China: 美丽乡村建设背景下我国农村宅基地"三权分置"制度模式评析

Last Updated: 2 April 2019
Article by Yu Hanhan
Most Read Contributor in China, March 2019

随着城镇化进程不断加快,我国"一户一宅、无偿分配、永久使用、限制流转"的土地制度与农村、农户的基本需求不再匹配。如何平衡人地矛盾,提高土地利用率,配给农村与城市间的资源,促使农村与城市之间人员、资本、技术、资源的健康流动一直是国家关注的问题。在此背景下,美丽乡村、宅基地制度改革、乡村振兴等概念相继被提出,上述概念的政策导向性强,实践中操作规程的地域属性和不确定性特征明显,部分政策的法律正当性也尚待论证。因此,探索与美丽乡村建设相关的法律问题,研究社会主体如何更好的参与进美丽乡村项目建设中并实现营利,讨论如何保护农民、农村集体经济组织在项目中的利益及土地权能,也是法律人应当首要关注的焦点问题。本文将以宅基地"三权分置"改革为切入点,讨论在美丽乡村建设过程中,试点地区通过放活宅基地使用权,激活闲置宅基地的制度模式与可能出现的相关问题。

一、美丽乡村建设的理念与实践

随着城镇化进程不断加快,我国现行土地制度与农村、农户的基本需求不再匹配。一方面,无偿分配宅基地使用权导致农户占地,另一方面,随着进城务工人数逐年增加,大规模闲置宅基地、"空心村"出现,更有甚者,有关宅基地买卖的抽屉合同频现,乱象丛生。因此,如何平衡人地矛盾,提高土地利用率,配给农村与城市间的资源,促使农村与城市之间人员、资本、技术、资源的健康流动一直是国家关注的问题,美丽乡村建设在此背景下应运而生①。

"美丽乡村"概念孕育于"美丽中国"概念,系由2013年中央一号文件首次提出。根据2015年4月29日国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《美丽乡村建设指南》,美丽乡村是指经济、政治、文化、社会和生态文明协调发展,规划科学、生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主,宜居、宜业的可持续发展乡村(包括建制村和自然村)。

此外,下列政策文件也对开展"美丽乡村"创建活动提出了要求:

此后,"美丽乡村"在2015年10月召开的十八届五中全会上被纳入五年计划。2018年1月2日,2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》正式提出了探索宅基地所有权、资格权、使用权"三权分置"的任务。

至此,美丽乡村项目在全国越炒越热,在此背景下,诞生了很多脍炙人口的典型成功案例,如"一村一蕴、一村一景"的中国竹乡——浙江安吉;中国最美丽的农村——江西婺源以及产业优势明显的张家港市南丰镇永联村。

当然,由于美丽乡村建设目前还只是政策导向型项目,其操作规程的地域属性和不确定性特征明显,部分政策的法律正当性也尚待论证,与美丽乡村建设相关的法律问题也是法律人应当首要关注的焦点问题。本文首先以宅基地"三权分置"为切入点,讨论在美丽乡村建设过程中,试点地区宅基地制度改革模式与可能出现的相关问题。

二、宅基地"三权分置"制度沿革与模式

宅基地"三权分置"概念出自2018年中央一号文件,即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,是指落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。

(一)我国农村土地制度的变迁及宅基地"三权分置"的由来

我国的农村土地制度自建国以来存在由一元私有制变为一元公有制,再转变为二元制,分离为三元制的变迁过程②:

1.一元私有制

1950年6月28日颁布的《土地改革法》规定农村土地归农民私人所有,在此期间,宅基地的所有权与使用权集于一身,农民可以自由的转让、买卖以及抵押宅基地。

2.一元公有制

经过社会主义改造,农村土地由私有变为集体所有,农民除了生活需要,其他财产都属于集体所有。

3.使用权分离的二元制

1982年2月13日,国务院颁布《村镇建房用地管理条例》,明确规定土地归集体所有,社员对宅基地只享有使用权,没有所有权。1982年《宪法》对该土地制度予以了确认,《土地管理法》《土地管理法实施条例》也在此时期相继颁布。至此,农村土地权能形成了所有权、使用权的二分制。值得一提的是,在该阶段,非农户口可通过申请、审批程序取得宅基地的使用权。一直到1999年5月,国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,才首次明确禁止城市居民购买农村住宅,农村土地"集体所有、农户使用"的二元制权能体系自此确立。

4.经营权分离的三元制

2016年10月30日,《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》正式提出农村土地"三权分置",在原集体土地所有权和使用权分离的基础上,将土地承包经营权再分为承包权和经营权,以满足农村土地的经营权流转需求。

5.资格权分离的三元制

去年,2018中央一号文件又再次将资格权从宅基地使用权中分离,形成所有权、资格权、使用权"三权分置"的权能体系。

下图可以概括我国农村土地权能的演进过程:

总体来看,农村土地的"三权分置"分离承包权与经营权,是在保障农户承包权的基础上放活经营权,宅基地"三权分置"从使用权中分离出资格权也是在保护农户在取得宅基地资格权的基础上激活宅基地使用权。实际上,虽然该政策直到去年才正式提出,农户的资格权在土地制度的变迁中一直存在,即农户基于其集体经济组织成员的身份而享有的一种通过分配、继受、共同共有的方式取得宅基地,并在地上建造房屋及附属设施的权利。

(二)宅基地"三权分置"的模式类型化与评析

2015年年初,中央曾授权15个试点地方开展宅基地制度改革探索,到了2017年年底,试点地方扩展到了33个。在乡村振兴的大背景下,上述33个试点地方对"三权分置"进行了创新,目前激活闲置宅基地的常用方式有:农户有偿退出宅基地、宅基地换房和集中居住、有条件扩大宅基地使用权转让范围、将宅基地转为集体经营性建设用地后入市流转、宅基地使用权和农房出租、宅基地使用权参股合作、允许农户将宅基地复垦后获取部分指标收益、宅基地有偿选位调剂等多种途径。笔者参考学界调研基础③,并收集各地区政策资料后,按农户在宅基地使用权权利变动中对宅基地使用权的权能由弱到强排列,将三权分置改革的模式分为下述五种,并对其操作方式、法律关系、优势及劣势作出评析:

1.宅基地使用权有偿退出

建立宅基地使用权有偿退出机制,是此次改革试点中普遍采用的方式。

(1)操作方式:

农户基于自由意志放弃宅基地使用权,限期清除或放弃地上建筑物、构筑物,由集体经济组织或村委会给予补偿。

有偿退出宅基地使用权的对价通常是货币。除了货币补偿,也有地区采取置换城市公寓的措施鼓励宅基地使用权退出。例如,浙江省义乌市的基本做法是:农户用宅基地置换建设在国有土地上的高层公寓和产业用房、商业用房、商务楼宇,并实行多村集中联建。根据《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法(试行)》,在置换标准上,村级集体经济组织成员以合法住宅建筑占地面积为基数,按1:5确定置换权益面积,其中3/5为高层公寓面积,2/5为产业用房面积。由于置换房屋附着在国有土地上,农民拥有房屋的完全产权,又因居住用房和产业用房分区域建设,实现了农户的住产分离。

值得一提的是,在此模式下,宅基地使用权退出后,农户并非丧失资格权,例如:江西省余江县规定退出后15年仍可重新获得村庄宅基地权利;另外,考虑到部分农户分家立户的需求,一户多宅或超面积农户退出宅基地使用权后,在其后代达到分户年龄时,享有优先在村庄中申请宅基地建房的权利。

(2)法律关系:该模式的实质是土地所有权人收回宅基地使用权,其法律后果是农户丧失土地对应的宅基地使用权,相应的宅基地使用权也因此而回复至土地所有权人。

(3)优势:可以将闲置宅基地归集到集体经济组织,并由集体经济组织统一规划、统筹安排、综合整治后再利用。

(4)劣势:农户一旦退出,就彻底丧失相应宅基地的使用权,由于法律并未明确规定农户的资格权的定义、取得、实现及灭失,农民唯恐失去地权,改革阻力较大。

2.宅基地使用权直接转让

(1)操作方式:

过去,宅基地使用权直接转让只能在集体经济组织内部进行,在此次宅基地制度试点改革中,部分试点地方适度的扩展了宅基地使用权转让的范围。例如:云南省大理市将宅基地使用权转让的范围扩展至同一乡(镇)、办事处辖区内符合宅基地申请资格条件的农村村民;湖南省浏阳市则将宅基地使用权转让的范围扩展至全县(市)域范围内的村集体经济组织成员,且按规定流转的宅基地连同附属房屋可颁发不动产权证书,农户凭不动产权证书可申请抵押贷款。

当然,宅基地使用权直接转让的"红线"并未抹去,社会主体即城镇居民、企事业单位受让宅基地使用权的通道并未开放。

(2)法律关系:在转让法律关系中,农户丧失宅基地使用权,受让人取得宅基地使用权,而且受让人取得的是没有期限限制、权能较强的土地使用权。

(3)优势:优化了土地资源配置,促进了集体经济组织间土地与资金、技术、信息、人才等生产要素的合理流动,同时,通过转让与颁证促进确权,解决了部分农村土地产权不明晰的问题。

(4)劣势:宅基地使用权的福利保障性、永久使用性和成员专属性决定了即使试点改革,资源也只能在农户间流动,不允许非农的社会主体参与转让,因此,盘活闲置土地的能力有限。

3.转为集体经营性建设用地后流转

(1)操作方式:

如前所述,由于直接对集体经济组织外主体转让存在理论障碍,需将宅基地使用权转换为其他不具有身份限制的权利,如:集体经营性建设用地使用权。受让人需办理集体经营性建设用地使用权的出让手续并交纳土地出让收益,从而取得有期限的集体经营性建设用地使用权。

这种流转方式通常是有条件的,如浙江省义乌市规定,对于已完成新农村建设(含更新改造、旧村改造、"空心村"改造、"异地奔小康"工程)的村庄,允许其宅基地使用权在义乌市行政区域范围内跨集体经济组织转让,同时,这种流转需满足以下条件:①转让后使用最高年限为70年,使用期限届满后受让人可优先续期,并实现有偿使用;②受让人需缴纳土地出让收益;③为防范土地投机风险,受让人在同一行政村内转让取得的宅基地面积不得超过义乌市有关规定中的最高户型面积限制。

又如:湖南省浏阳市为推进改革试点,在改革期间突破了按照《土地管理法》关于工业厂房建设只能使用国有土地的限制,暂时停止实施《土地管理法》第四十三条、第六十三条和《城市房地产管理法》第九条关于集体建设用地使用权不得出让等规定,明确了在依法取得、符合规划和用途管制的前提下,允许农用地转为农村集体经营性建设用地,且允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

(2)法律关系:由于集体经营性建设用地使用权没有身份属性,受让人在交易中没有身份限制,其取得的土地权利为用益物权,转让人在获取转让对价的同时丧失宅基地使用权。

(3)优势:此种方式既能有效满足社会主体的土地利用需求,又能克服单纯出租宅基地使用权导致承租人权能较弱,无法保护自身利益的情况。同时,通过缴纳土地收益金,农户能获得更为充分的对价。

(4)劣势:同宅基地使用权退出一样,仍然存在农户丧失宅基地使用权的问题。

4. 宅基地使用权分离后转让

(1)操作方式:

四川省泸县允许一户或多户农户以合法宅基地使用权独资或联合,与社会主体合作共建共享居住、商住或经营。由农户提供宅基地使用权,社会主体提供资金并负责建设,建成后的地上建筑物由农户与社会主体按约定分配:社会主体获得部分房屋所有权及分离地块上一定年限的集体建设用地使用权,上述权利在期限内可以转让、租赁和抵押;农户获得部分房屋所有权及继续享有分离地块上的宅基地使用权。社会主体权利到期后,农户重新享有整宗宅基地的完整使用权,地上房产按双方协议处理。

(2)法律关系:合作之初,农户将部分地块由宅基地使用权转换为集体建设用地使用权出资,社会主体以资金+建设出资,即用资金+建设的投资模式代替土地出让收益的缴纳;房屋建成后,双方对房屋分别享有所有权;权利到期后,社会主体退出,农户重新享有整宗土地的使用权,按照房随地走原则,如不拆除,则房屋的所有权应归于农户,当然,农户也可继续通过出租方式将使用权赋予社会主体,或对社会主体进行一定补偿。

(3)优势:农户并不丧失交易部分土地对应的宅基地使用权,社会主体享有的土地权利期限届满后,农户重新取得完整的宅基地使用权。

(4)劣势:农户的宅基地使用权能否分离尚需法律论证,集体建设用地使用权期限届满后,地上房屋的流转及权利状态,农户与社会主体间的权属纠纷均可能阻碍农户重新取得完整的宅基地使用权。

5.宅基地使用权出租

(1)操作方式:

无论是否为改革试点,宅基地使用权和农房出租的情形大量存在,在城市周边乡村和一些颇具旅游资源、风光秀丽的地区尤其普遍。

不同地区对宅基地使用权、农房出租的条件不同,赋予承租人的权能也有强弱之分。如:云南省大理市规定宅基地使用权出租必须以有地上建筑物为条件,且只能和地上建筑物一并出租,同时,出租需取得集体经济组织书面同意。西安市高陵区在打造"共享村落"过程中则更为超前,赋予承租人的权利也更多。根据《高陵区"共享村落"(农民闲置宅基地和闲置农房使用权出租)管理办法(试行)》,社会主体与农户达成合作并完成交易的,颁发《不动产权证书》,社会主体依据证书享有新建权、改建权、转让权、经营自主权、经营收益权、融资抵押担保权等权益(以合同具体条款为准),但不得违法买卖宅基地使用权,也不得利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

(2)法律关系:该种出租与城镇房屋出租既有联系也有区别。其联系在于:由于现行法律法规没有关于宅基地使用权和农房出租的明确规定,目前宅基地及农房出租受《合同法》调整,如租赁期最长不得超过20年。其区别在于:试点地区的宅基地租赁中,承租人所取得的权能通常强于普通的城镇房屋租赁。

(3)优势:农户无需退出宅基地使用权,只是转变了其行使宅基地使用权的方式,农户将其宅基地使用权中的一定年限内的占有、使用、收益等权能让渡给承租人,并因此获取租金。宅基地的权利在事实上达成了农民集体、农户、社会主体之间的共享。

(4)劣势:租赁期较短,且承租人对宅基地及地上建筑基于租赁的使用权独立性较弱。

三、现行"三权分置"制度存在的问题及其解决途径

除了对不同模式的评析,上述模式还存在一些共性的问题有待探讨:

(一)宅基地用途扩张与限制

《物权法》的第一百五十三条规定:

"宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。"

《土地管理法》第四条规定:

"国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护......使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。"

第二十条规定:

"县级土地利用总体规划应当划分土地利用区,明确土地用途。乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,并予以公告。"

第六十五条规定:

"不按照批准的用途使用土地的,可由农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权。"

因此,即使在"三权分置"改革背景下,擅自改变宅基地的用途,也可能导致宅基地被收回。

我国的宅基地使用权制度在设计时的初衷是保障农户住宅,随着经营权从承包权中分离出来,又随着资格权从使用权中分离出来后,宅基地的使用从事实上、政策上都有强调经营属性的趋向。在美丽乡村建设过程中,在村内建设民宿、餐饮、文创、康养项目的案例屡见不鲜,尤其是自然风光秀丽、有天然旅游资源优势的地区,如云南省大理市、海南省三亚市等。这种宅基地经营性用途的扩张实际上促进了农村第一、二、三产业的融合,带来了好的业态。因此,在美丽乡村建设过程及"三权分置"背景下,当然允许宅基地用途的适当扩张。

但是,这种用途扩张也需要受到限制:首先,这种限制来自《土地管理法》,即土地用途的扩张必须符合规划、业经审批程序。其次,扩张宅基地用途应当以保障农户利益为底线,也即用途的改变不应影响农户的正常生活与生产。最后,我们或许能从"特色小镇"项目暴露出的些许问题中寻找到一些经验教训。2018年10月,发改委办公厅发布《国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》,明确提出淘汰3类特色小镇:住宅用地占比过高、有房地产化倾向的不实小镇;政府综合债务率超过100%市县通过国有融资平台公司变相举债建设的风险小镇;以及特色不鲜明、产镇不融合、破坏生态环境的问题小镇。其中第一项直指特色小镇的房地产化。同理,由于无需经过招、拍、挂程序取得土地大大降低了房地产公司的开发成本,美丽乡村建设项目受到开发商的青睐,但项目房地产化并非美丽乡村建设的初衷。

因此笔者认为,必须严格限制纯住宅类的房地产开发。对此,笔者建议:1.在美丽乡村项目的申报条件中增加投资项目中住宅类房地产建设投资的比例限制;2.提高产业的投资占比;3.适当要求项目内配备一定比例的经济适用房、廉租房。

(二)激活使用权的前提是明确和保障资格权

上述宅基地使用权变动的模式中,有的在变动后农户对相应宅基地永久丧失使用权,有的在变动后农户尚拥有部分使用权,无论是哪种模式,激活宅基地的使用权,即农户对自身权利的让渡,这种让渡首先应当以保障其取得宅基地的资格权为前提。

由于"资格权"概念提出于政府报告,目前也并无法律明文规定,法律界对资格权的讨论并不在少数,通说认为资格权不属于用益物权,而是一种具有人身属性的成员权。所谓"成员权",是相对于团体组织而言的,例如:家庭关系中家庭成员享有的亲属权,又如:有限责任公司中股东享有的表决权、查阅权等。在宅基地改革的语境下,资格权即农户基于其集体经济组织成员的身份而享有的一种通过分配、继受、共同共有的方式取得宅基地,并在地上建造房屋及附属设施的权利④。

目前,这种法无明文规定的权利在农村土地改革进程中形成了一些困境:首先,因成员资格认定而引起的纠纷较多。笔者通过alpha搜索、统计,仅2018年,因成员资格认定引发的土地承包经营纠纷就有8572件,其中,湖南省发生的案件最多,共1260件。其次,资格权受到侵害的司法救济途径不畅。根据 《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款:"集体经济组织成员因未实际取得土地承包权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。"因此,涉及农村集体经济组织成员资格认定的纠纷不属于人民法院民事案件受理范围。再次,各地地方法规、规章及司法文件对集体经济组织成员认定的标准不尽相同。如:天津市高级人民法院认为,是否以本集体经济组织土地为基本生活保障是认定组织成员的本质标准,重庆市高级人民法院则认为应当综合判断,特别是外出就学的组织成员自毕业后至在城市形成较为固定的生产、生活基本条件之前,不应认定其丧失集体经济组织成员资格。最后,没有集体经济组织的自然村存在确权主体模糊的情况。据农业部2018年6月19日召开新闻发布会公布的数据显示,全国共有23.8万个村建立了集体经济组织,占村总数的40.7%,即仍有将近60%的村没有成立集体经济组织。在这类没有成立集体经济组织的村中,如何保障村民的资格权,也成了一个难题⑤。

美丽乡村建设也好,宅基地制度改革也好,均是对土地使用权的激活,这就导致了农户与相应宅基地物理上的分离,但只要其作为集体经济组织成员的身份未丧失,并不影响其参与集体经济组织决策及活动,在宅基地使用权的权能变动后,也不应影响其到期回收或再取得宅基地的权利。

因此,笔者主张在《物权法》第五章关于集体所有权的规定下增加农户资格权的规定,对农户资格权的认定主体、资格权的取得、退出与登记制度进行统一规定。

(三)政府审批、规划管理缺位

根据《城乡规划法》第三条

"县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平,按照因地制宜、切实可行的原则,确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄,应当依照本法制定规划,规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。"

另外,《城乡规划法》第二十二条、第四十八条规定,修改乡规划、村庄规划,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意并报上一级人民政府审批。

也即法律并未强制乡、村庄编制规划,这就导致了乡、村庄规划编制滞后,编制水平粗糙与乡村振兴的迫切需求之间形成矛盾。

在美丽乡村建设过程中,一方面,尽管试点地区大多实施"多规合一",均编制或修改了村级规划,然而不少村庄规划编制时没有充分论证,规划与村庄实际情况不符,难以落地,出现了一边建设一边修改规划的现象,导致修改规划并未依法经会议通过并报请审批,程序存在瑕疵。另一方面,国家层面的美丽乡村建设标准过于原则化,地方又并非均因地制宜的颁布了建设标准,村庄之间相互模仿,存在规划"同质化"的现象,千篇一律,丢失了美丽乡村应有的自然、质朴韵味。

对此,笔者认为,除了鼓励个性化的美丽乡村建设,对于在实施过程中达不到建设标准的项目,还应当参考《国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》设置合理的负面清单,及时清退不符合政策目标的项目。负面清单应重点关注项目申报与实施存在重大差异的项目、报批流程存在瑕疵且损害了农户利益的项目以及特色不鲜明的项目。

(四)社会主体在预期收益不明朗的情况下缺乏投入开发的动力

在开发端,我国城镇国有土地一级开发已经几近饱和,通过招、拍、挂拿地或通过股权收购拿地的成本高企,老牌的房地产开发商已经逐步转型,将眼光投向农村集体土地的特殊拿地方式。但更多的开发商仍对此持观望态度,其根本的担忧主要来源于开发商无法取得土地所有权的风险及预期收益不明朗。

在投资端,美丽乡村建设具备政策导向性,通常由政府对参与建设的村庄给予补贴和奖励,部分地区也专门开发了惠农贷款等金融产品。但总体来说,社会资本参与美丽乡村建设的热情并不高,特别是在PPP项目暴露出政府债务风险及准入高、退出难、重融资、轻管理等问题后,在项目周期和收益不明确的情况下,社会资本进入乡村振兴项目的动力不足。

为解决上述问题,笔者建议开发端尽早布局乡村振兴项目,充分汇总现有政策,调研有代表性的农村集体土地交易合作模式,并聘请中介机构对不同交易模式下的政策依据、操作流程、法律风险、税务成本等事项发表专业意见,在此基础上,选择试点地区开展合作。至于投资端,要吸引社会资本投资美丽乡村项目,必须完善农村土地登记制度,探索惠农的金融配套政策,营造规范的市场环境,确保投资收益来源可靠及退出方式灵活,当然,政策也应当引导投资者合理估计投资周期,适当承担乡村振兴建设项目的商业风险与社会责任。

四、结语

2018年底,全国人大常委会第七次会议决定再次延长北京市大兴区等33个试点地区农村土地制度改革的实施期限(即延至2019年12月31日),会议同时审议了《土地管理法》《城市房地产管理法》修正案草案。笔者认为,这项举措恰好揭示了宅基地"三权分置"改革自实施以来的得失以及社会各界对宅基地"三权分置"改革的期许:一方面,以2013年"美丽乡村"政策为引子,2015年开始的宅基地制度改革逐渐充实了农户对于宅基地的权能范围,提出了农户的资格权,创设了很多新颖的宅基地合作交易模式;另一方面,土地制度是国家的基础性制度,纵使现行土地制度与经济发展、农户需求之间的矛盾早已显现,但试点地区现行"三权分置"模式尚需时间检验。如何在立法层面实施宅基地制度改革,是否立法明文规定资格权,如何防范农村土地房地产化,如何有效发挥政府审批、规划管理的作用,如何确保激活宅基地使用权的效果等一系列问题都需要建立在全面总结试点成功案例和失败经验的基础上,因此,延期之举也透露出立法者对土地制度改革的审慎态度。

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