İdari sözleşme, bir kamu kurumu ve bir şahıs veya kurum arasında yapılan hukuki bir anlaşmadır. Bu sözleşme, taraflar arasında belirli bir hizmetin yerine getirilmesi veya bir projenin yürütülmesi konularında yapılan bir anlaşmadır. Kamu kurumları tarafından belirli bir hizmetin düzenli ve etkili bir şekilde yerine getirilmesi amacıyla kullanılır. Taraflar arasındaki hukuki yükümlülükleri, yetkileri ve sorumlulukları açıkça belirler. Peki, idari sözleşme nedir?
İdarenin Sözleşmeleri Nelerdir?
İdare, genel olarak idari işlemler vasıtasıyla tek yanlı irade açıklaması ile sonuç doğuran işlemler yapma yetkisine haiz olmakla birlikte faaliyetlerini genellikle tek taraflı tasarruflarla yürütür.
Ancak idarenin bir takım kamu hizmeti görme usullerini gerçekleştirebilmesi için ortaya sözleşme yapma zorunluluğu ortaya çıkar. Bu zorunluluk bazı durumlarda kanundan kaynaklandığı gibi bazı zamanlarda ise kamu hizmetini daha çabuk görülmesi gibi faydaların bulunması bu zorunluluğu doğurur.
İdarenin özel hukuk kişileri ya da diğer idari birimlerle yapmış oldukları tüm sözleşmeler idari sözleşme olarak nitelendirilmemektedir. İdarenin sözleşmeleri özel hukuk sözleşmeleri ve idari sözleşmeler olarak ikiye ayrılmaktadır. Böyle bir ayrımın temel nedeni sözleşmenin tabi olacağı hukuk kurallarının ve taraflar arasında çıkacak ihtilafların giderileceği merciinin belirlenmesidir. Bu yazımızın konusu ise ihtilaflarının çözümlenmesi hususunda idari yargının görevli olduğu "idari sözleşmeler" oluşturacaktır.
Ancak her iki sözleşmenin de ortak noktası, idarenin bu sözleşmeleri yaparken kamu gücüne dayanması sebebiyle özel hukuk kişisinden farklı birtakım haklara sahip olması veya farklı birtakım yetkilerle donatılmış bulunmasıdır.
İdarenin Özel Hukuk Sözleşmeleri Nelerdir?
İdarenin ihtiyacı olan mal ve hizmeti temin etmek adına, özel hukuk hükümlerine göre yapılan ve doğacak olan uyuşmazlıkların adli yargıda çözümlendiği sözleşmelerdir.
Her ne kadar özel hukuk hükümlerinin geçerli olması nedeniyle sözleşme taraflarının eşitliğinden bahsedilmesi gerekse de yapılan bu sözleşmeler özel hukuk kişilerinin kendi aralarında yapmış olduğu sözleşmelerden birtakım farklılıklar arz eder.
İdarenin özel hukuk sözleşmelerini yapması hazırlık ve tamamlama aşamalarından meydana gelir. İdarenin sözleşmeye hazırlık aşaması "idari işlem" niteliğinde olduğundan, bu aşamada oluşacak hukuki uyuşmazlıklar idari yargıda çözümlenecektir. Ayrıca yine bu aşamada, henüz tarafların eşitliği ilkesinden de bahsedilemeyeceğinden kamu gücünü kullanan idarenin birtakım hak ve yetkilerle donatılmış olması söz konusu olacaktır.
İdari Sözleşme Nedir?
İdari sözleşmeler, idarenin üstün yetkilerini kullanarak idare hukuku kurallarına göre yaptığı, konusu bir kamu hizmetinin görülmesi olan ve uyuşmazlıkların idari yargıda çözüldüğü sözleşmelerdir.
İdarenin yapmış olduğu bir sözleşme, kanuni bir niteleme olduğu durumda idari sözleşme olarak nitelendirilebileceği gibi kanuni bir nitelemenin olmadığı durumlarda ise yerleşik yargı kararlarıyla belirlenen birtakım ölçütlere bakılarak idari sözleşme olarak nitelendirme mümkündür.
Kanuni bir nitelemenin bulunmadığı durumlarda aranan ölçütler ise;
- Sözleşme taraflarından en az birinin kamu tüzel kişisi olması,
- Sözleşmenin konusunun bir kamu hizmetinin yürütülmesi, sözleşmenin yapılma amacının kamu yararı olmalı,
- Sözleşmenin özel hukuku aşan koşullar taşımasıdır.
Sözleşme konusunun kamu hizmetinin yürütülmesinin olması; sözleşmenin konusunun kamu hizmetinin kurulması, işletilmesi ve hizmetin gereksinimi olan şeylerin sağlanması ve sözleşmenin kamu hizmetini yürütmeye yetecek süreyi kapsamasını ifade etmektedir.
Sözleşmenin taraflarından en az birinin kamu tüzel kişisi olması, sözleşme taraflarından en az birinin kamu gücüne dayanan yetkilerini kullanabilmesidir.
Sözleşmenin özel hukuku aşan koşullar taşıması ise, idari sözleşmelerin kamu hizmetiyle doğrudan ilişkili olması ve idarenin kamu yararını gözetebilmesi için birtakım üstün yetkilere sahip olması şeklinde tanımlanmaktadır. İdareye tanınan bu üstünlük ya kanun hükmüne ya da kamu hukukunun temel ilkelerine dayanır. Buna karşılık, idari sözleşmelerde idarenin özel hukuk sözleşmelerinde görülemeyecek borçları da bulunmaktadır.
Tüm bu şartları taşıyan sözleşmeler ancak idari sözleşme olarak nitelendirilebilecektir.
İdari Sözleşme Türleri Nelerdir?
- Müşterek Emanet Sözleşmesi,
- Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmesi,
- Mali İltizam Sözleşmesi,
- Kamu İstikraz Sözleşmesi,
- İdari Hizmet Sözleşmesi,
- Maden İşletme İmtiyazı Sözleşmesi,
- Orman İşletme Sözleşmesi.
İdari sözleşmeler konusunda yeterince yasal düzenlemenin olmaması ve yabancı yatırımcıların yargı sistemine olan güvensizlikleri, büyük yatırım gerektiren kamu hizmetlerinin genellikle özel hukuk sözleşmeleriyle görülmesine sebep olmuştur. Bu sebeple de idari sözleşmelerin uygulama alanı çoğunlukla Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmesi ve İdari Hizmet Sözleşmelerinden ibaret kaldığı söylenebilmektedir.
Müşterek Emanet Sözleşmesi Nedir?
Bir kamu hizmetinin hasar ve zararı idareye ait olmak ve onu üstlenen özel hukuk kişisine gelir üzerinden bir pay vermek suretiyle görülmesi için yapılan sözleşmelerdir. Bu usul ile görülen kamu hizmetlerinde sermaye idareye ait olup, sözleşmenin diğer tarafı olan özel hukuk kişisi emek ve bilgisi ile kamu hizmetini görmektedir.
Mali İltizam Sözleşmesi Nedir?
Bir kamu hizmetinin bir bedel karşılığında idare tarafından bir kişiye gördürülmesi ya da bir şeyin teslimi konularında yapılan sözleşmelerdir.
Kamu İstikraz Sözleşmesi Nedir?
Devletin veya tüzel kişiliğe sahip kamu kurum ve kuruluşlarının genel giderlerini veya bazı ihtiyaçlarını karşılamak üzere gerekli parayı senet çıkarmak suretiyle halktan veya sermaye sahiplerinden borç para almasını sağlayan sözleşmelerdir.
İdari Hizmet Sözleşmesi Nedir?
İdarenin, kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadî teşebbüslerinde çalışan ve işçi statüsünde olmayan kamu görevlileri ile yaptığı sözleşmeler olarak tanımlanmaktadır.
Maden İşletme İmtiyazı Sözleşmesi Nedir?
Maden işletme imtiyazı, daha önce yürürlükte bulunan 6309 sayılı Maden Kanunu gereğince idare ile maden işletmecisi arasında yapılan ve idari sözleşme niteliğinde olan bir sözleşme ile, maden işletmecesine madenin aranmasına ve işletilmesine ilişkin verilen imtiyazlara ilişkin sözleşmelerdir.
3213 sayılı Kanun ile maden işletme imtiyazı kaldırdığından artık idare madenlerin işletilmesini, işletmeciye bir imtiyaz sözleşmesi ile değil "ruhsat" ile vermektedir. Ancak eski kanun yürürlükteyken verilen maden işletme imtiyazları halen devam etmektedir.
Orman İşletme Sözleşmesi Nedir?
1982 Anayasası kabul edilmeden önce, idare ile özel hukuk kişileri arasında, ormanların bakım ve onarımı özel hukuk kişisine bırakılmak üzere, işletilmesi için yapılan sözleşmelerdi. Ancak, 1982 Anayasasının 169. maddesi ile orman işletme sözleşmeleri yapma imkânı ortadan kalkmıştır.
Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmesi Nedir?
İdare hukukunda imtiyaz kavramı, kamu hizmetinin yürütülmesi yöntemlerinden biri olarak kabul edilerek kamu hizmetinin; sermaye, kâr, hasar ve zararı özel hukuk kişisine ilişkin olarak idarenin gözetim ve denetimi altında genellikle çok uzun süreli bir idari sözleşme uyarınca özel hukuk kişilerince yürütülmesi olarak tanımlanmaktadır.
Bu noktada Kamu Hizmet İmtiyaz Sözleşmesi, konusu kamu hizmetinin kurulmasını ve/veya işletilmesini bir özel kişiye devredilmesi; diğer bir ifade ile bir kamu hizmetinin sermayesi, her türlü gideri ve kazancı, zararı ve ziyanı kendisine ait olmak üzere idarenin koyacağı şartlara göre ve sağlayacağı yetkiler ve menfaatler karşılığında özel hukuk kişileri tarafından görülmesi veya yürütülmesi için yapılan sözleşmelerdir.
1982 Anayasası'nın değişiklik öncesi halinde Danıştay'ın kamu hizmet imtiyazı sözleşmelerini inceleme yetkisi bulunmaktaydı. Buna göre imzalanan Kamu Hizmeti İmtiyaz sözleşmelerinin yürürlüğe girebilmesi için Danıştay'ın incelemesi ve onayından geçmesi gerekmekteydi. Ancak 13.08.1999 tarihli ve 4446 sayılı Kanun ile Anayasanın 155. maddesinin 2. fıkrasında yapılan değişiklik ile Danıştay'ın inceleme yetkisi kaldırılarak yerine gözden geçirme yetkisi getirilmiş, Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmelerinin yürürlüğe girmesi için gerekli olan Danıştay incelemesi şartı ortadan kaldırılmıştır.
Yap-İşlet-Devret Sözleşmeleri, İdari Sözleşme midir?
Yap-İşlet-Devret modeli kamu hizmetinin görülüş usullerinden biri olup, ileri teknoloji veya yüksek maddi kaynak ihtiyacı duyulan projelerin gerçekleştirilmesinde kullanılmak üzere geliştirilen özel bir finansman modeli olduğu, yatırım bedelinin (elde edilecek kar dahil) sermaye şirketine veya yabancı şirkete, şirketin işletme süresi içerisinde ürettiği mal veya hizmetin idare veya hizmetten yararlananlarca satın alınması suretiyle ödenmesi şeklinde kamu hizmetinin görülmesidir.
Tarihsel süreç incelendiğinde ise Yap-İşlet-Devret Sözleşmelerinin kanun koyucu tarafından sürekli Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmelerinden ve genel olarak idari sözleşmelerden ayrı tutulmak üzere kanuni düzenlemeler yapıldığı, ancak Anayasa Mahkemesi ve Danıştay kararlarında özünde bu sözleşmelerin Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmesi olduğu ve idari sözleşmelere ilişkin usullerin bu sözleşmelere uygulanması gerektiği belirtilmiştir.
Bu modele ilişkin mevzuattaki ilk düzenleme 3096 sayılı Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanun'la yapılmıştır.
Bu kanuna göre idarenin yapmış olduğu bir sözleşme, Danıştay tarafından incelenerek kamu hizmet imtiyaz sözleşmesi niteliğinde görülerek iptal edilmiştir. Bunun üzerine içeren 8.06.1994 gün ve 3996 sayılı "Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun" kabul edilerek yürürlüğe girmiş, bu tür sözleşmelerin imtiyaz teşkil etmeyecek nitelikte sözleşmeler olduğu ve bu sözleşmelerin özel hükümlere tabii olacağı hüküm altına alınmıştır.
Ancak bu hükmü düzenleyen kanunun 5. maddesi Anayasa Mahkemesinin 28.06.1995 tarih E.1994/71 ve K.1995/23 sayılı kararıyla iptal edilmiş, Yap-İşlet-Devret sözleşmeleri "niteliği bakımından imtiyaz sözleşmesi" olarak kabul edilmiştir.
Yine, Danıştay 1. Dairesi 20.03.1997 tarih, E.1996/84 ve K.1997/30 sayılı kararında 3996 sayılı Kanun çerçevesinde kamu kurum ve kuruluşlarıyla özel hukuk kişileri arasında yapılacak olan sözleşmelerin bu kanuna tâbi Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmesi olduğunu belirtmiştir.
Ancak, 1999 yılında yapılan Anayasa değişiklikten sonra Danıştay Kanunu'nda yapılan değişikle e tahkim yolu öngörülmeyen kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan idari davaları karara bağlayacağı hüküm altına alınmıştır. Bu değişikliğe göre tahkim yolu öngörülen Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmelerine karşı Danıştay'a iptal davası açılması yolu kapatılmış, çoğunlukla tahkim klozu içeren Yap-İşlet-Devret Sözleşmelerinin Danıştay denetimi dışına çıkarılması sağlanmıştır.
Gelinen noktada anlaşılacağı üzere Yap-İşlet-Devret Sözleşmeleri, yerleşik yargı kararları uyarınca nitelikleri itibariyle Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmeleri olarak kabul edilmeleri sebebiyle idari sözleşmedir.
İdari Sözleşmelerden Doğan Uyuşmazlıklarda Görevli Yargı Yeri ve Görevli Mahkeme Hangisidir?
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin (c) bendi uyarınca tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar idari davalar olarak sayılmıştır. Buna göre, idari sözleşmelerden doğacak olan uyuşmazlıklarda görevli yargı yeri idari yargıdır.
Danıştay Kanunu'nun 24. maddesi uyarınca Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak tahkim yolu öngörülmeyen kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan idari davaları ilk derece mahkemesi olarak karara bağlayacağı belirtilmiştir.
Tahkim yolu öngörülen Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar ise tahkim usulüyle çözümlenecektir. Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmeleri dışında kalan diğer tüm idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklarda ise görevli mahkeme idare mahkemeleridir.
İdari Sözleşmelere Karşı Hangi Davalar Açılabilir?
İdarenin yapmış olduğu tüm sözleşmeler kanunda gösterilen usule göre yapılmak zorundadır. Buna göre idarenin yapmış olduğu sözleşmenin özel hukuk sözleşmesi ya da idari sözleşme olup olmadığına bakılmaksızın, hazırlık aşamalarına ilişkin tüm işlemler idari işlem olacağından, bu aşamada yaşanacak hukuki uyuşmazlıklara ilişkin olarak iptal davası ve/veya tam yargı davası açılabilecektir.
İdari sözleşmenin uygulanması sırasında idarenin kamu gücünü kullanması sebebiyle ortaya çıkacak birtakım hukuka aykırılıklarda ise hak veya menfaati zarar gören ve kamu hizmetinden yararlanan gerçek veya tüzel kişi iptal davası ve/veya tam yargı davası açabilecektir.
Sonuç
İdari sözleşme, kamu kurumları ve diğer taraflar arasındaki hukuki iş birliğinin önemli bir aracıdır. Bu sözleşme, taraflar arasındaki hukuki yükümlülükleri, yetkileri ve sorumlulukları açıkça belirleyerek, hizmetlerin düzenli ve etkili bir şekilde yerine getirilmesini ve projelerin yürütülmesini sağlar. İdari sözleşme, taraflar arasındaki iş birliğini ve güveni artırarak, kamu kurumlarının amaçlarına ulaşmasına yardımcı olur. Değerli okuyucularımız için hazırladığımız makalemizde; "İdari sözleşme nedir?" sorusunu cevaplamaya çalıştık.
The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.
