Canada: Rapport De La Commission Charbonneau

Last Updated: November 26 2015
Article by Stéphane Pitre and Yvan Houle

Most Read Contributor in Canada, November 2016

Au terme de 261 jours d'audience, le rapport de la Commission d'enquête sur l'octroi et la gestion des contrats publics dans l'industrie de la construction, mieux connue sous le nom de « Commission Charbonneau » (la « Commission »), a été déposé et rendu public le 24 novembre 2015.

Le mandat de la Commission était d'examiner l'existence de stratagèmes qui impliquaient peut-être des activités de collusion et de corruption au cours d'une période de 15 années (1996-2011), y compris des liens éventuels avec le financement des partis politiques, de dresser un portrait de possibles activités d'infiltration de l'industrie de la construction par le crime organisé et d'examiner des pistes de solution permettant de repérer, d'enrayer et de prévenir la collusion et la corruption dans l'octroi et la gestion des contrats publics dans l'industrie de la construction ainsi que l'infiltration du crime organisé.

Dans le cours de ses travaux, la Commission a exigé du gouvernement l'octroi de pouvoirs additionnels visant à obtenir le droit d'exiger la production de documents et de procéder à des saisies1. Les travaux de la Commission ont également été prolongés en raison de la nature et de l'ampleur des informations obtenues.

Un rapport d'étape résumant ces travaux a été déposé le 13 janvier 2014, dans lequel la Commission confirmait qu'elle n'était alors pas en mesure de faire des constats précis sur l'existence ou non de stratagèmes faisant intervenir des activités de collusion et de corruption, y compris les liens avec le financement des partis politiques, ou d'infiltration de l'industrie de la construction par des éléments du crime organisé. Le rapport d'étape confirmait également la nécessité de poursuivre l'enquête pour être en mesure d'examiner des pistes de solution et de faire des recommandations visant à repérer, à enrayer et à prévenir la collusion et la corruption dans l'octroi et la gestion des contrats publics.

À la suite de ces travaux supplémentaires, la Commission a rendu public son rapport final le 24 novembre 2015.

Le rapport, qui comprend 4 tomes et 1 741 pages, énonce 60 recommandations visant à prévenir la collusion et la corruption dans l'octroi et la gestion des contrats publics dans l'industrie de la construction ainsi que son infiltration par le crime organisé.

Les acteurs du monde de la construction apprendront avec un certain soulagement que les problèmes de collusion et de corruption dans l'industrie de la construction ne sont pas uniques au Québec — la Commission admet d'ailleurs candidement s'être fortement inspirée de solutions mises de l'avant dans différents pays pour enrayer la corruption — et que ces problèmes ne sont pas l'affaire d'un acteur en particulier de l'industrie, mais bien celle de tous ses intervenants, allant des donneurs d'ouvrage comme les ingénieurs et les entrepreneurs jusqu'aux travailleurs et aux associations syndicales.

Partant, les recommandations de la Commission visent l'ensemble des acteurs de l'industrie, il faut le dire d'une manière assez juste et mesurée.

Les avocats du groupe Construction de BLG sont heureux de partager avec vous les recommandations qui semblent les plus pertinentes pour les différents acteurs de l'industrie de même que quelques réflexions sur l'incidence qu'aura la mise en Suvre éventuelle de ces recommandations sur les grands projets d'infrastructure.

Donneurs d'ouvrage

Il est intéressant de constater que la première recommandation de la Commission est de doter le Québec d'une Autorité des marchés publics qui constituerait un pôle d'expertise en analyse et en vérification des marchés publics, laquelle serait en mesure de soutenir, et de contraindre, tous les donneurs d'ordre public. La Commission écrit : « Le manque de personnel et la perte d'expertise ont pu créer un terreau fertile pour la collusion. » La Commission recommande donc également de permettre à tous les donneurs d'ouvrage publics de consolider leur expertise interne en construction. La Commission insiste en particulier sur le cas du ministère des Transports du Québec (« MTQ »).

La deuxième recommandation de la Commission est de s'éloigner de la règle de l'octroi obligatoire au plus bas soumissionnaire conforme afin de réduire la prévisibilité des résultats dans le processus d'octroi des contrats. Nul doute qu'une telle recommandation, si elle est suivie, influera considérablement sur le processus d'octroi des contrats publics.

Une recommandation qui sera certainement très bien reçue par les entrepreneurs est celle de réduire les délais quant aux paiements qui leur sont dus. La Commission reconnaît que la situation qui prévaut, à savoir de longs délais de paiement, contribue à restreindre la concurrence dans l'industrie, favorisant ainsi la création et le maintien d'ententes collusoires. En effet, ayant déjà payé leur main-d'Suvre, leurs fournisseurs et leurs sous-traitants, les entrepreneurs doivent assumer, d'un point de vue financier, ces délais de paiement. Ce manque de liquidités limite leur nombre et leur croissance en restreignant leur capacité à entreprendre de nouveaux projets. À cet égard, en 2013, plus des trois quarts des entrepreneurs auraient refusé de répondre à au moins un appel d'offres, jugeant les clauses de paiement abusives ou anticipant des problèmes de paiement. De plus, les retards de paiement pénalisent davantage les PME qui n'ont pas toujours facilement accès au crédit. Elles sont donc davantage à risque de connaître des difficultés financières. Cela n'est pas de nature à les encourager à s'engager sur de nouveaux marchés. À ces problèmes importants s'en ajoute un autre, cette fois-ci pour l'État. En effet, cette situation incite les entrepreneurs à prendre en compte ce risque financier dans le prix des soumissions déposées. En d'autres termes, ces frais de financement sont transférés aux DOP, et donc aux contribuables.

Finalement, la Commission recommande aussi d'assujettir l'ensemble des sociétés paramunicipales et des OSBL contrôlés ou subventionnés par un organisme public ou une municipalité aux mêmes obligations contractuelles que les organismes auxquels ils sont liés.

Ingénieurs et firmes de génie-conseil

Le rapport de la Commission fait certaines recommandations qui, si elles sont appliquées, auront une incidence notable sur les acteurs de l'industrie du génie-conseil québécois.

La Commission souligne notamment le rôle accru que pourrait jouer l'Ordre des ingénieurs du Québec afin de prévenir et de détecter les pratiques que la Commission a mises en lumière.

La Commission constate que le Québec est la seule juridiction au Canada à ne pas permettre à un ordre professionnel d'imposer des sanctions disciplinaires à une société offrant des services professionnels en génie et à ne limiter son pouvoir de contrôle qu'aux ingénieurs en tant qu'individus. Comme les ingénieurs exercent souvent leur profession au sein de sociétés par actions ou en nom collectif, la Commission s'inquiète de l'influence que les firmes peuvent avoir eue à l'égard du comportement de certains de leurs membres. À titre de solution possible, la Commission réfère aux règles prévalant dans les autres provinces et dans plusieurs États américains, où l'encadrement des firmes par les ordres professionnels s'effectue au moyen de cinq leviers, à savoir : 

  1. l'enregistrement obligatoire;
  2. l'émission de licences conditionnelle au respect de certaines règles;
  3. l'obligation de transmettre certaines informations;
  4. la mise en place de systèmes de conformité (notamment la possibilité d'audits par l'ordre professionnel);
  5. l'imposition de sanctions.

À cet égard, la Commission recommande au gouvernement de modifier le Code des professions du Québec pour que les firmes de services professionnels liées au domaine de la construction soient assujetties au pouvoir d'encadrement des ordres professionnels dans leur secteur d'activité.

La Commission déplore aussi que l'expertise interne au MTQ se soit érodée au fil des ans. Elle recommande de rééquilibrer le rapport de forces entre l'expertise interne des donneurs d'ouvrage et celle des firmes de génie-conseil afin de redonner aux donneurs d'ouvrage publics les coudées franches lorsque vient le temps de déterminer si des travaux doivent être réalisés à l'interne ou octroyés en sous-traitance.

La Commission recommande par ailleurs l'imposition d'une formation en éthique et en déontologie aux membres des ordres professionnels, notamment les ingénieurs, et d'améliorer la formation des administrateurs des ordres professionnels afin que ceux-ci aient les connaissances nécessaires pour exercer adéquatement leur rôle.

La Commission souligne l'importance de resserrer la qualité de la surveillance sur les chantiers afin d'éviter les situations de laxisme ayant permis l'autorisation d'« extras » ou d'avenants injustifiés sur les projets ayant connu des problèmes de collusion.

Notant le fait que les acteurs du génie-conseil qui Suvrent dans le domaine municipal déplorent l'utilisation de la formule du prix ajusté dans l'adjudication des contrats municipaux, la Commission recommande l'élaboration de règles d'adjudication de contrats adaptées à la nature des travaux.

Entreprises de construction

Dans le but de renforcer le régime  visant à assurer l'intégrité des marchés publics,  la Commission recommande de faire passer de 20 % à 10 % la part de l'entreprise que doit détenir un actionnaire pour être considéré parmi les dirigeants d'une personne morale et être pris en compte dans l'évaluation de l'intégrité de l'entreprise. Elle recommande aussi d'expliciter le pouvoir de la Régie du bâtiment du Québec d'évaluer l'intégrité des dirigeants détenant indirectement des parts dans une entreprise assujettie.

Les marchés publics

La Commission Charbonneau a relevé plusieurs causes à l'origine de l'émergence du maintien des divers stratagèmes qu'elle a repérés au cours de l'enquête.

Elle reconnaît que plusieurs causes sont intimement liées au processus de passation des marchés publics puisqu'il s'agit, selon les témoignages des représentants de l'OCDE, d'un secteur extrêmement vulnérable à la corruption qui présente un « risque fondamental » pour tous les pays du G20.

Il a été noté que la valeur importante des marchés publics constitue en soi un facteur de risque puisqu'il s'agit d'une cible de choix pour des activités de corruption et de collusion.

La Commission a relevé des failles importantes dans les stratégies d'approvisionnement, notamment l'absence d'expertise dans le domaine des approvisionnements, ce qui fait en sorte que certains organismes publics sont à haut risque de subir les effets d'ententes collusoires et de contribuer involontairement à les maintenir sur une longue période.

À titre d'exemple, on nous réfère au processus de contrats à tarif non négociable, dits « contrats tarifés » suivant lequel le MTQ détermine, pour chacune des usines qu'il a qualifiées et selon la localisation des travaux à réaliser, un prix de fabrication de pose des enrobés bitumineux et, ainsi, un territoire considéré comme étant concurrentiel. Procéder de cette façon fournit aux propriétaires de ces usines des informations précieuses qui leur permettent de convenir tacitement d'une entente de collusion prenant la forme d'un partage des territoires.

La prévisibilité des critères d'octroi des contrats publics favorise également la formation d'ententes collusoires puisque celles-ci reposent sur la capacité du cartel à contrôler de manière efficace les résultats des appels d'offres. Ainsi, l'utilisation répétitive de critères d'octroi prévisibles et bien connues, dont celui du plus bas soumissionnaire conforme, facilite, selon la Commission, l'organisation de cartels.

Il est quelque peu ironique de constater que le fort encadrement législatif et réglementaire du processus d'octroi des contrats publics qui prévaut au Québec, aux termes duquel les donneurs d'ouvrage publics sont tenus de respecter strictement les modes d'octroi et les règles d'adjudication des marchés publics, permet aux soumissionnaires de prévoir les résultats des appels d'offres. À titre d'exemple, lorsque les soumissionnaires savent que le contrat sera octroyé selon la règle du plus bas soumissionnaire conforme, ils peuvent facilement élaborer un stratagème de collusion où ils n'ont qu'à s'entendre sur le prix des soumissions pour décider du résultat de l'appel d'offres. La Commission ont souligné qu'un tel encadrement ne prévaut pas dans le secteur privé, où les règles sont déterminées par les donneurs d'ordre privé. Ces derniers peuvent, s'ils sont d'avis que le processus a donné un résultat anormal ou insatisfaisant, tenter de négocier avec les soumissionnaires, ce qui rend la prédiction par les soumissionnaires du sort de l'appel d'offres beaucoup plus incertaine ou aléatoire.

Ainsi, la Commission estime que la législation, la réglementation et la constance des pratiques d'octroi de plusieurs donneurs d'ouvrage publics dans le temps a facilité le développement et le maintien des stratagèmes de collusion observés. Au niveau municipal, alors que les règles laissent une certaine marge de manSuvre aux donneurs d'ouvrage municipaux qui permet l'application de critères autres que le prix dans le choix du cocontractant, force est de le constater que les municipalités ne s'en prévalent que rarement.

Une autre cause identifiée est la pression exercée par le mode de sélection. La règle de l'octroi au plus bas soumissionnaire conforme place encore une fois le soumissionnaire face à un dilemme : plus la marge de profit qu'il souhaite est élevée, plus sa soumission risque d'être rejetée à la faveur de celle d'un concurrent disposé à diminuer son prix. Conséquemment, dans un marché concurrentiel, les soumissionnaires vont tendre à réduire au minimum leur marge de profit afin d'accroître leurs chances de remporter un appel d'offres. La Commission constate que la pression créée par un tel système incite des entrepreneurs à mettre en place un stratagème afin de récupérer leur profit escompté soit, par exemple, en réclamant des extras justifiés ou non, soit en réduisant la qualité des travaux effectués, soit en corrompant un surveillant de chantier. À plus long terme, les soumissionnaires peuvent être tentés de mettre sur pied un système de collusion, d'abord pour minimiser leurs pertes puis, à plus long terme, pour se garantir des marges de profit stables qui peuvent se révéler parfois très importantes.

Les délais souvent insuffisants pour la réception des soumissions ont également été identifiés comme une autre cause de collusion. Les acteurs publics corrompus peuvent exiger des délais déraisonnablement courts pour le dépôt des soumissions dans le but de réduire la concurrence et d'avantager une entreprise détenant des informations privilégiées. De plus, les modifications substantielles et tardives au projet, souvent décrites par voie d'addenda sans que les délais pour le dépôt des soumissions ne soient ajustés en conséquence, ont le même effet. Le dossier des compteurs d'eau de Montréal a été cité comme exemple d'une telle pratique qui a exclu du processus d'appel d'offres le consortium formé par SNC-Lavalin, Gaz Métro Plus et Suez Environnement.

Un autre aspect des appels d'offres qui ouvre la porte aux abus concerne les comités de sélection. La Commission a relevé que la formation des comités de sélection ne faisait l'objet d'aucun encadrement législatif ou réglementaire significatif, ce qui peut donner lieu à des conflits d'intérêts et à des problèmes d'ingérence indue dans le processus décisionnel.

Bien que, depuis 2010, les municipalités doivent obligatoirement se doter d'une politique de gestion contractuelle pouvant comprendre des dispositions encadrant les conflits d'intérêts dans le cas des comités de sélection, la Commission a constaté que le recours à ce cadre était l'exception plutôt que la règle.

Finalement, la diffusion de certains renseignements par les donneurs d'ouvrage peut rendre ces derniers vulnérables aux stratagèmes illégaux. En fait, la divulgation de certaines informations par souci de transparence expose les donneurs d'ouvrage aux pratiques douteuses. La diffusion sur demande de la liste des preneurs des cahiers de charges ou des documents d'appel d'offres facilite la circulation de l'information au sein des groupes d'entreprises qui souhaitent organiser une entente collusoire. Il en est de même pour ce qui est de la diffusion du coût estimé des travaux. La Commission révèle qu'il était notoire que le montant du cautionnement exigé par la Ville de Montréal pour ses appels d'offres équivalait à 10 % du coût estimé des travaux. En révélant le montant de la caution demandée, la Ville se trouvait à publier le montant qu'elle s'attendait à payer pour les travaux, ce qui, bien évidemment, pouvait être utilisé par un groupe d'entreprises complices pour convenir des soumissions à déposerr

Conclusion

Ce rapport offre une lecture fascinante pour quiconque intéressé ou participant dans l'industrie de la construction. Les conclusions et recommandations de la conclusion feront sûrement l'objet de plusieurs discussions et analyses au cours des prochaines semaines et les diverses parties prenantes de l'industrie de la construction les passeront au peigne fin pour identifier les domaines et pratiques qui requièrent des changements ou adaptations.

L'étendue à laquelle les recommandations seront mises en Suvre par le Gouvernement en ce qui a trait au régime des marchés publics et des procédures des donneurs d'ordre pour les projets de construction est à suivre mais les révélations, conclusions et recommandations de la Commission devraient offrir la motivation et justification requises pour agir promptement et résolument.

About BLG

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.

To print this article, all you need is to be registered on Mondaq.com.

Click to Login as an existing user or Register so you can print this article.

Authors
 
In association with
Related Video
Up-coming Events Search
Tools
Print
Font Size:
Translation
Channels
Mondaq on Twitter
 
Register for Access and our Free Biweekly Alert for
This service is completely free. Access 250,000 archived articles from 100+ countries and get a personalised email twice a week covering developments (and yes, our lawyers like to think you’ve read our Disclaimer).
 
Email Address
Company Name
Password
Confirm Password
Mondaq Topics -- Select your Interests
 Accounting
 Anti-trust
 Commercial
 Consumer
 Criminal
 Employment
 Energy
 Environment
 Family
 Finance
 Government
 Healthcare
 Immigration
 Insolvency
 Insurance
 International
 IP
 Law Performance
 Law Practice
 Litigation
 Media & IT
 Privacy
 Real Estate
 Strategy
 Tax
 Technology
 Transport
 Wealth Mgt
Regions
Africa
Asia
Asia Pacific
Australasia
Canada
Caribbean
Europe
European Union
Latin America
Middle East
U.K.
United States
Worldwide Updates
Check to state you have read and
agree to our Terms and Conditions

Terms & Conditions and Privacy Statement

Mondaq.com (the Website) is owned and managed by Mondaq Ltd and as a user you are granted a non-exclusive, revocable license to access the Website under its terms and conditions of use. Your use of the Website constitutes your agreement to the following terms and conditions of use. Mondaq Ltd may terminate your use of the Website if you are in breach of these terms and conditions or if Mondaq Ltd decides to terminate your license of use for whatever reason.

Use of www.mondaq.com

You may use the Website but are required to register as a user if you wish to read the full text of the content and articles available (the Content). You may not modify, publish, transmit, transfer or sell, reproduce, create derivative works from, distribute, perform, link, display, or in any way exploit any of the Content, in whole or in part, except as expressly permitted in these terms & conditions or with the prior written consent of Mondaq Ltd. You may not use electronic or other means to extract details or information about Mondaq.com’s content, users or contributors in order to offer them any services or products which compete directly or indirectly with Mondaq Ltd’s services and products.

Disclaimer

Mondaq Ltd and/or its respective suppliers make no representations about the suitability of the information contained in the documents and related graphics published on this server for any purpose. All such documents and related graphics are provided "as is" without warranty of any kind. Mondaq Ltd and/or its respective suppliers hereby disclaim all warranties and conditions with regard to this information, including all implied warranties and conditions of merchantability, fitness for a particular purpose, title and non-infringement. In no event shall Mondaq Ltd and/or its respective suppliers be liable for any special, indirect or consequential damages or any damages whatsoever resulting from loss of use, data or profits, whether in an action of contract, negligence or other tortious action, arising out of or in connection with the use or performance of information available from this server.

The documents and related graphics published on this server could include technical inaccuracies or typographical errors. Changes are periodically added to the information herein. Mondaq Ltd and/or its respective suppliers may make improvements and/or changes in the product(s) and/or the program(s) described herein at any time.

Registration

Mondaq Ltd requires you to register and provide information that personally identifies you, including what sort of information you are interested in, for three primary purposes:

  • To allow you to personalize the Mondaq websites you are visiting.
  • To enable features such as password reminder, newsletter alerts, email a colleague, and linking from Mondaq (and its affiliate sites) to your website.
  • To produce demographic feedback for our information providers who provide information free for your use.

Mondaq (and its affiliate sites) do not sell or provide your details to third parties other than information providers. The reason we provide our information providers with this information is so that they can measure the response their articles are receiving and provide you with information about their products and services.

If you do not want us to provide your name and email address you may opt out by clicking here .

If you do not wish to receive any future announcements of products and services offered by Mondaq by clicking here .

Information Collection and Use

We require site users to register with Mondaq (and its affiliate sites) to view the free information on the site. We also collect information from our users at several different points on the websites: this is so that we can customise the sites according to individual usage, provide 'session-aware' functionality, and ensure that content is acquired and developed appropriately. This gives us an overall picture of our user profiles, which in turn shows to our Editorial Contributors the type of person they are reaching by posting articles on Mondaq (and its affiliate sites) – meaning more free content for registered users.

We are only able to provide the material on the Mondaq (and its affiliate sites) site free to site visitors because we can pass on information about the pages that users are viewing and the personal information users provide to us (e.g. email addresses) to reputable contributing firms such as law firms who author those pages. We do not sell or rent information to anyone else other than the authors of those pages, who may change from time to time. Should you wish us not to disclose your details to any of these parties, please tick the box above or tick the box marked "Opt out of Registration Information Disclosure" on the Your Profile page. We and our author organisations may only contact you via email or other means if you allow us to do so. Users can opt out of contact when they register on the site, or send an email to unsubscribe@mondaq.com with “no disclosure” in the subject heading

Mondaq News Alerts

In order to receive Mondaq News Alerts, users have to complete a separate registration form. This is a personalised service where users choose regions and topics of interest and we send it only to those users who have requested it. Users can stop receiving these Alerts by going to the Mondaq News Alerts page and deselecting all interest areas. In the same way users can amend their personal preferences to add or remove subject areas.

Cookies

A cookie is a small text file written to a user’s hard drive that contains an identifying user number. The cookies do not contain any personal information about users. We use the cookie so users do not have to log in every time they use the service and the cookie will automatically expire if you do not visit the Mondaq website (or its affiliate sites) for 12 months. We also use the cookie to personalise a user's experience of the site (for example to show information specific to a user's region). As the Mondaq sites are fully personalised and cookies are essential to its core technology the site will function unpredictably with browsers that do not support cookies - or where cookies are disabled (in these circumstances we advise you to attempt to locate the information you require elsewhere on the web). However if you are concerned about the presence of a Mondaq cookie on your machine you can also choose to expire the cookie immediately (remove it) by selecting the 'Log Off' menu option as the last thing you do when you use the site.

Some of our business partners may use cookies on our site (for example, advertisers). However, we have no access to or control over these cookies and we are not aware of any at present that do so.

Log Files

We use IP addresses to analyse trends, administer the site, track movement, and gather broad demographic information for aggregate use. IP addresses are not linked to personally identifiable information.

Links

This web site contains links to other sites. Please be aware that Mondaq (or its affiliate sites) are not responsible for the privacy practices of such other sites. We encourage our users to be aware when they leave our site and to read the privacy statements of these third party sites. This privacy statement applies solely to information collected by this Web site.

Surveys & Contests

From time-to-time our site requests information from users via surveys or contests. Participation in these surveys or contests is completely voluntary and the user therefore has a choice whether or not to disclose any information requested. Information requested may include contact information (such as name and delivery address), and demographic information (such as postcode, age level). Contact information will be used to notify the winners and award prizes. Survey information will be used for purposes of monitoring or improving the functionality of the site.

Mail-A-Friend

If a user elects to use our referral service for informing a friend about our site, we ask them for the friend’s name and email address. Mondaq stores this information and may contact the friend to invite them to register with Mondaq, but they will not be contacted more than once. The friend may contact Mondaq to request the removal of this information from our database.

Security

This website takes every reasonable precaution to protect our users’ information. When users submit sensitive information via the website, your information is protected using firewalls and other security technology. If you have any questions about the security at our website, you can send an email to webmaster@mondaq.com.

Correcting/Updating Personal Information

If a user’s personally identifiable information changes (such as postcode), or if a user no longer desires our service, we will endeavour to provide a way to correct, update or remove that user’s personal data provided to us. This can usually be done at the “Your Profile” page or by sending an email to EditorialAdvisor@mondaq.com.

Notification of Changes

If we decide to change our Terms & Conditions or Privacy Policy, we will post those changes on our site so our users are always aware of what information we collect, how we use it, and under what circumstances, if any, we disclose it. If at any point we decide to use personally identifiable information in a manner different from that stated at the time it was collected, we will notify users by way of an email. Users will have a choice as to whether or not we use their information in this different manner. We will use information in accordance with the privacy policy under which the information was collected.

How to contact Mondaq

You can contact us with comments or queries at enquiries@mondaq.com.

If for some reason you believe Mondaq Ltd. has not adhered to these principles, please notify us by e-mail at problems@mondaq.com and we will use commercially reasonable efforts to determine and correct the problem promptly.