反垄断法配套新规实务解读

《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》

2023年3月24日，国家市场监督管理总局（" 市场监管总局"）正式发布《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》、《禁止垄断协议规定》、《禁止滥用市场支配地位行为规定》和《经营者集中审查规定》四部反垄断法配套规章，自2023年4月15日起施行。

本次对《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》（"《规定》"）的修订是在加快建设全国统一大市场、全面落实新《反垄断法》、加强和改进制止滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法的综合背景下，对过往行政执法实践的制度化总结和落实，并结合市场变化提出的更加符合实际情况的修订与完善举措。

虽然滥用行政权力的实施主体并非企业，但是《规定》关涉企业的日常经营，应引起企业充分重视。一方面，当企业涉及和政府的战略合作项目（如招投标、协议/备忘录签署、项目实施等）时，如果政府在该过程中滥用行政权力，则相关合作协议、备忘录、项目等可能面临被认定为垄断协议从而导致协议无效的风险，更可能导致企业遭受行政处罚，对企业的经营计划和声誉造成严重影响。

另一方面，根据《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的规定（公开征求意见稿）》第四条之规定，原告可以以因行政机关等滥用行政权力行为而受益的经营者为被告，向法院提起民事诉讼并要求该受益经营者承担民事责任。据此，一旦上述条款最终在正式司法解释中得以确定，企业如成为滥用行政权力行为的受益者，尽管其并非滥用行政权力的实施主体，其仍然面临民事诉讼的风险。

因此，本文主要从企业合规的角度出发，结合实践经验，对本次修订的要点进行梳理总结，希冀提供更贴近实务的解读。

• 进一步细化滥用行政权力行为的表现方式

新《反垄断法》新增和细化了滥用行政权力的具体方式。如通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式排除、限制竞争行为，强制或者变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构行为等。与此对应，《规定》第四条至第十二条进行了同步调整，并结合执法实践对限定交易、妨碍商品自由流通等排除、限制竞争行为的表现方式予以进一步细化。主要修改如下（全部内容变化对比， 详见文末所附"《 制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定 》的修订对比"）：

• 第四条新增"通过设置不合理的 备选库、资格库等方式，限定或者变相限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品"；
• 第五条新增"行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力， 通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇，排除、限制竞争。"
• 第六条第二款补充对外地商品歧视性待遇中"歧视性技术措施"的兜底表述，并 删除"备案"相关表述；
• 第七条删除"排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标以及其他经营活动"中关于"外地"、"本地"等限制性词汇，修改为" 排斥或者限制经营者参加招标投标以及其他经营活动"。
• 第八条新增"拒绝、 强制或者变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。"
• 第十条删除对于排除、限制竞争措施的列举，即"市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施"。

【实务评述】

《规定》从执法实践出发，依据新《反垄断法》的修订内容对滥用行政权力行为的表现形式进行了有效衔接并予以细化，增强了《反垄断法》规制滥用行政权力行为的可操作性。

实践中，企业可能对滥用行政权力行为不够重视。若企业在与政府达成合作过程中对行政垄断风险估计不足，可能对企业产生非常不利的后果。

例如，牡丹江市城市管理综合执法局与某科技有限公司签订了《共享单车规范停放管理协议》， 双方约定仅由该企业提供牡丹江市共享单车市场服务，经过调查，黑龙江省市场监管局认为，该协议约定只由该企业提供牡丹江市共享单车市场服务，排除、限制了其他具有相应资质和服务能力的企业参与牡丹江市共享单车市场的竞争，剥夺了消费者的自主选择权。从而违反《反垄断法》第四十条，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。因此，牡丹江市城市管理综合执法局解除了相关协议，并且发布了"欢迎共享单车企业到我市考察入驻经营"的通知。[1]在本案中，尽管某科技有限公司并非违法主体，但其经营战略因当事人滥用行政权力违反《反垄断法》而受到巨大影响。

又如，遵义市综合行政执法局组织企业签订《联合经营协议》《液化气门市部承包经营合同》，划分市中心城区液化气市场份额，指导企业统一瓶装燃气批发价格和零售价格，促成充装企业达成横向垄断协议，其行为被贵州省市场监管局认定为是违反《反垄断法》的滥用行政权力行为，涉事企业更涉及达成横向垄断协议的风险。[2]

对于企业而言，《规定》提供了更加明确的指导，帮助更准确地了解在哪些情形下相关组织的行为可能构成行政垄断，以便企业更好地防范风险或保护自身合法权益。例如，《规定》第八条在原先"拒绝外地经营者在本地投资或者设立分支机构"基础上新增" 强制或者变相强制"两种情况。根据《规定》，企业可以更清楚地识别外地行政机关等强制或者变相强制其在当地设立分支机构也构成违法，并及时进行应对。

• 书面实名举报人享有处理结果知情权

《规定》第十四条新增规定："对于采用书面形式的实名举报，反垄断执法机构在案件调查处理完毕后，可以根据举报人的书面请求依法向其反馈举报处理结果。"上述新增条款将有助于在合理程度内保障举报人的知情权，促使其将向反垄断执法机构举报作为维护其合法权益的有效措施。

【实务评述】

本次《禁止垄断协议规定》、《禁止滥用市场支配地位行为规定》等规定的修订中同样对于书面实名举报人享有的权利进行了规定。与其他规定所规制的垄断行为不同，滥用行政垄断的主体往往是行政机关，如果实名举报，企业可能会有所顾虑。《规定》出台后，因为反垄断执法机构可以向举报人反馈举报处理结果，这对于鼓励利益受损的企业实名举报、识别滥用行政权力行为起到了正面的推动作用，有利于营造公平竞争的市场环境。

• 落实法定代表人 /负责人约谈制度

2022年修订的《反垄断法》第五十五条新增了对被调查主体的法定代表人/负责人的约谈制度。《规定》在第二十四条就法定代表人/负责人约谈制度进行了细化规定："行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织涉嫌违反反垄断法规定，滥用行政权利排除、限制竞争的，反垄断的执法机构可以对 其法定代表人或者负责人进行约谈..."同时，第二十五条规定，"...反垄断执法机构可以公开约谈情况，也可以邀请 媒体、行业协会、专家学者、 相关经营者、社会公众代表列席约谈。"

【实务评述】

约谈制度是《反垄断法》修改后增加的新内容，在《禁止滥用市场支配地位行为规定》和《禁止垄断协议规定》中也都有涉及。此次《规定》中对于约谈的对象、约谈的内容、约谈情况的备案批准、约谈的方式的规定，可以一定程度提升制度的透明度和可操作性。

同时值得注意的是，由于"相关经营者"被列为反垄断执法机构可以邀请列席约谈的对象之一，因此，企业更应注意在与行政机关合作时的反垄断法合规问题。

• 增加与纪检监察部门的衔接

《规定》参照《中华人民共和国监察法》第三十四条的表述，在第二十八条新增了反垄断执法机构在调查期间发现的公职人员涉嫌职务违法、职务犯罪问题线索，应当及时移交纪检监察机关的相关规定。

【实务评述】

实践中，滥用行政权力的案件可能与贪污腐败等现象相关联。因此，《规定》新增反垄断执法机构跟纪检监察部门的衔接制度，在调查滥用行政权力行为时反垄断执法机构获得的官员违法违纪线索可以直接移交纪检监察机关。这个制度一方面有利于从根本上打击因为违法违纪导致的滥用行政权力的案件发生，另一方面也会增加反垄断执法机构调查滥用行政垄断行为的威慑性，更利于行政垄断行为调查的开展，维护市场公平竞争，优化整体的营商环境。

• 明确与公平竞争审查的衔接

《规定》第二十九条明确了公平竞争审查和滥用行政权力调查之间如何衔接，"行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在制定涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施时，应当按照有关规定进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。涉嫌构成滥用行政权力排除、限制竞争行为的，由反垄断执法机构依法调查。"

此外，《规定》第三十条规定市场监管部门可以为行政机关提供公平竞争审查方面的支持，以从源头上避免滥用市场支配地位行为的出现，包括：公平竞争法律规定的宣传；在具体政策制定过程中的公平竞争咨询；有关政策实施的竞争影响评估和公平竞争培训。

【实务评述】

《规定》新增了关于公平竞争审查的原则性规定，该条款设计既保证了两项制度的有效衔接，也为制定《公平竞争审查条例》等工作预留了足够的立法空间。同时，《规定》新增的竞争倡导制度也颇具价值。在以往的制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的执法实践中，大多数违法行为发生的原因在于一些当事人对竞争政策基础地位和市场公平竞争重要性的认识还不到位。《规定》对于竞争倡导制度的新增对于推进公平竞争政策的落地、营造良好的营商环境具有现实意义。

• 总结

近年来，反垄断执法机构通过查处和公布滥用行政权力的典型案例不断助力我国建设高效规范、公平竞争的统一大市场，为企业营造良好的营商环境。[3]《规定》的出台帮助企业更准确地识别在与行政机关或行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织进行合作时因后者滥用行政权力导致的反垄断合规风险。我们认为，企业应对该风险予以充分重视并及时采取措施，以降低因滥用行政权力行为导致其经营计划受损，或维护自身合法权益。

同时，《规定》可以为反垄断执法机构制止滥用行政权力排除、限制竞争行为提供更有效的制度支持，进一步优化营商环境，为加快建设全国统一大市场提供坚实保障。

[1] 请见：http://amr.hlj.gov.cn/amr/c103851/202301/c00_31517862.shtml

[2] 请见：https://www.samr.gov.cn/jzxts/tzgg/qlpc/202301/t20230111_352803.html

[3]市场监管总局在2022年部署了在全国范围内开展制止滥用行政权力排除、限制竞争执法的专项行动，并先后公布了五批执法专项行动案件，并分别于2022年6月9日、7月29日、11月18日、11月25日及2023年1月11日公开了其在全国范围内开展制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动的结果。详见：https://www.samr.gov.cn/jzxts/tzgg/qlpc/202206/t20220608_347613.html

https://www.samr.gov.cn/jzxts/tzgg/qlpc/202207/t20220729_349015.html

https://www.samr.gov.cn/jzxts/tzgg/qlpc/202211/t20221117_351752.html

https://www.samr.gov.cn/jzxts/tzgg/qlpc/202211/t20221122_351854.html

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