Spain: los alojamientos turísticos en la ciudad de madrid a examen. límites y restricciones tras la aprobación inicial del plan especial para la regulación del uso de hospedaje

Last Updated: 3 December 2018
Article by María Ángeles Alastuey and Paz Pardo
Most Read Contributor in Spain, November 2018

El pasado mes de julio la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid aprobó inicialmente el Plan Especial de Regulación del Uso de Servicios Terciarios en la clase de Hospedaje (el "PEH"), con el principal objetivo de preservar y proteger el uso residencial en las áreas centrales de la ciudad de Madrid, frente al uso de hospedaje ("Uso Hospedaje"), destinado al alojamiento temporal, especialmente tras el impacto del imparable auge de las viviendas de uso turístico, en zonas como el Centro Histórico.

Con el fin de entender los antecedentes y parámetros de ordenación del PEH, a continuación se exponen sus notas más características e hitos principales.

1 El impacto de las nuevas modalidades de alojamiento turístico en la ciudad de Madrid

Sin lugar a dudas, la ciudad de Madrid es una de las principales capitales turísticas europeas, referente en el ámbito cultural, de ocio y gastronómico, así como un importante centro de negocios. Por ello, el turismo constituye una de las principales actividades económicas para la ciudad, con un peso extraordinario en su PIB, habiéndose impulsado desde las Administraciones diferentes Planes Estratégicos (2011-2015 y 2015-2019) para situar a Madrid dentro del Top 5 de las ciudades turísticas europeas.

Asimismo, se han venido instrumentando modificaciones en la normativa urbanística para flexibilizar la implantación de las diferentes modalidades de hospedaje, lo que ha permitido al sector hostelero incrementar sustancialmente la capacidad de alojamiento en los últimos quince años, tras la aprobación y puesta en marcha del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 (el "PGOUM 1997").

De forma paralela, en los últimos cinco años ha tenido lugar un relevante y sorpresivo incremento de una nueva modalidad de alojamiento turístico: las viviendas de uso turístico, que más allá de una tendencia pasajera, representan actualmente una realidad imparable, sumando más de 42.000 plazas de las 150.000 plazas de alojamiento turístico contabilizadas en la ciudad de Madrid, concentrándose en la almendra central de la ciudad, más de 111.000 plazas turísticas, de las cuales, más de la mitad, se sitúan en el Distrito Centro.

Tales circunstancias han dado lugar a la aparición de ciertos problemas de saturación y presión turística que han supuesto un impacto en la habitabilidad de los edificios, relaciones de vecindad y la utilización del espacio público, así como una fuerte incidencia en el precio de acceso a la vivienda, por lo que resultaba necesario y conveniente arbitrar una regulación urbanística que acometiera los correspondientes ajustes en la implantación del Uso Hospedaje, para garantizar así una convivencia y equilibrio adecuado entre la actividad de alojamiento turístico y la vivienda permanente.

2 Necesidad de regulación y antecedentes

A la vista de la evolución de las modalidades de alojamiento, el Ayuntamiento de Madrid (el "Ayuntamiento") ha decidido regular la situación, tal y como se ha venido haciendo en otras ciudades (e.g. Barcelona, San Sebastián, etc.).

El antecedente más inmediato del PEH fue el Acuerdo, de 23 de enero de 2018, de la Comisión de Seguimiento del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid por el que se establece la "Interpretación sobre la adscripción de uso y condiciones de aplicación que se han de requerir a los apartamentos turísticos y a las viviendas de uso turístico" (la "Interpretación" y la "Comisión").

Esta Interpretación ya establecía unas directrices generales para considerar: (i) los apartamentos turísticos como Uso Hospedaje y (ii) las viviendas turísticas como uso terciario de hospedaje o como uso residencial en function de si se arriendan bajo el principio de unidad de explotación, en su totalidad, durante más de 3 meses al año o directamente pos sus propietarios, parcialmente y/o por tiempo inferior a 3 meses al año, respectivamente.

Tal y como anticipó la Comisión, ante la necesidad de regular esta cuestión desde el punto de vista urbanístico, el 5 de febrero de 2018, el Ayuntamiento inició la fase preparatoria del PEH y publicó en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (el "BOCM") el acuerdo por el que se suspendía la realización de actos de uso del suelo, de construcción y edificación y de ejecución de actividades, excepto licencias de primera ocupación y funcionamiento para: (i) el uso de servicios terciarios en su clase de hospedaje, en régimen de interrelación de uso compatible, en edificios existentes de uso residencial en el Distrito de Centro y (ii) uso de servicios terciarios, en la modalidad de vivienda de uso turístico de la clase de hospedaje, en régimen de interrelación de uso compatible, en edificios existentes de uso residencial en otros barrios de Madrid1 (el "Acuerdo").

La suspensión del otorgamiento de licencias se inició el mismo día de la publicación del Acuerdo y finalizaría en el plazo de un año, esto es, el 5 de febrero de 2019.

3. Tramitación

Tras la publicación del Acuerdo, el 26 de julio de 2018, el Ayuntamiento procedió a la aprobación inicial del PEH, que se publicó el 17 de agosto en el BOCM.

Dicha aprobación inicial mantiene la suspensión del otorgamiento de licencias prevista en el Acuerdo durante un 1 año, desde la publicación de dicho Acuerdo, esto es, hasta el 5 de febrero de 2019, que podrá prorrogarse durante 1 año más, al haberse completado el periodo de información pública del PEH en dicho plazo de suspensión inicial, conforme regula a tal efecto el artículo 70.4 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

Adicionalmente, en la publicación se preveía un plazo de 30 días hábiles para consultar la documentación del PEH, formular alegaciones y recabar informes de otras Administraciones. Dicho plazo finalizó el pasado 28 de septiembre.

Una vez superado el trámite de información pública, habrá que esperar a que el  Ayuntamiento apruebe definitivamente el PEH para conocer su texto definitivo, ya que durante este periodo se podrán introducir modificaciones derivadas de las alegaciones presentadas o de los informes emitidos por otras Administraciones. El texto definitivo entrará en vigor una vez que se publique en el BOCM.

4. Principales parámetros de ordenación del PEH

El PEH establece una nueva regulación para modificar las condiciones de implantación del Uso Hospedaje, en un ámbito de aplicación que afecta a 52.768.610 m2 del municipio. A tal efecto, se delimitan en 3 anillos concéntricos, en los que se establece una regulación específica que afecta a los siguientes Distritos:

Anillo 1: conformado por el Distrito Centro (que abarca los barrios de Palacio, Embajadores, Cortes, Justicia, Universidad y Sol).

Anillo 2: conformado por los Distritos Chamberí, Chamartín, Salamanca, Retiro, Arganzuela y Moncloa-Aravaca.

Anillo 3: conformado por los Distritos Tetuán, Chamartín, Salamanca, Retiro, Arganzuela, Usera, Carabanchel, Latina y Moncloa-Aravaca.

A efectos prácticos destacamos las modalidades de implantación de este tipo de establecimientos en función de la superficie afectada en los edificios:

(i) Implantación de Uso Hospedaje en edificio exclusivo:

A continuación se exponen de forma sucinta aquellos supuestos en los que se permite o no la implantación del Uso Hospedaje en edificio exclusivo:

  • Parcelas de uso cualificado no residencial: se mantiene la regulación del PGOUM 97 en los tres anillos.
  • Parcelas con uso cualificado residencial: no se permite la implantación del Uso Hospedaje en los niveles de usos A, B y E (Anillo 1) o los niveles de usos A y E (Anillo 2) y en edificios con nivel de protección 3 o sin catalogar.
  • Parcelas con calificación dotacional: no estará permitido la implantación del Uso Hospedaje.
  • Parcelas con uso existente2 no residencial: se podrá implantar el Uso Hospedaje como uso alternativo.
  • Parcelas con uso existente residencial: se podrá implantar el Uso Hospedaje como uso alternativo3 en el nivel de usos D, en los anillos 1 y 2 y en los ejes terciarios definidos en la Zona 10 del anillo 3.
  • En el resto de casos, únicamente se permite la implantación del Uso Hospedaje como uso autorizable4.
  • En los edificios protegidos con niveles 1 o 2, se mantiene la regulación del PGOUM 97 que establece que sólo se podrá implantar el Uso Hospedaje mediante la tramitación de un plan especial de compatibilidad de usos. Adicionalmente el PEH impone una serie de medidas complementarias para salvaguardar el uso residencial existente.
  1. Implantación de Uso Hospedaje en parte de los edificios:

Se podrá implantar el Uso de Hospedaje en régimen de uso compatible complementario (en el que su superficie edificada, por lo general, será inferior o igual al 50% de la superficie edificada del edificio donde se ubica):

  • Parcelas de uso cualificado no residencial: se mantiene la regulación del PGOUM 97 en los tres anillos.
  • Parcelas con uso cualificado residencial se establecen en los tres anillos condiciones de situación (planta del edificio donde se puede implantar el uso), condiciones de acceso o ambas condiciones a cumplir simultáneamente. Los supuestos serían los siguientes:

    • En cualquier situación y sin acceso independiente: en los 3 anillos, se permite el Uso Hospedaje en edificios cuyo uso existente sea distinto del residencial (salvo la prohibición correspondiente a los anillos 2 y 3, en la Norma Zonal 1 nivel de uso E, Norma Zonal 8 y Colonias Históricas).
    • En cualquier situación y con acceso independiente: en edificios cuyo uso existente sea el residencial, con nivel de usos C y D (anillos 1 y 2, incluyéndose en el anillo 2, también el nivel de usos B).
    • En planta inferior a la baja, baja y primera, con acceso independiente: en edificios cuyo uso existente sea el residencial, con nivel de usos A y B para el anillo 1, limitándose para el anillo 2 el nivel de usos A (en el que el régimen de usos complementarios es más limitado que en los niveles de usos B, C y D).

      Con condicionesde acceso (anillo 3): en edificioscuyo uso existente sea elresidencial, con independencia de la norma zonal o áreas de planeamiento en que se encuentren (APE, API y APR), se permitirá el Uso nte en las situaciones donde se admitan otras clases de uso terciario en régimen complementario, (normalmente, por regulación prevista en las normas urbanísticas del PGOUM 1997, el régimen de usos complementarios suele permitirse solo hasta la primera planta).

      En el resto del edificio (esto es, por lo general, más allá de la primera planta), se exige acceso independiente.

En definitiva, a diferencia de lo establecido en la Interpretación, que concluía que la normativa vigente no permitía exigir la condición de acceso independiente a las viviendas de uso turístico, el PEH recupera esa exigencia para todas las modalidades de hospedaje. En general en los tres anillos, no existe la limitación sobre situación en el edificio ni acceso independiente en aquellos edificios cuyo uso existente sea distinto del residencial (excepto en la Norma Zonal 1 nivel de uso E, Norma Zonal 8 y Colonias Históricas en las que no está permitido), estando igualmente prohibido la implantación del Uso Hospedaje en las parcelas cuya calificación sea dotacional.

Las determinaciones del PEH no serán de aplicación a aquellas parcelas que tengan definitivamente aprobado un plan especial exigido por el vigente PGOUM 1997 para la implantación del Uso Hospedaje, pudiendo solicitar licencia urbanística, al amparo del mismo, garantizándose así la seguridad jurídica de quien haya culminado la tramitación de estas figuras de planeamiento exigidas por el régimen vigente.

5. El PEH y la normativa sectorial en materia de turismo

Por último, consideramos que la aprobación del PEH no ha aportado más claridad o definición a lo ya establecido por la citada Interpretación respecto a los títulos habilitantes que desde el ámbito municipal se han de obtener para la implantación de cualquier tipo de establecimiento de alojamiento turístico (incluyendo las viviendas de uso turístico), con independencia de lo que prevea la legislación sectorial turística al respecto.

A tal efecto, el criterio municipal hasta la fecha mantiene que, de conformidad con lo previsto en el artículo 25.2.d)5 de la Ordenanza para la Apertura de Actividades Económicas en la Ciudad de Madrid, el título habilitante para la implantación de las diferentes modalidades de establecimientos con Uso Hospedaje sea la licencia previa. Una vez obtenida la licencia previa emitida por el Ayuntamiento, será cuando se pueda presentar la declaración responsable de inicio de actividad ante la Consejería de Turismo (concretamente, ante la Dirección General de Turismo), que prevé a tal efecto la legislación sectorial en materia turística.

A este respecto, con la presentación de dicha declaración responsable, se ha de manifestar que el establecimiento en cuestión cuenta con los preceptivos permisos y licencias exigibles por otras administraciones y organismos públicos.

6. Conclusiones

En definitiva, la regulación propuesta en el PEH pretende que la actividad de hospedaje se extienda a otras zonas de la ciudad del Madrid, descargando la concentración del centro, que comenzaba a dar claras muestras de saturación turística y un manifiesto desequilibrio funcional urbano.

La imposición de un acceso independiente para la implantación del Uso Hospedaje en losedificiosde uso residencial supone en la práctica una clara limitación para la creación de nuevos alojamientos turísticos (concretamente, viviendas de uso turístico o apartamentos turísticos), o intentar legalizar los existentes.

De conformidad con los objetivos previstos por el PEH, esta ordenación pretende compatibilizar el interés de los propietarios por obtener un rendimiento económico de sus bienes inmuebles más allá del propio de su destino de vivienda, con otros intereses como la protección del medio ambiente, el derecho de descanso de los vecinos, la necesidad de preservar el uso urbanístico residencial de la vivienda e impedir los procesos de 'gentrificación' en determinadas zonas de la ciudad, derivados del encarecimiento del precio de los alquileres y acceso a la vivienda.

En todo caso, habrá que esperar a que el Ayuntamiento apruebe definitivamente el PEH para conocer su texto definitivo, ya que se podrán introducir modificaciones derivadas de las alegaciones presentadas o de los informes emitidos por otras Administraciones durante el periodo de información pública, ya finalizado.

En este sentido, organismos como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ya han expresado públicamente su oposición a tales regulaciones municipales a través de los instrumentos de planeamiento, restrictivos del Uso Hospedaje, y especialmente en relación con las viviendas de uso turístico, no solo en Madrid, sino también en ciudades como Barcelona o Bilbao, al entender que tales medidas atentan contra la libre competencia, pudiendo corregirse de forma más adecuada a la libertad de empresa con medidas fiscales como una tasa turística.

En definitiva, será el Ayuntamiento el que tenga la última palabra, o en su caso, los Tribunales, si finalmente la aprobación definitiva del PEH es recurrida en vía contencioso-administrativa.

Footnotes

1 i.e. Barrios de Palos de Moguer en el Distrito de Arganzuela; de Recoletos y Goya en el Distrito de Salamanca; de Trafalgar en el Distrito de Chamberí, y de Argüelles en el Distrito de Moncloa-Aravaca.

2 Uso implantado en los edificios mediante licencia urbanística.

3 Mediante la tramitación de licencia urbanística.

4 Mediante la aprobación de un Plan Especial de Control Urbanístico de Usos.

5 Dicho precepto se refiere estrictamente a los "establecimientos hoteleros", si bien el criterio municipal es entenderlo para

todos los establecimientos de Uso Hospedaje (esto es, incluyendo las viviendas de uso turístico y los apartamentos turísticos), con independencia de la definición sectorial turística de establecimiento hotelero.

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