Mexico: Inconstitucionalidad De La Inminente Eliminación De Cuotas Compensatorias En Virtud Del Acuerdo Celebrado Entre México Y La República Popular China - Alcances Del Fallo Constitucional

Introducción

Recientemente, mediante un fallo inédito, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito resolvió otorgar al amparo y protección de la Justicia Federal a un fabricante nacional en contra de la inminente eliminación de cuotas compensatorias impuestas sobre la importación de diversos productos chinos.

Antecedentes

En el transcurso del año de 1994, la Secretaría de Economía inició diversos procedimientos antidumping, entre otros, el procedimiento de investigación a las importaciones de prendas de vestir y otras confecciones textiles, a través del cual determinó imponer cuotas compensatorias a las importaciones de mercancías originarias de la República Popular China, independientemente del país de procedencia, clasificadas en distintas fracciones arancelarias de la entonces Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación (actualmente Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación).

En dicha resolución se impusieron diversas cuotas compensatorias definitivas o medidas antidumping hasta en un 533% a las importaciones de las mercancías antes señaladas, derivado de que se acreditó la existencia de una práctica desleal de comercio internacional, compuesta por dumping (discriminación de precios), un daño a los productores nacionales y la relación causal entre ambos aspectos, práctica que a la fecha ha prevalecido en las mercancías originarias de dicho país1.

Ahora bien, dentro de la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (en lo sucesivo OMC) celebrada en Doha, Qatar, el 11 de noviembre de 2001, los miembros de dicha organización en términos del Acuerdo de Marrakech (por el que se rige la OMC), acordaron resolver favorablemente el ingreso de la República Popular China a la citada organización.

La adhesión de la República Popular China a la OMC quedó consignada en el Protocolo respectivo, en el que China, como resultado de las negociaciones bilaterales con diversos países, aceptó diversas condiciones relacionadas con el acceso a su mercado, así como diversos compromisos y acuerdos relacionados con las medidas comerciales impuestas por los miembros de las OMC en contra de las importaciones originarias de China.

En el caso particular de México, se acordó que durante los seis años siguientes a la adhesión de la República Popular China, las medidas impuestas por México no se someterían a las disposiciones del Acuerdo sobre la OMC ni a las disposiciones sobre medidas antidumping de dicho Protocolo, en el entendido que una vez transcurrido dicho período, las medidas en comento deberían ser ajustadas a las reglas de la propia OMC.

Con independencia de lo anterior, a partir de 2001 la Secretaría de Economía, en cumplimiento a lo establecido en la Ley de Comercio Exterior y su Reglamento así como al Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (también conocido como Acuerdo Antidumping) llevó a cabo el correspondiente examen quinquenal a fin de determinar la procedencia de que las cuotas compensatorias en comento se mantuvieran por otros cinco años.

Derivado del citado examen quinquenal, la Secretaría de Economía emitió la respectiva Resolución Final por medio de la cual resolvió la continuación de las cuotas compensatorias definitivas por 5 años más, contados a partir del 18 de octubre de 2004, es decir, las referidas cuotas debían permanecer por el periodo comprendido del 19 de octubre de 2004 al 18 de octubre de 2009.

No obstante, El 5 de diciembre de 2007, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Resolución por la que se declaró de oficio el inicio de la revisión de las cuotas compensatorias definitivas impuestas a las importaciones de prendas de vestir y otras confecciones textiles antes señaladas.

Ahora bien, el pasado 1º de junio de 2008 en la Ciudad de Arequipa, Perú, el entonces Secretario de Economía Lic. Eduardo Sojo suscribió el "Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de la República Popular China en Materia de Medidas de Remedio Comercial" (en lo sucesivo el Acuerdo de Medidas de Remedio).

Dentro del Acuerdo de Medidas de Remedio se estableció que México tendría, a más tardar el 15 de octubre de 2008, que revocar las medidas antidumping mantenidas sobre bienes originarios de República Popular China clasificados en diversas fracciones arancelarias, de entre las cuales se encontraban las correspondientes a las mercancías clasificadas en las fracciones arancelarias 6109.10.01, 6109.90.01, 6109.90.99 y 6110.20.99 de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación.

Según se desprende del propio Tratado con la República Popular China, una vez revocadas las cuotas compensatorias, lo cual se convino sería por parte del Presidente de la República a través de un Decreto Presidencial, o del Secretario de Economía a través de un Decreto Ministerial, México se encontraría en posibilidad de imponer "medidas de remedio" ad valorem.

Cabe señalar que el Acuerdo de Medidas de Remedio fue aprobado por la Cámara de Senadores, dándose a conocer dicha aprobación mediante la publicación de su Gaceta Oficial el día 20 de junio de 2008.

Los anteriores antecedentes constituyen los hechos que detonaron la interposición y substanciación del juicio de amparo del que emana el fallo que se analiza, respecto de los cuales emitimos los siguientes comentarios.

Juicio de Amparo contra la inminente eliminación de cuotas compensatorias

Ante la inminente publicación en el Diario Oficial de la Federación del Acuerdo de Medidas de Remedio y, por ende, la inminente eliminación de las medidas antidumping (cuotas compensatorias), se vislumbró un claro perjuicio para la empresa quejosa, en su carácter de productor nacional de prendas de vestir clasificadas en las fracciones arancelarias anteriormente señaladas.

Lo anterior, pues la inminencia de la eliminación de cuotas compensatorias dejaba claramente en riesgo a la producción nacional, cuya única protección en contra de los productos de origen chino que se importan en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional, lo constituían precisamente las citadas cuotas, mismas que a más tardar el 15 de octubre de 2008 serían eliminadas.

En tal virtud, al considerar violatoria de garantías en su perjuicio, la inminente publicación del Acuerdo de Medidas de Remedio y, por ende, la inminente eliminación de las cuotas compensatorias señaladas en el mismo, la empresa fabricante nacional decidió interponer una demanda de amparo indirecto, de la cual derivó el juicio y correspondiente resolución que a continuación se analizan.

- Demanda de Amparo

Inconforme con la inminente eliminación de las cuotas compensatorias en perjuicio de la producción nacional, la empresa quejosa interpuso demanda de amparo indirecto mismo que fue substanciado por un Juzgado de Distrito en Materia Administrativa, con sede en el Distrito Federal.

A través de dicha demanda de garantías, de manera toral se hicieron valer diversos Conceptos de Violación tendientes a demostrar que la eliminación de cuotas por virtud del Acuerdo de Medidas de Remedio, resultaba violatorio de nuestro Orden jurídico Nacional, toda vez que la misma no respetaba los procedimientos en materia antidumping previstos para ello por las Leyes de la materia.

Suspensión del acto reclamado

Un aspecto toral en el juicio de amparo, fue el correspondiente incidente de suspensión en el que se solicitó, entre otros efectos, el que se le impidiera al Ejecutivo llevar a cabo la inminente eliminación de las cuotas compensatorias, en específico las que resultaban de interés de la empresa quejosa.

En este sentido, el Juzgado que conoció del asunto en primera instancia, negó mediante respectiva sentencia la suspensión definitiva respecto a la inminente eliminación de las cuotas compensatorias por parte del Presidente de la República, a través de un Decreto Presidencial, o el Secretario de Economía, a través de un Decreto Ministerial, pues a pesar de que los mismos se presumieron del proceso como ciertos, el Juzgador resolvió que los mismos constituían actos futuros de realización incierta.

Derivado de la sentencia interlocutoria en comento, la empresa quejosa interpuso recurso de revisión, mismo que por razón de turno fue conocido por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

En este orden de ideas, el Tribunal Colegiado que nos ocupa resolvió de forma definitiva el incidente de suspensión promovido, otorgando la suspensión definitiva, al considerar fundado lo aducido por la parte quejosa concluyendo que el Juez A quo indebidamente negó la medida cautelar en relación con los efectos y consecuencias del Acuerdo reclamado, es decir, la inminente eliminación de las cuotas compensatorias de interés para la quejosa.

En específico, el Órgano Colegiado ponderó sobre la procedencia de la suspensión, toda vez que de las constancias que integraban el expediente no se advertía que la autoridad responsable dentro del Acuerdo combatido, hubiera seguido el procedimiento previsto en nuestro Orden jurídico nacional (en específico la Ley de Comercio Exterior y su Reglamento) para revocar las medidas antidumping mantenidas sobre los bienes originarios de la República Popular China objeto de controversia, circunstancia que le permitió considerar la existencia del derecho del quejoso discutido dentro del proceso.

- Efectos derivados de la suspensión otorgada

Resulta relevante que la suspensión otorgada benefició no sólo a la empresa quejosa, sino también a todo aquel productor nacional de los bienes clasificados en las fracciones arancelarias por virtud de las cuales se impidió al Ejecutivo llevara a cabo su eliminación, hasta en tanto no se resolviera en definitiva el asunto.

En este sentido, con fecha 13 de octubre de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el "Decreto Promulgatorio" del Acuerdo de Medidas de Remedio, mismo que entró en vigor el 14 de octubre de 2008, fecha en la que precisamente fue publicada la "Resolución que concluye el procedimiento de revisión de las cuotas compensatorias impuestas a las importaciones de prendas de vestir y otras confecciones textiles..." a través de la cual (con sustento en el Acuerdo suscrito con la República Popular China) la Secretaría de Economía llevo a cabo la eliminación de las cuotas compensatorias a diversos productos chinos (con excepción de las correspondientes a las fracciones arancelarias 6109.10.01, 6109.90.01, 6109.90.99 y 6110.20.99 por virtud de la suspensión otorgada por el Órgano Colegiado).

Cabe señalar que a través de dicha Resolución, el citado procedimiento se tuvo como total y definitivamente concluido, por lo que las citadas cuotas compensatorias que no fueron eliminadas en el mismo, no podrían ser eliminadas en un futuro sustentándose en un procedimiento totalmente concluido. En su caso tendría que iniciarse un nuevo procedimiento de revisión o bien evaluarlo con motivo del examen quinquenal de vigencia.

Sentencia en Primera Instancia dictada por el Juzgado de Distrito

Al resolver el Juzgado de Distrito el asunto en primera instancia, sostuvo que resultaba procedente el sobreseimiento del juicio de amparo, al considerar que el Acuerdo de Medidas de Remedio no afectaba el interés jurídico de la empresa solicitante de garantías y, por ende, no le causaba perjuicio alguno, en razón de que dicho Acuerdo aún no había sido publicado y mucho menos tenía vigencia para obligar a quienes debían cumplirlo, en su caso, a partir de ésta.

Cabe señalar, que dicha resolución fue emitida días antes de que el citado Acuerdo de Medidas de Remedio entrara en vigor y tuviera como consecuencia inmediata la eliminación de las cuotas compensatorias contenidas en el mismo (con excepción de las cuotas compensatorias que gozaban de la protección de la medida cautelar otorgada previamente por el Tribunal Colegiado.)

En virtud de lo anterior, la empresa quejosa interpuso recurso de revisión en contra de la sentencia dictada por el Juez A quo, mismo que al haber sido conocido en su etapa incidental por el Cuarto Tribunal Colegiado, dicho órgano se encargo de emitir el fallo definitivo.

Fallo definitivo por medio del cual el Tribunal Colegiado otorga el amparo a la empresa quejosa para el efecto de que no se eliminen determinadas cuotas compensatorias

Una vez analizadas las incorrectas razones por las que se había sobreseído el juicio que nos ocupa, el Tribunal Colegiado levantó el citado sobreseimiento y se avocó al estudio del fondo del asunto, llegando a la conclusión que resultaba esencialmente fundada la pretensión de la empresa quejosa.

En este sentido, el Tribunal Colegiado medularmente resolvió que las autoridades responsables no acreditaron que previamente a la suscripción del Acuerdo de Medidas de Remedio se hubiera seguido el procedimiento correspondiente, establecido en la Ley de Comercio Exterior y su Reglamento, para revocar las medidas antidumping mantenidas sobre bienes originarios de la República Popular China, con independencia de que en dicho acuerdo México se hubiera comprometido a revocar dichas medidas a más tardar el 15 de octubre de 2008, dando como consecuencia el otorgamiento del amparo y protección de la Justicia Federal.

Es de especial relevancia mencionar que el Tribunal Colegiado, a efecto de otorgar el amparo, consideró la prevalencia del Orden Jurídico Mexicano (Ley de Comercio Exterior y su Reglamento) sobre el citado Acuerdo sucrito entre México y la República Popular China, el cual, no obstante se traducía en un Convenio internacional entre ambos países, no debió pasar por alto las normas jurídicas que regulan nuestro Estado de Derecho.

Ello toma importancia, ya que debe mantenerse en perspectiva que dentro del Acuerdo objeto de litis, se previó no sólo la eliminación de las cuotas compensatorias sino también el establecimiento de las Medidas de Remedio Comercial (actualmente Medidas de Transición), por lo que el hecho que estas últimas tengan como origen el citado Acuerdo o Convenio internacional, no las exenta de que su imposición se encuentre constreñida a respetar nuestro Orden Jurídico Nacional.

Efectos del amparo

De las diversas actuaciones que conforman el expediente objeto de análisis, consideramos que el efecto del fallo constitucional definitivo tiene como alcance el que las cuotas compensatorias correspondientes a las fracciones arancelarias de interés para la empresa quejosa no podrán ser eliminadas simplemente por virtud del Acuerdo con la República Popular China.

En este tenor, en nuestra opinión las citadas cuotas compensatorias no podrán ser eliminadas sino en virtud de un nuevo procedimiento en el que en aras de lo pactado con la República Popular China, la Secretaría de Economía en estricto respeto a los lineamientos previstos en la Ley y Reglamento de la materia, acredite -en el caso de una eventual eliminación- la inexistencia de la práctica desleal de comercio internacional, la cual prevalece sobre los productos chinos objeto de controversia al no haber sido resuelto previamente.

Ahora bien, al igual que ocurrió con el otorgamiento de la suspensión definitiva, resulta de especial mención que el efecto del otorgamiento del amparo beneficia no sólo a la empresa quejosa, sino también a todo aquel productor nacional de los bienes clasificados en las cuatro fracciones arancelarias, ya que los mismos se mantendrán protegidos en tanto las medidas antidumping en estudio permanezcan vigentes.

Al respecto, si bien el juicio de amparo se ve regulado por el principio de relatividad de las sentencias, el cual medularmente establece que el otorgamiento del amparo sólo protege al quejoso agraviado contra el acto declarado inconstitucional, el alcance del presente asunto tiene como efecto la protección en general de la producción nacional de los bienes en cuestión cuyas cuotas compensatorias prevalecen, circunstancia que por si misma convierte al fallo en estudio en un precedente inédito.

Footnote

1. A la fecha no ha sido emitida resolución alguna por virtud de la cual se establezca la inexistencia de una práctica desleal de comercio internacional por virtud de las importaciones de los productos en cuestión originarios de la República Popular China.

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