China: PPP项目纠纷的性质争议及评析 ——以"并标"现象为视角

Last Updated: 27 March 2019
Article by DeHeng Law Offices
Most Read Contributor in China, April 2019

随着PPP模式在我国推广和运用的推移,PPP项目引发的纠纷呈增多趋势。围绕着PPP项目纠纷性质,各方意见不一。本文在对四种主要争议观点进行分析的基础上,从PPP项目常见的"并标"现象入手,归纳"并标"主要类型和依据,评析并标现象看似能够将PPP项目纠纷区分成兼具民事性质和行政性质,实则因二者的交互、交织,不具有现实可行性。面对PPP纠纷解决困局,在舍弃理想模式的情形下,主张在个案中通过民事、行政交叉案件处理方式,进而为统一规范裁判规则和程序积累经验。

从2014年开始,PPP模式在我国的推广和运用,已有五年之久。随着国家对PPP项目的"整改"以及防范金融风险攻坚战背景下融资政策的趋于严格,加上已经或即将从建设期进入运营期的PPP项目日益增多,项目运作模式调整、融资不能及投资回报总额确定等PPP纠纷,呈现出越来越多的趋势。与此同时,PPP项目引发的纠纷究竟是民事性质、行政性质抑或按照具体争议分属民事性质或行政性质,逐渐成为各方关注的重要议题。本文拟从PPP项目采购中常见的"并标"视角进行分析。

一、PPP项目纠纷性质的主要观点

我国理论界和实务界关于PPP项目纠纷性质的不同观点,其实质在于对PPP项目合同的法律性质定位之不同认识。目前主要的观点可分为如下四类:

(一)民事性质说

民事性质说以PPP项目合同为平等主体之间的民事法律关系为基础,主张由此引发的纠纷属于民事性质,应适用民事诉讼或商事仲裁程序。

该主张的依据,除了PPP模式所具有的平等合作、利益共享和风险分担等基本特征外,PPP项目的采购方式更具有法律上的说服力。作为政府采购的基本法,《政府采购法》第四十三条第一款规定,"政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。"即便考虑《政府采购法》与《招标投标法》的衔接问题,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第87号令)第七十三条第二款规定,"政府采购合同的履行、违约责任和解决争议的方法等适用《中华人民共和国合同法》。"而PPP项目的采购方式,国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号,以下简称"国办发[2015]42号文")中便明确规定,"对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目,地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定,选择项目合作伙伴。"在此之前,财政部还专门制定了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)。据此,政府选择PPP项目社会资本适用《政府采购法》[1],而《政府采购法》对采购合同的法律适用又如此明确,PPP项目合同以及由此引发的纠纷依法可定性为民事性质。

在此基础上,无论是财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)附件《PPP项目合同指南(试行)》还是国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)附件《PPP项目通用合同指南》均规定,PPP项目合同的争议,当事人可以约定诉讼或仲裁的方式解决。一些地方标准,如云南省《公路项目政府和社会资本合作(PPP)标准招标文件》(DB53/T 2010-2015)也做了类似规定。实务界人士的著作中也以此为主流观点。[2]

(二)行政性质说

行政性质说以行政主体司法审查法定主体和行政优益权为基础,主张由此引发的纠纷属于行政性质,应适用行政程序法规定。

该主张的法律依据主要是我国于2014年修改、2017年修正的《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定,即行政诉讼受案范围包括行政相对人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议等协议的情形。这一规定,也与早期行政法学者介绍的德国、葡萄牙、希腊等国家将行政合同在《行政程序法》中专章规定一脉相承[3]。

而《行政诉讼法》第四条第二款又明确规定,"人民法院设行政审判庭,审理行政案件。"于是,以基础设施和公共事业服务为主要标的的PPP项目合同,因其"根本目的在于增加公共设施和服务能力,同时保障投资者的合法权益,包含大量行政法上的权利义务内容,属于行政协议的范围,应当通过行政诉讼解决相关协议纠纷。"[4]2018年7月5日,在由北京大学PPP研究中心组织召开的PPP立法研讨会上,最高人民法院行政审判庭庭长黄永维认为,"根据《行政诉讼法》规定,政府特许经营协议是法定的行政协议,而政府特许经营协议又是PPP协议的主要形式。因此,政府特许经营协议属于法律明确界定为行政协议属性的协议,属于人民法院行政诉讼受案范围,也意味着该类协议排除了民事诉讼的主管范围。"[5]

与此相关的是,在PPP项目发生纠纷时政府方的主体问题。根据《行政诉讼法》第二十六条第五款规定,"行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。"而PPP项目合同的签署主体通常为县级以上地方人民政府授权的实施机构。结合国家发展改革委等六部委25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条"县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作,并明确具体授权范围。"之规定,县级以上人民政府与实施机构之间的"行政授权"实为"行政委托"关系[6]。如此,当PPP项目发生纠纷时,政府方的适格主体应当为县级以上人民政府,而作为合同签约主体的实施机构,充其量为第三人的地位。

值得注意的是,新《行政诉讼法》施行后,最高人民法院也作出了"从本案合同的目的、职责、主体、行为、内容等方面看,合同具有明显的民商事法律关系性质,应当定性为民商事合同,不属于新《行政诉讼法》第十二条(十一)项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的解释》法释(2015)9号第十一条第二款规定的情形。"[7]之民事裁定。而江苏省南通市中级人民法院也因特许经营权协议涉及工程建设内容,应当适用《民事诉讼法》专属管辖之规定而作出了民事裁定[8]。

实务中,出于PPP项目纠纷性质认定之担忧,许多PPP项目合同对争议解决条款之约定,完全舍弃了商事仲裁方式,仅约定项目所在地法院诉讼,甚至有尽力避免在PPP项目合同中使用"特许经营"一词的现象。

(三)兼具民事性质和行政性质说

兼具民事性质和行政性质说以PPP法律关系的复合性为基础,既考虑到政府方合同履行主体和行政监管主体的双重性、公共利益和行政优益权的特殊保护以及我国现行法院系统机构设置等内容,又考虑到社会资本和政府方在主体地位平等、权利义务对等等因素,主张应结合具体争议类型采取不同的争议解决机制。

该主张的依据是从PPP法律关系民事性质和行政性质的可分性和独立性,主要是基于PPP项目的复杂性和现实性考虑。"PPP合同的内容与项目类型、实施方案多样,不宜对所有PPP合同的性质作一概而论的绝对判断","采取特许经营模式的PPP合同,一般定性为行政合同,但其中可以包含涉及民商事性质的内容;采取政府采购服务协议方式的PPP合同,属于民事性质。"因此,"对PPP合同履行中发生的争议,亦应根据具体争议事项的法律关系性质,与之相应地选择提起民事诉讼或行政诉讼。"[9]

正是基于上述考虑,实务中PPP项目合同的争议解决条款,出现了民事诉讼或商事仲裁+行政诉讼并列的情形。即通常在选择仲裁或民事诉讼的同时,又约定若争议事项涉及行政诉讼的,则依法适用行政诉讼程序解决。

(四)经济合同说

有学者将特许经营协议的性质定位为经济合同。[10]"经济合同是将当事人意思自治、财产因素与国家意志、公共性政策性等因素融为一体的公私融合型的合同。"[11]该主张似乎是私法公法化、公法私法化交汇的产物。与兼具民事性质说和行政性质说不同的地方在于,该主张认识到了PPP实务中民事性质和行政性质的交叉性或曰不可分割性。但因涉及民商法学、经济法学和行政法学之学科的分类之争,与我国法律体系实际相比,而显得过于理想化。

二、PPP项目中的"并标"现象和类型

对于PPP模式的特征,站在不同的角度会得出不同的结论。而这些不同的结论有助于全面认识PPP模式的内在特征。如从公共管理角度,会认为PPP是"为了解决政府供给的低效而进行的公共管理上的创新,本质上是一种包含基础设施在内的公共产品或服务的供给方式,通过引入市场竞争和激励约束机制,提高公共产品或服务的质量和供给效率。"[12]再如从融资的角度,有人认为PPP模式是项目融资的方式之一,也是政府采取的一种积极的财政政策。

而从项目管理角度,PPP模式是相较传统项目管理的发展和创新,"由社会资本提供从项目策划、设计、投融资、建设至运营管理的全生命周期的服务,此举能倒逼社会资本方从项目全生命周期的角度评估项目的投入和产出效益,从而在全生命周期的范围内争取资金的最佳使用和服务效果的最佳发挥。"[13]我国目前对PPP项目的管理中,物有所值定性评价的第一个指标即为全生命周期整合程度,并将"设计、融资、建造和全部运营、维护整合到一个合同中,对于存量项目采用PPP模式,至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中"作为该指标的最高等级。由此识别出TOT、ROT、BOO等PPP模式。也正是从全生命周期整合的项目管理角度,"并标"成为PPP项目中的常见现象。

(一)社会投资人+施工总承包/工程总承包

这是通常所称的PPP项目"两标并一标",其直接法律依据为《招标投标法实施条例》第九条第一款第二项和第三项,后财政部将其他竞争方式选定的社会资本也纳入其中。不过,各地有不同理解和做法。主要规范性依据有:

1.《招标投标法实施条例》第九条

"除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外,有下列情形之一的,可以不进行招标:

......

(二)采购人依法能够自行建设、生产或者提供;

(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供;"

2.财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)

"对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标。"

3.《浙江省政府投资项目管理办法》(浙江省人民政府令第363号)

第五条第二款"前款所列项目采用政府和社会资本合作模式的,按照政府投资项目管理。"

第二十条"政府投资项目的勘察、设计、施工和监理,以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购,应当依法实行招标。工程设计依法应当招标而未招标的,不得批准初步设计。"

4.浙江省发展改革委关于印发《浙江省传统基础设施领域实施政府和社会资本合作实施细则(试行)》的通知(浙发改投资〔2017〕251号)

第十一条"......其中,拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关重要的设备、材料等采购的,必须按照《招标投标法》的规定,通过招标方式选择社会资本方。"

第十六条"【两标并一标】。按照《招标投标法》有关规定,已通过招标方式选定的特许经营项目的社会资本方,且能够自行建设、生产或者提供的,可以不进行工程建设(含工程勘察、设计、施工以及工程建设有关的重要设备、材料等采购)招标。通过其他方式确定的社会资本方的PPP项目,工程建设仍应当依法开展招投标。"

(二)社会投资人+土地使用权/土地综合开发权/租赁权

这一并标类型,较早见于铁路、城市轨道交通等领域,后扩展至PPP项目其他领域。主要规范性依据有:

1.国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)

鼓励按照"多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约"的原则,对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发,吸引社会资本参与城市轨道交通建设。

2.国务院办公厅《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)

"新建铁路项目未确定投资主体的,可在项目招标时,将土地综合开发权一并招标,新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权,相应用地可按开发分期约定一次或分期提供,供地价格按出让时的市场价确定。"

3.中共中央国务院《关于深化投融资体制改革的意见》(2016年7月5日)

"鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况,通过特许经营、政府购买服务等方式,在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式,扩大公共产品和服务供给。"

4.国土资源部《产业用地政策实施工作指引》(国土资厅发〔2016〕38号)

"下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施:

(一)采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时,相关用地需要有偿使用的;

(二)通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的;

(三)政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的。"

5.财政部等部委《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号)

"依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块,在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让(出租)合同、开展用地供后监管的前提下,可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。"

6.国家发展改革委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)

"各地要积极创造条件,采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂,鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。"

7.浙江省发展改革委关于印发《浙江省传统基础设施领域实施政府和社会资本合作实施细则(试行)》的通知(浙发改投资〔2017〕251号)

"第十五条【社会资本和用地招标合并】。各地要积极创造条件,采用多种方式保障PPP项目建设用地。项目新增建设用地涉及土地招拍挂的,可以按照《关于印发〈产业用地政策实施工作指引〉的通知》(国土资厅发〔2016〕38号)等文件有关规定,合并实施社会资本方招标和用地招拍挂环节。"

(三)社会投资人+国有存量资产所有权/经营性资源经营权

这一并标类型涉及PPP项目运作方式的选择,如TOT、ROT模式,与回报机制密切相关,可以说属于典型的回报机制优化设计。主要规范性依据有:

1.财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)附件《PPP项目合同指南(试行)》

"第十一节付费机制:在我国实践中,可行性缺口补助的形式多种多样,具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。"

2.国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)

"依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。"

3.国家发展改革委《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》(发改基础[2015]1610号)

"社会资本投资铁路享受国家有关支持铁路建设实施土地综合开发的政策,通过开发铁路用地及站场毗邻区域土地、物业、商业、广告等资源提高收益。"

4.文化和旅游部财政部《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅产业发[2018]96号)

"可依法依规为文化PPP项目配置经营性资源,为稳定投资回报、吸引社会资本投资创造条件。鼓励通过盘活存量资产、挖掘文化价值、开发性资源补偿等方式提高项目的可经营性。"

5.浙江省发展改革委关于印发《浙江省传统基础设施领域实施政府和社会资本合作实施细则(试行)》的通知(浙发改投资〔2017〕251号)

"对于缺乏"使用者付费"基础、主要依靠"政府付费"回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用委托运营等方式推进。各地可以探索创新,为自身不具备经营性资源的非经营性项目配置广告等以赢利资源、授予相关资源开发收益权、配置土地开发权、与区域内经营性强的项目进行组合捆绑等方式,采用PPP模式实施综合开发。"

6.江苏省环保厅等9家单位联合发布的《关于推进绿色金融服务生态环境高质量发展的实施意见》(苏环办[2018]413号)

"创新PPP项目运作模式。鼓励将黑臭水体整治、污染场地修复、矿区生态修复等项目和休闲度假、旅游观光、健康养老等有稳定收益的项目打捆实施,优先纳入省级PPP项目储备库,优先选为省级试点PPP项目"

(四)社会投资人+国有企业股权

这一并标类型与上述第三种类型相似,广义上均涉及国有资产转移,属于存量资产盘活的方式,只不过其方式为股权转让。规范性依据主要体现在如下合规性要求上:

1.国办发[2015]42号文:"存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失和贱卖。"

2.财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知(财金[2016]92号)

"第三十条存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的,应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法,依法进行资产评估,防止国有资产流失。"

3.财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)

"涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的,不得入库。"

4.财政部等部委《关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》(财金〔2018〕8号)

"对于存在违法违规行为,未按规定履行规划立项、土地管理、国有资产管理等相关审批手续,未能于2018年12月底前完成社会资本采购,未按规定落实项目资本金及债权融资,未严格执行绩效考核机制或绩效考核多次不达标的项目,将调出示范项目名单。"

5.财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金[2018]54号)

"按国家有关规定认真履行规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序,规范开展物有所值评价和财政承受能力论证。"

(五)社会投资人+N

这一并标类型实际上为上述四种并标类型的组合或综合。如北京2022年冬奥会和冬残奥会延庆赛区PPP项目,采取的便是社会投资人+施工总承包+国有建设用地使用权三标并一标的方式。[14]

三、PPP项目并标对其纠纷性质的影响

通过上述并标类型,我们似乎看到了行政性质说的不足,也观察到兼具民事性质和行政性质说的合理性,似乎PPP项目合同中,因并标现象的存在,民事性质和行政性质这两类截然不同的法律关系具有明显的可分性和独立性。可大体归纳为:

1.政府方主体地位上存在不涉行政职权的平等性

因并标类型的不同,政府方可能是施工并标的发包人,可能是国有建设用地使用权人或转让方,也可能是普通公建项目或国有资产的所有权人,还可能是经营性资源或资产的出租人,抑或是国有企业的股权转让人。以施工并标为例,政府方作为发包人,与社会资本之承包人地位相对应,二者属于典型的平等法律主体,因并标纳入PPP项目合同的建设工程施工合同关系,似乎可完全归入民事法律关系范畴,进而与可能的行政法律关系相互独立存在。有人进而还主张PPP模式下存在建设工程价款优先受偿权的情形。

2.双方权利义务上存在不涉公共利益的市场性

政府方和社会资本的权利义务,因并标而产生的包括存量国有资产的所有权转移和对价支付,也可能包括国有企业股权的转让或广告位等经营性资产的租赁关系,这些均存在因不涉及公共利益,属于通常的资产买卖法律关系或资产租赁法律关系,而与行政性质说主张的公共利益和行政优益权无涉。

3.交易客体上存在无法律特别限制的流转性

从交易客体角度看,以国有土地使用权为例,除了国有土地一级市场的出让,在几经摇摆后从民事性质归位于行政协议[15]外,还可能涉及政府方某一主体的国有土地使用权转让。而这一在土地二级市场依法流转的客体,并无法律特别限制,从而属于常见的民事法律关系。

如若上述分析完全成立,则因并标纳入PPP项目合同而产生的合同的效力、合同的履行、合同的解除等纠纷,适用民事法律关系处理应无不妥。进而,从PPP模式通常包含的投资、建设、运营维护三大内容看,政府方和社会资本之间的投资法律关系、建设法律关系以及运营维护法律关系,似乎更可以脱离行政协议约束而相互分离、独立存在。

然而,细究之下,PPP项目合同的民事性质和行政性质,并无看上去如此明了和清晰。

主要理由是:

1.二者的可分性和独立性,有违社会资本整合PPP全生命周期环节统筹成本收益的项目管理目的

从项目管理角度看,PPP项目并标的出现,更多的是为了社会资本能够从全生命周期角度对项目的各环节进行有效整合,统筹考虑其投资成本和收益,也即算总账。

实务中,投标报价部分通常会要求投标人应仔细阅读招标文件所有内容,综合考虑各种不确定因素及各种风险,慎重作出报价。如若存在联合体,以施工并标为例,联合体之间通常因施工和财务投资的分工,会在投资收益和施工利润的分配和相应风险的分担上作出明确约定。

而PPP项目纠纷兼具民事性质和行政性质的两分法,很有可能隔断全生命周期的不同环节,更可能因行政协议的效力和履行变更,影响到社会资本整体收益和成本的计算和确定。

2.二者的可分性和独立性,有违政府方并标设置的初衷

通过并标类型的分析可知,政府方并标的初衷在于付费机制的优化,是对产出标准整体对价的综合考量。施工并标、各类资源的补偿或捆绑,与通常的市场价格并不完全一致。若将并标产生的法律关系民事处理,而行政协议行政处理,二者的分离,势必增加产出标准实现的诸多不确定性,进而影响公共产品或服务供给的目的。

3.PPP纠纷因公共利益的存在而有别于通常的民事争议处理

早在2015年,国办发42号文在PPP的制度体系中便明确规定,"健全合同争议解决机制,依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的,由政府和社会资本方协商解决,但应当保持公共服务的持续性和稳定性。"国家发展改革委等六部委25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十二条也规定,"特许经营协议存续期间发生争议,当事各方在争议解决过程中,应当继续履行特许经营协议义务,保证公共产品或公共服务的持续性和稳定性。"也就是说,即便适用民事纠纷方式处理,PPP项目纠纷也因公共利益的优先保护而与通常的民事纠纷有着重大不同。比如以政府方支出责任的履行为前提来抗辩项目的移交和使用,再如以建设工程价款优先受偿权来主张本身便依法不宜折价、拍卖的公共产品。

4.公权和私权交织的混合法律关系,影响PPP项目纠纷性质二分法的理论可行性

财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)附件《PPP项目合同指南(试行)》的编制说明中提到,"我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据,主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法,包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、[16]《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。"

本文认为,PPP项目合同属于公权和私权相互交织的混合法律关系,不同于一般的复合法律关系,往往是你中有我,我中有你,二者交互存在,将二者从逻辑上人为进行区分,不具有现实可行性。从这个意义上讲,经济合同说更具有合理性。

四、PPP项目纠纷的可能解决路径

PPP项目纠纷的性质,尽管经济合同说更具有合理性,但与我国的法律体系现状、法院系统设置、法官专业化分工等实际,均相差较远,其现实可行性同样难以实现。

立足现实,PPP项目纠纷,更符合民事、行政争议交叉案件类型。"行政、民事交叉案件在内涵上既应当包括在处理结果上互为因果或互为前提、相互联系的交叉案件,也应当包括在法律事实上相互联系、有可能影响审判之公正有效性的交叉案件。"[17]这又涉及到处理程序上应当遵循"先行后民"还是"先民后行"抑或"行政附带民事诉讼"还是"民事附带行政诉讼"等问题。基于我国《人民法院组织法》《行政诉讼法》等法律规定,本文倾向于以行政附带民事诉讼方式处理PPP项目纠纷,以尽可能避免当事人诉累和司法资源浪费,确保裁判统一和"案结事了"。

结语

PPP项目纠纷,有着民事性质和行政性质交互的特性,无论是非此即彼的单一思维还是二者共存,彼此可分的折中方案,都可能在现实可行性上较难实施。而我国行政、民事交叉案件的处理,又因现实的复杂性和规范的不统一性,做法各异。根据具体争议的实际,合理选择诉讼策略、积极发挥法律人的司法智慧,在实务经验累积基础上,科学统一裁判程序和规则,方能有助于PPP纠纷的有效处理。

文中注释

[1]周兰萍律师更是鲜明地将PPP项目的性质定性为政府购买服务,选择社会资本的程序需遵从政府采购的相关规定。参见周兰萍主编:《PPP项目运作实务》,法律出版社2016年5月第1版,第103-104页。

[2]参见李成林:《PPP项目合同操作指引:起草、修改与谈判》,法律出版社2017年9月第1版,第227页;曹珊:《政府和社会资本合作(PPP)项目法律实务》,法律出版社2016年4月第1版,第86页。

[3]参见罗豪才、湛中乐主编:《行政法学》(第二版),北京大学出版社2006年1月第2版,第276-277页。

[4]江必新主编、最高人民法院行政审判庭编著:《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》,人民法院出版社2015年8月第1版,第111页。

[5]《PPP立法进行时:政府能否一票否决?》,载于《中国经济周刊》2018年第28期。

[6]卢清华、刘亚元、薛东:《PPP项目争议解决机制中的司法救济路径》,载于微信公众号"PPP项目争端解决"。

[7]辉县市人民政府(以下简称辉县市政府)与被上诉人河南新陵公路建设投资有限公司(以下简称新陵公司)合同纠纷管辖权异议案((2015)民一终字第244号),载于https://law.wkinfo.com.cn/judgment-documents/detail/MjAwODE1OTM2NDg%3D?searchId=9e68a8f1ccc5480e924a11277de2ca75&index=2&q=PPP ,2018年12月8日最后访问

[8]凌志环保股份有限公司与登封市住房和城乡建设局(登封市城乡规划局特许经营权协议纠纷管辖权异议案((2018)苏02民辖终173号),载https://law.wkinfo.com.cn/judgment-documents/detail/MjAyMzQyMzA0MDI%3D?searchId=b4de414eb9e646ffa5716aac2eb807cc&index=2&q=PPP ,2018年12月10日最后访问。

[9]德恒律师事务所PPP业务中心:《PPP项目实战策略与操盘技巧》,法律出版社2018年10月第1版,第267页。

[10]参见李楠楠:《基础设施领域公私合作契约关系研究》,经济科学出版社2017年10月第1版,第150-151页。

[11]参见史际春、肖竹:《公用事业民营化及其相关法律问题研究》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2004年第4期,第84页。转引自李楠楠:《基础设施领域公私合作契约关系研究》,经济科学出版社2017年10月第1版,第150页。

[12]蒲明书、罗雪富、周勤:《PPP项目财务评价实战指南》,中信出版集团股份有限公司2016年11月第1版,第19页。

[13]上海济邦投资咨询有限公司主编:《园区开发PPP模式蓝皮书》,经济日报出版社2017年11月第1版,第11页。

[14]参见PPP知乎微信公众号:"三标并一标!!北京市首例国有建设用地使用权和PPP合并招标项目启动资格预审",2018年4月11日。

[15]江必新主编、最高人民法院行政审判庭编著:《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》,人民法院出版社2015年8月第1版,第111页。

[16]值得注意的是,《国务院法制办公室对<交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函>的复函》(国法秘复函[2017]866号)明确:"政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。"

[17]刘志刚:《中国行政诉讼法专题》,复旦大学出版社2014年5月第1版,第194页。

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