Israel: Whether The Process Of The Administrative Petition "Went Bankrupt" Or: The Levy As A Metaphor (Hebrew)

Last Updated: 11 April 2019
Article by Ravit Baram-Mazor

האם הליך העתירה המינהלית "פשט את הרגל" והפך להיות מחסום בלתי עביר בפני קבלת סעד משפטי נגד רשות מקומית בעניינים בעלי היבטים כלכליים? >> כשבית המשפט אינו בוחן ראיות לעומקן, נמנע מלדון בטענות "כלכליות", סומך ידו על טענות "עובדתיות" של הרשות, ומייחס לדרישות תשלום "חזקת תקינות חלוטה", התוצאה היא חמורה: כספם של גופים גדולים, ציבוריים ועסקיים כאחד, הופך הפקר, ואילו הרשות המקומית מתעשרת באין מפריע.

לאחרונה מתקבל הרושם, שמסלול העתירה המינהלית כמעט שאינו מאפשר קבלת סעד יעיל נגד רשות מקומית בעניינים בעלי היבטים כלכליים. תדגים זאת פרשת היטל השצ"פ בעיריית רחובות (שעודנה מעסיקה את בתי המשפט), במסגרתה דחו לאחרונה כמה שופטים מספר עתירות שהוגשו נגד העירייה חרף תקלות מהותיות בהתנהלותה, אל מול פסיקה נוגדת אחת בלבד של שופט אחר באותו בית משפט.

"היטלי פיתוח" מיועדים לממן תשתיות בתחום הרשות המקומית, ואמורים להבטיח כיסוי מלוא העלות העירונית הרלוונטית, ללא עודף המהווה "התעשרות"1. היטל השצ"פ מיועד לממן פיתוח שטחים ציבוריים פתוחים (בעיקר גנים ציבוריים). בשנת 2010, אישרה עיריית רחובות חוק עזר לשצ"פ. רגע לפני שהצביעו בעד החוק, הובהר לחברי מועצת העיר, כי ההיטל המוצע יחול על בנייה חדשה בלבד2. תעריף ההיטל חושב בהתאם.

עם אישור חוק העזר, החלה העירייה לחייב גם נכסים וותיקים בהיטל שצ"פ, כתנאי לקבלת "אישור לטאבו" מהעירייה לצורך העברת הבעלות בנכס. בעקבות הצעה לבטל בשל כך את חוק העזר, שב והבהיר ראש העיר למועצת העיר, כי נכסים וותיקים לא יחויבו. בחלוף זמן, בעצת עורכי דין הגוזרים "אחוזים מהרווח", שבה העירייה לחייב נכסים וותיקים, אך הפעם נשלחו חיובים יזומים בהיקף כולל של למעלה מ-70 מיליוני שקלים לגופים גדולים, חלקם פרטיים וחלקם ציבוריים.

בניגוד לגופים גדולים ולעסקים שונים - לבתי המגורים לא נשלחו חיובים יזומים בהיטל. בהמשך, בעקבות הליכים משפטיים שננקטו נגד העירייה, החלה העירייה לחייב את מקצת בתי המגורים בהיטל אגב מכירת הדירה (ולא אגב ביצוע עבודות שצ"פ), ואף זאת ללא ריבית בשל דחיית החיוב עד המכר. מדובר באפליה חמורה וחסרת הצדקה דווקא לטובת מי שנהנים מהשצ"פ באופן מובהק.

בנוסף, חוק העזר אושר תוך הטעיית חברי המועצה להאמין שנכסים וותיקים לא יחויבו. זאת ועוד, אם יותר לעירייה לחייב נכסים וותיקים שנהנו משצ"פ לפני חוק העזר, מבלי שיופחתו בהתאם תעריפי ההיטל, תתעשר העירייה במאות מיליוני ש"ח שאינם דרושים לביצוע שצ"פ.

באופן מפתיע, טענות שונות כנגד פעולות העירייה לא זכו למענה בבית המשפט לעניינים מינהליים, למעט במקרה בודד.

כך למשל, נדחתה3 עתירה שהגישה תנובה מכוח חוק חופש המידע, בדרישה להורות לעירייה לחשוף, בין היתר, את החיובים ששלחה לבתי המגורים. זאת, נוכח עמדת העירייה (שלא נתמכה בתצהיר וסתרה את פרוטוקול מועצת העיר) כי מדובר ב"אלפי חיובים" ולכן ב"הכבדה". לו נערך בירור עובדתי, היה מתגלה, כאמור, שהעירייה כלל אינה שולחת חיובים יזומים לבתי המגורים.

בהליך נוסף דחה בית המשפט טענות כנגד חוקיות חיוב הנכסים הוותיקים4, בקובעו כי לעניין פרשנות חוק העזר, אין חשיבות להבהרות שניתנו לחברי מועצת העירייה לפני אישור חוק העזר. בית המשפט התעלם מכך שהפרשנות שייחס לחוק העזר תוביל להתעשרות העירייה במאות מיליוני שקלים ולא נדרש כלל לטענות הכלכליות שהעלתה העותרת. בית המשפט התעלם גם משאלת תוקפו של חוק עזר שאושר בעטיו של מצג שווא. בית המשפט אף דחה את טענת האפליה שהעלתה העותרת בשל אי חיוב הנכסים למגורים, בקובעו שהעותרת לא הוכיחה את הפלייתה לרעה, למרות שהעירייה לא הציגה דוגמאות לחיוב בתי המגורים, שהחשש לאפליה עולה מפרוטוקולי העירייה, ושאי משלוח חיובים למגורים אינו מותיר ראיות פוזיטיביות.

בשני הליכים נוספים דחה בית המשפט טענות דומות כנגד חוקיות חיוב הנכסים הוותיקים בהיטל שצ"פ, מנימוקים דומים5. הטענה בדבר התעשרות הנובעת מאי התאמת תחשיב ההיטל לחיוב הנכסים הוותיקים נדחתה בשני התיקים. באחד המקרים הנימוק היה שבחוות דעת של עורך התחשיב שניתנה בתיק אחר נקבע שבסיס החיוב בתחשיב נותן התייחסות גם לבנייה הקיימת של העיר רחובות, והתחשיב אושר על ידי משרד הפנים. במקרה האחר הנימוק היה שלא הוכח כי קיימת התעשרות, וזאת ללא כל התייחסות בפסק הדין לגוף הראיות שהוצגו בנושא. בשני המקרים, בית המשפט לא ירד לעומק הטענה הכלכלית, והתעלם מטענת העירייה עצמה, כי כנגד הנכסים הוותיקים שבתחשיב נכללו בו עלויות השצ"פים הוותיקים. מכך עולה ממילא, כי חיוב הנכסים הוותיקים יביא למימון כפול ואסור של השצ"פים הוותיקים בעיר, היינו להתעשרות.

באחד מהתיקים6 קיבל בית המשפט את הטענה בדבר אפליה פסולה, וזאת רק לאחר שהוצג לו מסמך של העירייה שבו היא מודה כי לא חייבה את נכסי המגורים כלל עד 1.1.2017, וכי היא מחייבת אותם מאז רק בעת מכירת דירה (כתנאי לאישור לטאבו) ולא בסמוך לביצוע עבודות שצ"פ חדשות.

אל מול פסקי הדין האמורים עומד פסק דין אחד בלבד7, שבו התקבלה הטענה כי חוק העזר אינו מאפשר את חיובם של נכסים וותיקים, ונדחו טענות העירייה לגבי התחשיב הכלכלי.

בפסקי הדין שדחו את העתירות יוחס מעמד של מעין "חזקה חלוטה" לחזקת התקינות8, ניתן אמון כמעט עיוור בטענות העירייה, ולא יושמה ההלכה הפסוקה9, שלפיה אם הוכח כי נפלו טעויות עובדתיות בנתונים ששימשו בסיס להחלטה מינהלית, באופן המקים חשש שאלמלא הטעות הייתה מתקבלת החלטה שונה, מופרכת חזקת התקינות ונטל ההוכחה מועבר לרשות. בהליך עתירה מנהלית, לרוב, לא מתאפשר לעותר לקיים הליך ראייתי הכולל חקירות נגדיות ושמיעת מומחים, וגרסתה העובדתית של הרשות נתפסת בו לרוב כמהימנה, כך שבאופן מובנה – עמידת העותר בנטל ההוכחה הופכת להיות כמעט בלתי אפשרית. אי חיוב המגורים, למשל, אינו משאיר ראיה פוזיטיבית שהעותר יכול להציגה, וניתן היה לצפות שהעירייה תידרש להציג דוגמאות ספורות לחיובים שהיא טוענת שנשלחו "אלפים" כמותם.

הנה כי כן, הליך העתירה המינהלית, שהוא בלבד העומד כיום לעזרת נישומים, המבקשים לתקוף תקיפה ישירה דרישות של רשויות מקומיות לתשלום היטלי פיתוח, איבד מיעילותו. כשבית המשפט אינו בוחן ראיות לעומקן, נמנע מלדון בטענות "כלכליות" או לרדת לעומקן, סומך ידו על טענות "עובדתיות" של העירייה, ומייחס לדרישת התשלום, לחוק העזר ולתעריפיו "חזקת תקינות חלוטה", התוצאה היא חמורה: כספם של גופים גדולים, ציבוריים ועסקיים כאחד, הופך הפקר, ואילו העירייה מתעשרת באין מפריע.

אם מגמה זו לגבי חזקת התקינות לא תשתנה בבית המשפט העליון, ברוח ההלכה הפסוקה10 כי "זוהי חזקה הניתנת לסתירה, על מנת שלא להעמיד את האזרח בפני חומה ביורוקרטית בצורה ולא ניתנת להבקעה", יש לקוות כי התערבות חקיקתית תאפשר ביקורת שיפוטית הולמת. זאת למשל, על ידי מתן אפשרות בחוק לנהל תובענה מינהלית בעניינים פיסקליים, במקום עתירה מינהלית, ויפה שעה אחת קודם, לפני שגופים חשובים כמו מוסדות אקדמיים, בתי חולים, קופות חולים ומפעלי תעשיה יקרסו או שתשותק פעילותם, לטובת התעשרות גרידא של רשות מקומית.

הכותבת עוסקת בדיני מימון תשתיות מוניציפליות, מייעצת בתחום זה לגופים רגולטוריים (רשויות מקומיות ואחרים), ומייצגת רשויות מקומיות, גופים ציבוריים וחברות ציבוריות. במסגרת זו, מייצגת, בין היתר, את אחד הגופים שחויבו בהיטלי פיתוח על-ידי עיריית רחובות, בהליכים משפטיים שעדיין מתנהלים.

Footnotes

1. ראו לדוגמה ע"א 620/82‏ ‎ ‎מועצת עיריית הרצליה‎ ‎נ' שמחה וורדה רשף, פ''ד לז(4) 57 (1983).

2. חוק העזר מנוסח באופן המאפשר לכאורה לחייב גם נכסים וותיקים אם העירייה מתחילה לבצע שצ"פ המיועד לשימושם. חיוב הבנייה החדשה בלבד הוא אפשרי לפי חוק העזר אם הבנייה הוותיקה נהנתה משצ"פ לפני אישור חוק העזר, ולכן העירייה אינה צפויה להתחיל בביצוע שצ"פ המיועד לשימוש הבנייה הקיימת לאחר תחילת חוק העזר (אלא לכל היותר להשלימו). בנייה חדשה לפי חוק העזר מחויבת גם אם השצ"פ בוצע לפני תחילת חוק העזר, כך שהמונח "תחילת ביצוע" ביחס לעבודת שצ"פ עומד כאן לפרשנות.

3. עת"מ (מר') 8042-04-16 תעשיות מזון תנובה - אגודה שיתופית חקלאית בישראל בע"מ נ' הממונה לפי חוק חופש המידע עיריית רחובות ואח' (פורסם בנבו, 16.2.2017).

4. עת"מ (מר') 12674-02-16‏ קופת חולים מאוחדת נ' עיריית רחובות (פורסם בנבו, 10.7.2018).

5. עת"מ 26536-04-18 בניני מ.י. גינדי נ' עיריית רחובות (פורסם בנבו, 30.1.2019); עת"מ (מר')
16085-09-16‏ ‏מכון ויצמן למדע נ' עיריית רחובות (פורסם בנבו, 6.1.2019).

6. עת"מ 16085-09-16 הנ"ל, ה"ש 5 לעיל.

7. עת"מ (מר') 37748-04-16 מועדון רחובות לספורט תרבות ונופש נ' עיריית רחובות (פורסם בנבו, 19.2.2019).

8. ראה לדוגמא עניין מאוחדת, ה"ש 4 לעיל, בהתייחס לתעריפי היטל הסלילה.

9. ע"א 1711/02‏ עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ''ד נח(5) 933 (2004).

10. עע"מ 4072/11 עיריית בת-ים נ' ירדנה לוי (פורסם בנבו, 6.11.2012).

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.

To print this article, all you need is to be registered on Mondaq.com.

Click to Login as an existing user or Register so you can print this article.

Authors
 
Some comments from our readers…
“The articles are extremely timely and highly applicable”
“I often find critical information not available elsewhere”
“As in-house counsel, Mondaq’s service is of great value”

Related Topics
 
Related Articles
 
Up-coming Events Search
Tools
Print
Font Size:
Translation
Channels
Mondaq on Twitter
 
Mondaq Free Registration
Gain access to Mondaq global archive of over 375,000 articles covering 200 countries with a personalised News Alert and automatic login on this device.
Mondaq News Alert (some suggested topics and region)
Select Topics
Registration (please scroll down to set your data preferences)

Mondaq Ltd requires you to register and provide information that personally identifies you, including your content preferences, for three primary purposes (full details of Mondaq’s use of your personal data can be found in our Privacy and Cookies Notice):

  • To allow you to personalize the Mondaq websites you are visiting to show content ("Content") relevant to your interests.
  • To enable features such as password reminder, news alerts, email a colleague, and linking from Mondaq (and its affiliate sites) to your website.
  • To produce demographic feedback for our content providers ("Contributors") who contribute Content for free for your use.

Mondaq hopes that our registered users will support us in maintaining our free to view business model by consenting to our use of your personal data as described below.

Mondaq has a "free to view" business model. Our services are paid for by Contributors in exchange for Mondaq providing them with access to information about who accesses their content. Once personal data is transferred to our Contributors they become a data controller of this personal data. They use it to measure the response that their articles are receiving, as a form of market research. They may also use it to provide Mondaq users with information about their products and services.

Details of each Contributor to which your personal data will be transferred is clearly stated within the Content that you access. For full details of how this Contributor will use your personal data, you should review the Contributor’s own Privacy Notice.

Please indicate your preference below:

Yes, I am happy to support Mondaq in maintaining its free to view business model by agreeing to allow Mondaq to share my personal data with Contributors whose Content I access
No, I do not want Mondaq to share my personal data with Contributors

Also please let us know whether you are happy to receive communications promoting products and services offered by Mondaq:

Yes, I am happy to received promotional communications from Mondaq
No, please do not send me promotional communications from Mondaq
Terms & Conditions

Mondaq.com (the Website) is owned and managed by Mondaq Ltd (Mondaq). Mondaq grants you a non-exclusive, revocable licence to access the Website and associated services, such as the Mondaq News Alerts (Services), subject to and in consideration of your compliance with the following terms and conditions of use (Terms). Your use of the Website and/or Services constitutes your agreement to the Terms. Mondaq may terminate your use of the Website and Services if you are in breach of these Terms or if Mondaq decides to terminate the licence granted hereunder for any reason whatsoever.

Use of www.mondaq.com

To Use Mondaq.com you must be: eighteen (18) years old or over; legally capable of entering into binding contracts; and not in any way prohibited by the applicable law to enter into these Terms in the jurisdiction which you are currently located.

You may use the Website as an unregistered user, however, you are required to register as a user if you wish to read the full text of the Content or to receive the Services.

You may not modify, publish, transmit, transfer or sell, reproduce, create derivative works from, distribute, perform, link, display, or in any way exploit any of the Content, in whole or in part, except as expressly permitted in these Terms or with the prior written consent of Mondaq. You may not use electronic or other means to extract details or information from the Content. Nor shall you extract information about users or Contributors in order to offer them any services or products.

In your use of the Website and/or Services you shall: comply with all applicable laws, regulations, directives and legislations which apply to your Use of the Website and/or Services in whatever country you are physically located including without limitation any and all consumer law, export control laws and regulations; provide to us true, correct and accurate information and promptly inform us in the event that any information that you have provided to us changes or becomes inaccurate; notify Mondaq immediately of any circumstances where you have reason to believe that any Intellectual Property Rights or any other rights of any third party may have been infringed; co-operate with reasonable security or other checks or requests for information made by Mondaq from time to time; and at all times be fully liable for the breach of any of these Terms by a third party using your login details to access the Website and/or Services

however, you shall not: do anything likely to impair, interfere with or damage or cause harm or distress to any persons, or the network; do anything that will infringe any Intellectual Property Rights or other rights of Mondaq or any third party; or use the Website, Services and/or Content otherwise than in accordance with these Terms; use any trade marks or service marks of Mondaq or the Contributors, or do anything which may be seen to take unfair advantage of the reputation and goodwill of Mondaq or the Contributors, or the Website, Services and/or Content.

Mondaq reserves the right, in its sole discretion, to take any action that it deems necessary and appropriate in the event it considers that there is a breach or threatened breach of the Terms.

Mondaq’s Rights and Obligations

Unless otherwise expressly set out to the contrary, nothing in these Terms shall serve to transfer from Mondaq to you, any Intellectual Property Rights owned by and/or licensed to Mondaq and all rights, title and interest in and to such Intellectual Property Rights will remain exclusively with Mondaq and/or its licensors.

Mondaq shall use its reasonable endeavours to make the Website and Services available to you at all times, but we cannot guarantee an uninterrupted and fault free service.

Mondaq reserves the right to make changes to the services and/or the Website or part thereof, from time to time, and we may add, remove, modify and/or vary any elements of features and functionalities of the Website or the services.

Mondaq also reserves the right from time to time to monitor your Use of the Website and/or services.

Disclaimer

The Content is general information only. It is not intended to constitute legal advice or seek to be the complete and comprehensive statement of the law, nor is it intended to address your specific requirements or provide advice on which reliance should be placed. Mondaq and/or its Contributors and other suppliers make no representations about the suitability of the information contained in the Content for any purpose. All Content provided "as is" without warranty of any kind. Mondaq and/or its Contributors and other suppliers hereby exclude and disclaim all representations, warranties or guarantees with regard to the Content, including all implied warranties and conditions of merchantability, fitness for a particular purpose, title and non-infringement. To the maximum extent permitted by law, Mondaq expressly excludes all representations, warranties, obligations, and liabilities arising out of or in connection with all Content. In no event shall Mondaq and/or its respective suppliers be liable for any special, indirect or consequential damages or any damages whatsoever resulting from loss of use, data or profits, whether in an action of contract, negligence or other tortious action, arising out of or in connection with the use of the Content or performance of Mondaq’s Services.

General

Mondaq may alter or amend these Terms by amending them on the Website. By continuing to Use the Services and/or the Website after such amendment, you will be deemed to have accepted any amendment to these Terms.

These Terms shall be governed by and construed in accordance with the laws of England and Wales and you irrevocably submit to the exclusive jurisdiction of the courts of England and Wales to settle any dispute which may arise out of or in connection with these Terms. If you live outside the United Kingdom, English law shall apply only to the extent that English law shall not deprive you of any legal protection accorded in accordance with the law of the place where you are habitually resident ("Local Law"). In the event English law deprives you of any legal protection which is accorded to you under Local Law, then these terms shall be governed by Local Law and any dispute or claim arising out of or in connection with these Terms shall be subject to the non-exclusive jurisdiction of the courts where you are habitually resident.

You may print and keep a copy of these Terms, which form the entire agreement between you and Mondaq and supersede any other communications or advertising in respect of the Service and/or the Website.

No delay in exercising or non-exercise by you and/or Mondaq of any of its rights under or in connection with these Terms shall operate as a waiver or release of each of your or Mondaq’s right. Rather, any such waiver or release must be specifically granted in writing signed by the party granting it.

If any part of these Terms is held unenforceable, that part shall be enforced to the maximum extent permissible so as to give effect to the intent of the parties, and the Terms shall continue in full force and effect.

Mondaq shall not incur any liability to you on account of any loss or damage resulting from any delay or failure to perform all or any part of these Terms if such delay or failure is caused, in whole or in part, by events, occurrences, or causes beyond the control of Mondaq. Such events, occurrences or causes will include, without limitation, acts of God, strikes, lockouts, server and network failure, riots, acts of war, earthquakes, fire and explosions.

By clicking Register you state you have read and agree to our Terms and Conditions