האם הליך העתירה המינהלית "פשט את הרגל" והפך להיות מחסום בלתי עביר בפני קבלת סעד משפטי נגד רשות מקומית בעניינים בעלי היבטים כלכליים? >> כשבית המשפט אינו בוחן ראיות לעומקן, נמנע מלדון בטענות "כלכליות", סומך ידו על טענות "עובדתיות" של הרשות, ומייחס לדרישות תשלום "חזקת תקינות חלוטה", התוצאה היא חמורה: כספם של גופים גדולים, ציבוריים ועסקיים כאחד, הופך הפקר, ואילו הרשות המקומית מתעשרת באין מפריע.

לאחרונה מתקבל הרושם, שמסלול העתירה המינהלית כמעט שאינו מאפשר קבלת סעד יעיל נגד רשות מקומית בעניינים בעלי היבטים כלכליים. תדגים זאת פרשת היטל השצ"פ בעיריית רחובות (שעודנה מעסיקה את בתי המשפט), במסגרתה דחו לאחרונה כמה שופטים מספר עתירות שהוגשו נגד העירייה חרף תקלות מהותיות בהתנהלותה, אל מול פסיקה נוגדת אחת בלבד של שופט אחר באותו בית משפט.

"היטלי פיתוח" מיועדים לממן תשתיות בתחום הרשות המקומית, ואמורים להבטיח כיסוי מלוא העלות העירונית הרלוונטית, ללא עודף המהווה "התעשרות"1. היטל השצ"פ מיועד לממן פיתוח שטחים ציבוריים פתוחים (בעיקר גנים ציבוריים). בשנת 2010, אישרה עיריית רחובות חוק עזר לשצ"פ. רגע לפני שהצביעו בעד החוק, הובהר לחברי מועצת העיר, כי ההיטל המוצע יחול על בנייה חדשה בלבד2. תעריף ההיטל חושב בהתאם.

עם אישור חוק העזר, החלה העירייה לחייב גם נכסים וותיקים בהיטל שצ"פ, כתנאי לקבלת "אישור לטאבו" מהעירייה לצורך העברת הבעלות בנכס. בעקבות הצעה לבטל בשל כך את חוק העזר, שב והבהיר ראש העיר למועצת העיר, כי נכסים וותיקים לא יחויבו. בחלוף זמן, בעצת עורכי דין הגוזרים "אחוזים מהרווח", שבה העירייה לחייב נכסים וותיקים, אך הפעם נשלחו חיובים יזומים בהיקף כולל של למעלה מ-70 מיליוני שקלים לגופים גדולים, חלקם פרטיים וחלקם ציבוריים.

בניגוד לגופים גדולים ולעסקים שונים - לבתי המגורים לא נשלחו חיובים יזומים בהיטל. בהמשך, בעקבות הליכים משפטיים שננקטו נגד העירייה, החלה העירייה לחייב את מקצת בתי המגורים בהיטל אגב מכירת הדירה (ולא אגב ביצוע עבודות שצ"פ), ואף זאת ללא ריבית בשל דחיית החיוב עד המכר. מדובר באפליה חמורה וחסרת הצדקה דווקא לטובת מי שנהנים מהשצ"פ באופן מובהק.

בנוסף, חוק העזר אושר תוך הטעיית חברי המועצה להאמין שנכסים וותיקים לא יחויבו. זאת ועוד, אם יותר לעירייה לחייב נכסים וותיקים שנהנו משצ"פ לפני חוק העזר, מבלי שיופחתו בהתאם תעריפי ההיטל, תתעשר העירייה במאות מיליוני ש"ח שאינם דרושים לביצוע שצ"פ.

באופן מפתיע, טענות שונות כנגד פעולות העירייה לא זכו למענה בבית המשפט לעניינים מינהליים, למעט במקרה בודד.

כך למשל, נדחתה3 עתירה שהגישה תנובה מכוח חוק חופש המידע, בדרישה להורות לעירייה לחשוף, בין היתר, את החיובים ששלחה לבתי המגורים. זאת, נוכח עמדת העירייה (שלא נתמכה בתצהיר וסתרה את פרוטוקול מועצת העיר) כי מדובר ב"אלפי חיובים" ולכן ב"הכבדה". לו נערך בירור עובדתי, היה מתגלה, כאמור, שהעירייה כלל אינה שולחת חיובים יזומים לבתי המגורים.

בהליך נוסף דחה בית המשפט טענות כנגד חוקיות חיוב הנכסים הוותיקים4, בקובעו כי לעניין פרשנות חוק העזר, אין חשיבות להבהרות שניתנו לחברי מועצת העירייה לפני אישור חוק העזר. בית המשפט התעלם מכך שהפרשנות שייחס לחוק העזר תוביל להתעשרות העירייה במאות מיליוני שקלים ולא נדרש כלל לטענות הכלכליות שהעלתה העותרת. בית המשפט התעלם גם משאלת תוקפו של חוק עזר שאושר בעטיו של מצג שווא. בית המשפט אף דחה את טענת האפליה שהעלתה העותרת בשל אי חיוב הנכסים למגורים, בקובעו שהעותרת לא הוכיחה את הפלייתה לרעה, למרות שהעירייה לא הציגה דוגמאות לחיוב בתי המגורים, שהחשש לאפליה עולה מפרוטוקולי העירייה, ושאי משלוח חיובים למגורים אינו מותיר ראיות פוזיטיביות.

בשני הליכים נוספים דחה בית המשפט טענות דומות כנגד חוקיות חיוב הנכסים הוותיקים בהיטל שצ"פ, מנימוקים דומים5. הטענה בדבר התעשרות הנובעת מאי התאמת תחשיב ההיטל לחיוב הנכסים הוותיקים נדחתה בשני התיקים. באחד המקרים הנימוק היה שבחוות דעת של עורך התחשיב שניתנה בתיק אחר נקבע שבסיס החיוב בתחשיב נותן התייחסות גם לבנייה הקיימת של העיר רחובות, והתחשיב אושר על ידי משרד הפנים. במקרה האחר הנימוק היה שלא הוכח כי קיימת התעשרות, וזאת ללא כל התייחסות בפסק הדין לגוף הראיות שהוצגו בנושא. בשני המקרים, בית המשפט לא ירד לעומק הטענה הכלכלית, והתעלם מטענת העירייה עצמה, כי כנגד הנכסים הוותיקים שבתחשיב נכללו בו עלויות השצ"פים הוותיקים. מכך עולה ממילא, כי חיוב הנכסים הוותיקים יביא למימון כפול ואסור של השצ"פים הוותיקים בעיר, היינו להתעשרות.

באחד מהתיקים6 קיבל בית המשפט את הטענה בדבר אפליה פסולה, וזאת רק לאחר שהוצג לו מסמך של העירייה שבו היא מודה כי לא חייבה את נכסי המגורים כלל עד 1.1.2017, וכי היא מחייבת אותם מאז רק בעת מכירת דירה (כתנאי לאישור לטאבו) ולא בסמוך לביצוע עבודות שצ"פ חדשות.

אל מול פסקי הדין האמורים עומד פסק דין אחד בלבד7, שבו התקבלה הטענה כי חוק העזר אינו מאפשר את חיובם של נכסים וותיקים, ונדחו טענות העירייה לגבי התחשיב הכלכלי.

בפסקי הדין שדחו את העתירות יוחס מעמד של מעין "חזקה חלוטה" לחזקת התקינות8, ניתן אמון כמעט עיוור בטענות העירייה, ולא יושמה ההלכה הפסוקה9, שלפיה אם הוכח כי נפלו טעויות עובדתיות בנתונים ששימשו בסיס להחלטה מינהלית, באופן המקים חשש שאלמלא הטעות הייתה מתקבלת החלטה שונה, מופרכת חזקת התקינות ונטל ההוכחה מועבר לרשות. בהליך עתירה מנהלית, לרוב, לא מתאפשר לעותר לקיים הליך ראייתי הכולל חקירות נגדיות ושמיעת מומחים, וגרסתה העובדתית של הרשות נתפסת בו לרוב כמהימנה, כך שבאופן מובנה – עמידת העותר בנטל ההוכחה הופכת להיות כמעט בלתי אפשרית. אי חיוב המגורים, למשל, אינו משאיר ראיה פוזיטיבית שהעותר יכול להציגה, וניתן היה לצפות שהעירייה תידרש להציג דוגמאות ספורות לחיובים שהיא טוענת שנשלחו "אלפים" כמותם.

הנה כי כן, הליך העתירה המינהלית, שהוא בלבד העומד כיום לעזרת נישומים, המבקשים לתקוף תקיפה ישירה דרישות של רשויות מקומיות לתשלום היטלי פיתוח, איבד מיעילותו. כשבית המשפט אינו בוחן ראיות לעומקן, נמנע מלדון בטענות "כלכליות" או לרדת לעומקן, סומך ידו על טענות "עובדתיות" של העירייה, ומייחס לדרישת התשלום, לחוק העזר ולתעריפיו "חזקת תקינות חלוטה", התוצאה היא חמורה: כספם של גופים גדולים, ציבוריים ועסקיים כאחד, הופך הפקר, ואילו העירייה מתעשרת באין מפריע.

אם מגמה זו לגבי חזקת התקינות לא תשתנה בבית המשפט העליון, ברוח ההלכה הפסוקה10 כי "זוהי חזקה הניתנת לסתירה, על מנת שלא להעמיד את האזרח בפני חומה ביורוקרטית בצורה ולא ניתנת להבקעה", יש לקוות כי התערבות חקיקתית תאפשר ביקורת שיפוטית הולמת. זאת למשל, על ידי מתן אפשרות בחוק לנהל תובענה מינהלית בעניינים פיסקליים, במקום עתירה מינהלית, ויפה שעה אחת קודם, לפני שגופים חשובים כמו מוסדות אקדמיים, בתי חולים, קופות חולים ומפעלי תעשיה יקרסו או שתשותק פעילותם, לטובת התעשרות גרידא של רשות מקומית.

הכותבת עוסקת בדיני מימון תשתיות מוניציפליות, מייעצת בתחום זה לגופים רגולטוריים (רשויות מקומיות ואחרים), ומייצגת רשויות מקומיות, גופים ציבוריים וחברות ציבוריות. במסגרת זו, מייצגת, בין היתר, את אחד הגופים שחויבו בהיטלי פיתוח על-ידי עיריית רחובות, בהליכים משפטיים שעדיין מתנהלים.

Footnotes

1. ראו לדוגמה ע"א 620/82‏ ‎ ‎מועצת עיריית הרצליה‎ ‎נ' שמחה וורדה רשף, פ''ד לז(4) 57 (1983).

2. חוק העזר מנוסח באופן המאפשר לכאורה לחייב גם נכסים וותיקים אם העירייה מתחילה לבצע שצ"פ המיועד לשימושם. חיוב הבנייה החדשה בלבד הוא אפשרי לפי חוק העזר אם הבנייה הוותיקה נהנתה משצ"פ לפני אישור חוק העזר, ולכן העירייה אינה צפויה להתחיל בביצוע שצ"פ המיועד לשימוש הבנייה הקיימת לאחר תחילת חוק העזר (אלא לכל היותר להשלימו). בנייה חדשה לפי חוק העזר מחויבת גם אם השצ"פ בוצע לפני תחילת חוק העזר, כך שהמונח "תחילת ביצוע" ביחס לעבודת שצ"פ עומד כאן לפרשנות.

3. עת"מ (מר') 8042-04-16 תעשיות מזון תנובה - אגודה שיתופית חקלאית בישראל בע"מ נ' הממונה לפי חוק חופש המידע עיריית רחובות ואח' (פורסם בנבו, 16.2.2017).

4. עת"מ (מר') 12674-02-16‏ קופת חולים מאוחדת נ' עיריית רחובות (פורסם בנבו, 10.7.2018).

5. עת"מ 26536-04-18 בניני מ.י. גינדי נ' עיריית רחובות (פורסם בנבו, 30.1.2019); עת"מ (מר')
16085-09-16‏ ‏מכון ויצמן למדע נ' עיריית רחובות (פורסם בנבו, 6.1.2019).

6. עת"מ 16085-09-16 הנ"ל, ה"ש 5 לעיל.

7. עת"מ (מר') 37748-04-16 מועדון רחובות לספורט תרבות ונופש נ' עיריית רחובות (פורסם בנבו, 19.2.2019).

8. ראה לדוגמא עניין מאוחדת, ה"ש 4 לעיל, בהתייחס לתעריפי היטל הסלילה.

9. ע"א 1711/02‏ עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ''ד נח(5) 933 (2004).

10. עע"מ 4072/11 עיריית בת-ים נ' ירדנה לוי (פורסם בנבו, 6.11.2012).

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.