Canada: Du monopole des données et autres sujets : un comité de la Chambre des communes présente des recommandations pour l'élaboration d'une nouvelle politique

Au cours des dernières années, les « mégadonnées » ont occupé une place prépondérante dans la politique en matière de concurrence et d'antitrust. Ces deux dernières années, le Bureau de la concurrence du Canada a tenu des consultations et a publié plusieurs documents à ce sujet. La Competition and Markets Authority du Royaume-Uni a quant à elle créé une nouvelle unité « DaTa » en 2018, et la Commission européenne a récemment tenu une conférence intitulée « Shaping competition policy in the era of digitisation » le 17 janvier 2019. Dans le cadre du plus récent examen du Canada sur la question, le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique de la Chambre des communes (le « Comité ») a publié un rapport adressant plusieurs recommandations au législateur en vue de répondre aux nouveaux enjeux liés aux mégadonnées et aux plateformes de médias sociaux.

Le rapport du Comité de décembre 2018 recommande notamment au gouvernement d'examiner les risques économiques éventuels que posent les monopoles des données et d'attribuer à un organisme de réglementation, existant ou nouveau, le mandat d'étudier et de vérifier les algorithmes. Le rapport du Comité comprend également des recommandations portant sur les questions de protection des renseignements personnels, les élections, le financement politique et la publicité.

Le rapport

Le Comité a lancé son étude en mars 2018 à la suite de l'atteinte à la sécurité des données associée à Cambridge Analytica et Facebook. Dans le cadre de son étude, le Comité a constaté que l'atteinte à la sécurité soulevait des préoccupations beaucoup plus vastes concernant la protection de la vie privée, la concurrence et la cybersécurité. Par conséquent, il a étudié divers sujets liés aux plateformes de médias sociaux, y compris les algorithmes, la publicité politique, les monopoles des données et la cybersécurité.

Après qu'il a publié son rapport provisoire en juin 2018 et conclu son étude, le Comité a présenté son rapport final, intitulé « Démocratie menacée : risques et solutions à l'ère de la désinformation et du monopole des données », à la Chambre des communes le 13 décembre 2018.

Monopoles des données

Point de vue des intervenants

Le Comité a entendu le point de vue de plusieurs intervenants et experts concernant la mesure dans laquelle le droit de la concurrence permettait d'affronter les risques potentiels que posent les « monopoles des données », expression employée par le Comité pour décrire la concentration d'un volume important et d'une variété de données entre les mains d'un petit nombre de géants de la technologie.

Le Comité a examiné un discours prononcé par la première sous-gouverneure de la Banque du Canada, Carolyn A. Wilkins, sur les entreprises technologiques « phares », dans lequel elle affirme que le fait pour les monopoles des données d'avoir accès aux données des utilisateurs et de maîtriser ces données pourrait rendre certaines entreprises essentiellement inattaquables. Elle soutient également que les monopoles des données peuvent aisément évincer la concurrence en conjuguant leur dimension et une utilisation novatrice des données et ce, à moindre coût (voire gratuitement), ce qui, selon elle, a pour effet de créer des environnements où la concurrence est moins féroce et l'innovation réduite et, par ailleurs, de permettre aux entreprises de se remettre à fixer les prix de manière monopolistique à long terme. Mme Wilkins a recommandé en priorité « de moderniser les politiques antitrust et sur la concurrence, de même que les législations appropriées ». Un autre représentant de la Banque du Canada, faisant écho aux propos de Mme  Wilkins sur la modernisation des politiques sur la concurrence, a également souligné au Comité que l'accès aux données d'un grand réseau peut créer dans certains cas un « obstacle considérable à l'entrée » de concurrents sur le marché.

Point de vue du Bureau

Le Bureau de la concurrence du Canada (le « Bureau ») a adopté une approche plus modérée envers la concurrence et les grandes entreprises technologiques. Dans un rapport de février 2018, il a souligné que même si l'émergence de grandes entreprises possédant une grande quantité de données peut soulever de nouveaux défis d'application du droit de la concurrence, les responsables de l'application de la loi devraient s'abstenir de condamner les entreprises simplement parce qu'elles sont de grande taille. Le Bureau a souligné que grossir, c'est la récompense qu'une entreprise obtient pour son innovation, ses investissements et son rendement concurrentiel. Les entreprises ne devraient pas être punies pour leur succès; le Bureau devrait intervenir seulement s'il a la preuve qu'une grande entreprise adopte ou a adopté un comportement anticoncurrentiel préjudiciable. 

Le Bureau est d'avis que l'analyse des effets non liés aux prix est l'outil dont il a besoin pour aborder la question de l'incidence de la protection des renseignements personnels. Dans une présentation devant le comité, Anthony Durocher, sous-commissaire, Direction des pratiques monopolistiques, a fait observer que si les entreprises se livrent concurrence pour attirer de nouveaux utilisateurs en offrant une protection de la vie privée, cette qualité pourrait être un facteur pertinent dans l'examen des activités anticoncurrentielles. M. Durocher a soutenu que tout débat sur la modernisation de la Loi sur la concurrence devrait avoir pour but de régler les problèmes des effets non liés aux prix. Il fait observer que les entreprises de ce domaine se livrent une grande concurrence pour les utilisateurs principalement en fonction de l'innovation dont elles font preuve dans leur offre de produits et non en fonction des prix.

M. Durocher a également vanté les règlements sur la protection des renseignements personnels qui visent la portabilité des données, comme le Règlement général sur la protection des données, qui, selon lui, peut en théorie favoriser la concurrence parce qu'il permet aux consommateurs de transférer leurs données d'une plateforme à une autre.

Principales recommandations

Finalement, le Comité recommande dans son rapport au gouvernement du Canada d'étudier les dommages économiques potentiellement causés par les « monopoles de données » au Canada et de déterminer si la modernisation de la Loi sur la concurrence est requise.

Le rapport recommande également la modification de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE), dans laquelle il faudrait intégrer les principes relatifs à la portabilité des données et à l'interopérabilité des systèmes, afin de permettre aux consommateurs de se tourner plus facilement vers la concurrence. 

Le Comité met en évidence le potentiel de collaboration accrue entre le Commissariat à la protection de la vie privée et le Bureau et il recommande également la modification de la LPRPDE et de la Loi sur la concurrence afin d'établir un cadre permettant au Bureau de la concurrence et au Commissariat à la protection de la vie privée de collaborer lorsqu'il est approprié de le faire.

Algorithmes

Bon nombre d'intervenants ont fait part au Comité de leurs préoccupations à propos des mécanismes de filtrage qui servent à afficher du contenu sur les plateformes de médias sociaux et du niveau de contrôle dont ces mécanismes disposent pour déterminer la teneur du contenu et des informations vues par le public. Le rapport expose précisément les préoccupations liées au passage du modèle du marchand de journaux, qui se caractérise par la visibilité d'une variété de publications dans divers secteurs, à l'environnement numérique dans lequel tous ces secteurs sont regroupés dans un même endroit (par ex., un fil d'actualités), où bon nombre des signes habituellement utilisés pour évaluer la crédibilité d'une source sont désormais absents. En outre, les algorithmes servent à concevoir sur mesure le contenu le plus captivant possible pour un individu, ce qui limite les choix qu'il peut considérer. 

Le Comité a recommandé d'attribuer à un organisme de réglementation, existant ou nouveau, le mandat et le pouvoir d'étudier et de vérifier les algorithmes, et ce, afin de donner suite aux préoccupations. Le Comité a proposé l'adoption d'une loi obligeant les plateformes de médias sociaux à étiqueter clairement le contenu produit automatiquement ou algorithmiquement (par ex., par des « robots »), parmi d'autres recommandations précisément destinées à ces plateformes.

Le Bureau fait observer qu'il considère actuellement les algorithmes d'établissement des prix comme une forme de parallélisme conscient qui n'entraîne pas de problèmes de collusion en cette matière ou d'autres problèmes de collusion, mais déclare qu'il souhaite continuer d'étudier les algorithmes d'établissement des prix. Le Bureau a également fait observer que les mégadonnées pourraient nécessiter l'utilisation d'outils et de méthodes spécialisés, qui risquent d'être moins bien connus dans le cadre de l'application du droit de la concurrence. 

Il faut signaler que l'étude de l'apprentissage-machine et des algorithmes d'IA relèvera de la nouvelle unité de la Competition and Markets Authority du Royaume-Uni, judicieusement nommée Data, Technology and Analytics (DaTA) unit. Même si les recommandations sur les algorithmes formulées par le Comité ne font pas précisément partie des questions souvent discutées dans les milieux de la concurrence et de l'antitrust, comme la collusion tacite, un organisme spécialisé dans ces technologies sera sans doute utile aux travaux du Bureau.

Conséquences

Les recommandations du Comité, bien qu'elles soient non contraignantes, donnent un aperçu de la manière dont les décideurs politiques canadiens comptent traiter les questions à la jonction de la protection des renseignements personnels et de la concurrence à l'avenir. Comme les autorités en matière de concurrence du Royaume-Uni et de l'Europe ont été très actives dans l'application du droit applicable aux mégadonnées et l'évolution des politiques en la matière au cours des dernières années, il semble inévitable que la politique sur la concurrence canadienne dans ce domaine continue de faire l'objet d'un examen détaillé.

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