una longa manus della pubblica amministrazione, tale da giustificare l'applicazione della disciplina pubblicistica e della giurisdizione amministrativo-contabile, allorquando si ravvisi la contemporanea presenza di tre condizioni: a) l'essere la società a totale partecipazione pubblica; b) l'essere l'attività statutaria svolta in via esclusiva o prevalente in favore dell'amministrazione pubblica partecipante; e c) l'esistenza di un controllo sulla gestione societaria, effettuato da parte della pubblica amministrazione partecipante, analogo a quello che la medesima amministrazione eserciterebbe su una propria articolazione interna.1

Condizioni tutte che evidentemente non possono né potevano essere ritenute sussistenti nel caso della società Aeradria, come dimostra l'ordinanza del Tribunale di Bologna in commento, la quale ha statuito la sussistenza di una responsabilità di diritto privato e della conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

In conclusione, e a partire dalla pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione del 19 dicembre 2009, n. 26806, si può sostenere che costituisce orientamento dominante dei giudici di legittimità quello di assimilare le società a partecipazione pubblica tout court alle società private ai fini della responsabilità per mala gestio di amministratori e sindaci. Ciò in quanto si predilige la veste 'formale' di società per azioni quale elemento determinante, nonché decisivo al fine di fondare la giurisdizione del giudice ordinario in luogo di quella della Corte dei Conti, la quale avrebbe invece trovato spazio laddove si fosse dato rilievo al fatto 'sostanziale' per cui la società agisce utilizzando risorse economiche e finanziarie pubbliche.

Di conseguenza, il danno da cattiva gestione non si può qualificare come danno erariale, cioè come danno direttamente arrecato al patrimonio dell'ente pubblico socio in forza della distinzione tra la personalità giuridica della società di capitali e quella dei singoli soci. Ciò significa che la piena autonomia patrimoniale della società rispetto ai soci fa sì che il danno si produca in via diretta solamente sul patrimonio sociale, il quale è e resta privato. Tuttavia, il danno al patrimonio della società è ovviamente destinato a ripercuotersi anche sui soci, incidendo negativamente sul valore o sulla redditività della loro quota, ma il sistema del diritto societario impone di tenere separati i danni diretti al patrimonio del socio da quelli che rappresentano la conseguenza dei danni alla società.

In ogni caso, uno spiraglio verso una responsabilità di tipo pubblicistico – con conseguente giurisdizione del giudice contabile sul danno erariale in concreto verificatosi ‒ viene ammesso dai giudici della Suprema Corte di Cassazione solo per i danni causati direttamente al socio pubblico, come ad esempio accade nel caso del danno all'immagine della pubblica amministrazione.

Footnote

1. Si v. Anna Masutti – Alessandro Liardo SOURCE OF LIABILITY FOR PUBLICLY OWNED AIRPORT DIRECTORS: DOES MISCONDUCT IMPLY PUBLIC OR PRIVATE LAW? In Diritto dei trasporti, 2014, 499 e ss.

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