Turkey: Ödeme ve E-Para Mevzuatında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Teklifi

Giriş

16 Ekim 2019 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin "Kanun Teklifleri" sayfasında "Ödeme ve Menkul Kıymet Mutabakat Sistemleri, Ödeme Hizmetleri ve Elektronik Para Kuruluşları Hakkında Kanun ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Teklifi" ("Taslak") yayımlanmıştır (Taslak Link).¹ Değişiklik tasarısının genel gerekçesi incelendiğinde, değişikliklerle amaçlanan üç temel hususun bulunduğu anlaşılmaktadır:

• Ödeme ve elektronik para hizmetlerinde ortaya çıkan sektör ihtiyaçlarına cevap verilmesi,
• Sektördeki Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu ("BDDK") ile T.C. Merkez Bankası'nın ("TCMB") dahil olduğu ikili yapının ortadan kaldırılması ve TCMB'nin tek düzenleyici denetleyici kurum olarak konumlandırılması ve
• Türk mevzuatının Avrupa Birliği düzenlemeleri (başta PSD2² olmak üzere) ile uygunluğunun sağlanması

Yukarıda sayılan bu üç hedefin yerine getirilmesi amacıyla başta 6493 sayılı Ödeme ve Menkul Kıymet Mutabakat Sistemleri, Ödeme Hizmetleri ve Elektronik Para Kuruluşları Hakkında Kanun ("6493 sayılı Kanun") olmak üzere çeşitli kanunlarda değişiklikler yapılmıştır. Yayımlanan Taslak'ta yer alan en kritik değişiklikler aşağıdaki şekildedir:

Öngörülen Önemli Değişiklikler

1. Taslak'taki değişikliklerle, ödeme hizmeti sağlayıcıları ile elektronik para kuruluşlarının bağlı oldukları düzenleyici denetleyici kuruluş yetkileri BDDK'dan TCMB'ye devredilmiştir. Ayrıca ödeme ve e-para ihracı sektörlerini düzenleyici ikincil düzenlemeleri çıkarma yetkisi de yine TCMB'ye verilmiştir.

2. Banka kartları ve kredi kartlarına ilişkin takas ve mahsuplaşma faaliyetleri, BDDK'nın yetki alanından çıkarılmıştır. Düzenleyici otoritenin tekilleştirilmesi amacı çerçevesinde, esasen ödeme sistemi faaliyeti olan takas ve mahsuplaşma faaliyetlerinin de TCMB'nin yetkisi altında yürütülmesi ve bu faaliyetler açısından ikili bir yetki durumu yaratılmaması sağlanmıştır.

3. Ödeme ve e-para kuruluşlarının MASAK³ mevzuatına uygunluk denetimlerinin de BDDK yerine TCMB tarafından yapılması öngörülmektedir. 5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun'da gerçekleştirilen değişiklikle, TCMB denetçilerinin MASAK kapsamında yapılacak denetimleri gerçekleştirebilmesi öngörülmüştür.

4. Ödeme ve menkul kıymet mutabakat sistemlerine ilişkin gözetim faaliyetlerinin kapsamı genişletilmiş ve sistemin çalışmasıyla yakından ilgili olan tüm tarafların TCMB'nin gözetim yetkisi kapsamında gözetime tabi olacağı açıkça belirtilmiştir. Değişiklikle birlikte, TCMB'nin sistem üzerindeki denetim faaliyetlerinin sistem işleticisi ile birlikte sistem katılımcıları, mutabakat kuruluşu, bağlantılı diğer sistemler ile dış hizmet sağlayıcıları gibi faaliyetleri sistemin çalışmasıyla yakından ilgili tüm tarafları kapsayacağı öngörülmüştür. TCMB tüm bu taraflardan gerçekleştirdikleri bütün işlemlere ilişkin anlık ve işlem bazında bilgi talep edebilecektir.

5. TCMB'nin sistemlerin kesintisiz işletimini sağlamak amacıyla sistemik öneme sahip kurulmuş ve kurulacak sistem işleticilerine hissedar olabileceği belirtilmiştir.

6. Ödeme sistemlerinin sorunsuz işlemesi için işletici tarafından alınan teminatlara dair hüküm detaylandırılmıştır. Değişikliğe göre sistem işleticileri, sistemdeki işlemlerin herhangi bir sebeple sonlandırılamaması veya katılımcıların sistemdeki yükümlülüklerini yerine getirememesi durumunda kullanılmak üzere katılımcılardan teminat talep edebilecek ve bu teminatlar ayrı bir hesapta izlenecektir. Ayrıca, işbu teminatların sermaye piyasası araçları olarak sağlanması durumunda bu teminatların nakde çevrilmesi için herhangi bir ön şartın yerine getirilmesi beklenmeyecektir.

7. 'Ödeme hizmeti' olarak değerlendirilen faaliyetlerin kapsamı genişletilmiştir. PSD2'de bulunan 'payment initiation services' ve 'account information services' tanımları Taslak içerisinde
   • "Başka bir ödeme hizmeti sağlayıcısında bulunan ödeme hesabıyla ilgili sunulan ödeme emri başlatma hizmeti" ile
   • "Ödeme hizmeti kullanıcısının ödeme hizmeti sağlayıcıları nezdinde bulunan bir veya daha fazla ödeme hesabına ilişkin konsolide edilmiş bilgilerin çevrimiçi platformlarda sunulması hizmeti"

olarak yer almış ve bunların birer 'ödeme hizmeti' olduğu düzenlenmiştir. Dolayısıyla bu servisleri sunmak isteyen kuruluşlar 6493 sayılı Kanun'a tabi olacak ve TCMB'den izin alması gerekecektir.

Alınacak bu lisansın/iznin niteliği kanun kapsamında halihazırda verilen lisans/izinlerden farklı değildir – yani 'ödeme hizmet sağlayıcısı lisansından/izninden' ayrı ve farklı bir lisans statüsü öngörülmemektedir. Ancak yalnızca "...konsolide edilmiş bilgilerin çevrimiçi platformlarda sunulması hizmeti"ni sunmak isteyen kuruluşların lisans/izin koşulları hafifletilmiştir: Bu gibi kuruluşlar için pay senetlerinin nakit karşılığı çıkarılması, tamamının nama yazılı olması ve asgari sermaye yükümlülüğü şartlarının aranmayacağı söylenmiştir.

8. Yukarıda sayılan yeni tanımlanan ödeme hizmetlerine ek olarak, ödemeler alanında toplam büyüklük ve etki alanı açısından TCMB tarafından belirlenecek seviyeye ulaşan diğer işlem ve hizmetlerin de ödeme hizmeti olarak değerlendirilebileceği öngörülmüştür. 6493 sayılı Kanun'un mevcut halinde 'ödeme hizmetleri' sınırlı sayıda sayılmıştır. Taslak ile eklenen bu bent ile, ödemeler alanındaki herhangi bir faaliyet yeterli etki veya finansal büyüklüğe ulaşması halinde açıkça 'ödeme hizmeti' olarak kanunda tanımlanmamış olsa da bu kapsamda değerlendirilebilecek ve 6493 sayılı Kanun'a tabi tutulabilecektir. Başka bir deyişle değişiklikle birlikte ödeme alanındaki faaliyetlerin niteliği kadar niceliği de önem kazanmaktadır.

Bu noktada, ödeme hizmeti olarak değerlendirilmek için gereken finansal limitler ve etki alanına ilişkin sınırlar TCMB tarafından serbestçe belirlenecektir.

9. Ödeme hizmetlerinin sunumu karşılığında alınacak ücret ve komisyonların nitelik, azami miktar ve oranlarını tespit etmek yetkisi TCMB'ye verilmiştir. Planlanan değişiklik öncesi durumda ödeme kuruluşları sundukları ödeme hizmetleri karşılığında alacakları ücretleri serbestçe belirleyebilmektedirler.

10. Ödeme hizmeti sağlayıcılarının 6493 sayılı Kanun kapsamındaki faaliyetleri nedeniyle taraf oldukları hukuki ilişkilere dair usul ve esasların da belirli şartlar altında TCMB tarafından düzenlenmesi öngörülmektedir. Değişikliğe göre, TCMB'nin ödeme hizmeti sağlayıcılarının kanun kapsamına düşen hukuki ilişkileri çerçevesinde, ödemeler alanının gelişimini olumsuz etkileyebilecek nitelikte uygulamaların bulunduğunu tespit etmesi durumunda bu ilişkileri düzenleyecek düzenlemeler çıkarma yetkisi bulunacaktır.

İlgili hüküm içerisinde bahsedilen "Hukuki ilişki" ifadesinden tam olarak hangi tür ilişkilerin kastedileceği anlaşılamamaktadır ve madde gerekçesinde de bu konuda bir açıklamaya yer verilmemektedir. "Hukuki ilişki" ifadesinin bilinçli bir şekilde kullanıldığı düşünüldüğünde ve ibarenin geniş bir şekilde yorumlandığı durumda; hem ödeme hizmeti son kullanıcıları ile hem de ödeme hizmet sağlayıcılarına hizmet sunan tedarikçilerle olan ilişkileri kapsadığı anlaşılabilir. Dolayısıyla TCMB'ye her iki yöndeki ilişkilere de müdahale etme yetkisi verilmek istendiği düşünülebilir.

11. Yukarıda belirtilen (i) "ödeme emri başlatma hizmeti" ve (ii) "konsolide edilmiş bilgilerin sunulması hizmeti" kapsamında bir ödeme hizmeti sağlayıcısındaki verilerin diğer bir ödeme hizmeti sağlayıcısı ile paylaşılmasına ilişkin usul ve esasların TCMB tarafından belirlenebileceği düzenlenmiştir. Değişiklikte yer alan yetkinin kullanılması durumunda, özellikle bankalar özelinde (PSD2'de olduğu üzere) banka hesaplarındaki hareketlerin takip edilmesini ve transfer emri verilebilmesini sağlayacak application programming interface (API) anahtarlarının lisanslı ödeme hizmeti sağlayıcılarına açılması yükümlülüğü getirilebilecektir. Ancak kanun değişikliğinin mevcut metni, bu şekilde bir yükümlülüğü açıkça getirmemektedir. Böylesi bir yükümlüğün getirilmesi TCMB'nin inisiyatifinde olacaktır.

12. Elektronik parayı ihraç eden kuruluşun sadece kendi mağaza ağında, sadece belirli bir mal veya hizmet grubunun satın alınmasında veya yapılan bir anlaşma sonucunda sadece belirli bir hizmet ağında kullanılabilen ön ödemeli araçların kanundan muaf tutulmasına ilişkin istisna (limited network exemption) sınırlandırılmıştır. Öyle ki, bu istisnadan yararlanılarak çıkarılan ön ödemeli araçlarla yapılan işlemlerin toplam büyüklük ve etki alanı açısından TCMB tarafından belirlenecek seviyeye ulaşmaları halinde TCMB bu araçları tekrardan 6493 sayılı Kanun kapsamına alabilecek ve böylece bunları da düzenlemeye ve denetime tabii kılabilecektir. Bu değişiklikle, özellikle bu istisnadan yararlanmakla birlikte yaygın olarak kullanılan ve yüksek işlem hacmi olan yemek kartları, ulaşım kartları gibi ön ödemeli vasıtaların 6493 sayılı Kanun kapsamına alınması istendiği düşünülebilir.

13. Elektronik para kuruluşlarının bankalara yatırdığı fonların bankalarca TCMB nezdinde bloke edilmesi yükümlülüğünün kaldırılacağı düzenlenmiştir.
14. Bankaların ödeme hizmeti sunumu ve e-para ihracı kapsamındaki faaliyetleri açısından TCMB'nin denetimine tabi olacağı açıkça düzenlenmiştir. Bankacılık Kanunu kapsamındaki bankalar, 6493 sayılı Kanun kapsamına giren faaliyetleri açısından TCMB tarafından denetlenecek ve bu denetimler dahilinde gerekli bilgi ve belgeleri TCMB'ye sağlamakla yükümlü olacaktır.

15. 6493 sayılı Kanun'a veya ikincil düzenlemelerine aykırı hareket edilmesi durumunda verilecek idari para cezaları 20.000TL – 500.000TL'den 40.000TL – 900.000TL'ye arttırılmıştır.

16. Kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak "Türkiye Ödeme ve Elektronik Para Kuruluşları Birliği"nin ("Birlik") kurulması öngörülmektedir. Faaliyet izni alan ödeme ve e-para kuruluşları faaliyet izni aldıkları tarihten en çok bir ay içerisinde Birlik'e üye olmakla yükümlü kılınmıştır. Taslak'ta Birlik'in görev ve yetkileri şu şekilde sayılmıştır:

a) Mesleğin gelişmesini sağlamak amacıyla eğitim, tanıtım ve araştırma faaliyetlerinde bulunmak,

b) Meslek ilkelerini belirlemek suretiyle üyelerin mesleğin gerektirdiği disiplin ve birlik içinde ekonominin ihtiyaçlarına uygun olarak çalışmalarını sağlamak,

c) Üye kuruluş mensuplarının uyacakları meslek ilkeleri ve standartlarını belirlemek,

d) İlgili mevzuat uyarınca alınan kararlar ile [TCMB] tarafından alınması istenilen tedbirleri üyelerine duyurmak,

e) Üyeleri arasında haksız rekabeti önlemek amacıyla gerekli her türlü tedbiri almak ve uygulamak

f) Üyelerin ilan ve reklamlarında uyacakları esas ve şartlan tür, şekil, nitelik ve miktarı itibarıyla tespit etmek,

g) üyelerinin ortak menfaatlerini ilgilendiren konularda yönetim kurulu kararına istinaden dava açmak,

h) Üyeleri arasında ortak projelere ilişkin iş birliğini temin etmek,

i) Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun hükümleri ve diğer kanunlarla tanınmış müracaat haklan saklı kalmak kaydıyla üyeler ve bireysel müşterileri arasındaki ihtilafların değerlendirilmesi ve çözüme kavuşturulmasını temin etmek üzere hazırlayacakları ve [TCMB tarafından] onaylanan usul ve esaslar dâhilinde hakem heyeti oluşturmak,

j) [6493 sayılı Kanun'da] sayılan diğer görevleri yerine getirmek,

Birlik üyelerinin Birliğin statüsüne ve Birlik tarafından alınacak karar ve tedbirlere uymak zorunda olduğu da açıkça düzenlenmektedir.

17. Taslak'ın kabul edilmesi durumundaki geçiş hükümleri de belirtilmiştir. Geçici maddede yer alan hükümlere göre,

• Taslak ile gerçekleştirilen değişikliklerin hayata geçirilmesine dair ikincil düzenlemeler TCMB tarafından çıkarılıncaya kadar BDDK'nın düzenlemeleri uygulanmaya devam edilecektir. Yani başka bir deyişle Taslak'ın yürürlüğe konması halinde dahi 6493 sayılı Kanun'a dayanarak çıkarılmış olan yönetmelikler bir süre daha geçerliliğini koruyacaktır.
• Taslak'taki değişikliklere uygun yönetmeliklerin TCMB tarafından bir yıl içerisinde hazırlanacağı öngörülmüştür.
• Halihazırda Taslak ile ödeme hizmeti olarak kabul edilmiş olan (i) "ödeme emri başlatma" ve (ii) "konsolide edilmiş bilgilerin sunulması" hizmetlerinden en az birini sunan kuruluşların, TCMB tarafından çıkarılacak ilgili yönetmeliklerin yayımı tarihinden başlayarak en geç bir yıl içinde gerekli izinleri alması gerektiği düzenlenmiştir.
• Halihazırda faaliyetlerini yürütmekte olan ödeme kuruluşları Birlik'in faaliyete başlamasını takip eden bir yıl içerisinde Birlik'e üye olmakla yükümlü olacaktır.