Canada: Le BSIF publie un document de travail portant sur le cadre de la réassurance

Last Updated: June 29 2018
Article by Koker Christensen and Robert McDowell

Bulletin Services Financiers

Le 8 juin 2018, le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) a publié un document de travail sur le cadre de la réassurance. Ce document de travail porte sur les modifications que le BSIF entend apporter au cadre actuel de réglementation de la réassurance. Il aborde de nombreuses préoccupations que le BSIF a cernées à l'issue d'un examen des pratiques de réassurance, lequel s'est s'échelonné sur plusieurs années. Il s'agit du premier examen exhaustif du cadre de réassurance depuis dix ans au terme duquel le BSIF propose de nombreux changements importants.

Ce document de travail souligne la tendance croissante des sociétés d'assurances fédérales (SAF) à adopter des modèles d'affaires qui reposent largement sur la réassurance. Le BSIF est particulièrement préoccupé par l'émergence du « modèle opérationnel à levier », selon lequel des polices à limite élevée sont délivrées au Canada, après quoi une part importante des risques est cédée à l'extérieur du Canada, peu de capital ou d'actifs placés en fiducie étant conservés au Canada pour étayer le risque accru. Le BSIF est également préoccupé par les risques associés aux engagements importants et à la concentration des contreparties de réassurance. Le document de travail porte également sur le remaniement du cadre de capital pour la réassurance.

Le processus qu'a entrepris le BSIF se déroulera en trois étapes. La phase I consiste en un processus de consultation parallèle sur les mesures liées à la réassurance aux fins d'inclusion dans la ligne directrice sur le capital (TCM) de 2019. La phase II comprendra la modification des lignes directrices relativement à ce qui suit : 1) les limites prudentielles et les restrictions (c.-à-d. la ligne directrice B-2 du BSIF - Plafond de concentration des placements à l'intention des assureurs multirisques) et 2) les saines pratiques commerciales et financières (c.-à-d. la ligne directrice B-3, Saines pratiques et procédures de réassurance, du BSIF). Les versions provisoires des deux lignes directrices révisées seront publiées en 2019 et le BSIF souhaite parachever les deux lignes directrices avant le 1er  janvier 2020. Les instructions révisées relatives aux opérations aux fins de l'agrément en matière de réassurance avec des apparentés non agréés seront également publiées en 2019. La phase III concernera la ligne directrice sur le TCM et le Test de suffisance du capital des sociétés d'assurance-vie (TSAV) qui seront révisés pour 2022 ou les années suivantes.

Les personnes qui souhaitent formuler des commentaires au BSIF au sujet de ce document de travail doivent le faire au plus tard le 15 septembre 2018.

Contexte

Le cadre actuel de réassurance comprend les éléments suivants :

Consignes fondées sur des principes - La ligne directrice B-3 énonce les attentes du BSIF relativement à la gestion par les SAF des risques liés à la réassurance.

Cadre de capital - Les lignes directrices relatives sur le TCM et le TSAV permettent à une SAF de réduire le capital requis pour le risque d'assurance cédé. La réduction du capital requis dépend du type de réassureur auquel le risque est cédé, c'est à dire, la question de savoir si le risque est cédé à une autre SAF (un réassureur agréé) ou à un réassureur non agréé. Dans le second cas, une SAF a droit à un crédit de capital pour réassurance lorsque le réassureur non agréé a fourni des sûretés acceptables au Canada à l'appui des passifs cédés et des exigences de capital. La Directive sur les contrats de sûreté en réassurance du BSIF renferme d'autres consignes sur les conventions régissant les sûretés.

Surveillance axée sur le risque - Le BSIF applique une démarche axée sur le risque pour surveiller la réassurance. Les surveillants examinent les relevés réglementaires, les rapports financiers et les simulations de crise d'adéquation du capital pour déterminer l'importance d'un programme de réassurance pour une SAF donnée et pour mieux comprendre les risques connexes. Dans le cadre d'examens périodiques de la SAF, le BSIF peut demander à la SAF de lui fournir des renseignements supplémentaires. Le BSIF dispose de plusieurs outils dans les cas où une SAF ne gère pas suffisamment son risque de réassurance; cette dernière peut notamment se voir refuser un crédit de capital au titre d'une entente de réassurance, ou encore ses exigences de capital ou son ratio de cible interne peuvent être rajustés.

Exigences d'agrément législatif relatives à la réassurance avec apparentés non agréés - En vertu de la Loi sur les sociétés d'assurances, l'autorisation du surintendant est requise pour la réassurance avec un apparenté non agréé qui est soit une entreprise, soit une entreprise étrangère (c.-à-d. une succursale).

Principes directeurs

Selon le document de travail, les modifications apportées au cadre de réassurance seront fondées sur les quatre principes directeurs suivants :

  1. Les souscripteurs des SAF doivent être suffisamment protégés.
  2. La réglementation et la surveillance doivent être équilibrées et axées sur le risque.
  3. Le BSIF doit être en mesure d'évaluer efficacement les risques.
  4. Des règles du jeu équitables entre les acteurs du secteur financier devraient être maintenues, le cas échéant.

Gestion du risque de réassurance – Risque lié aux engagements importants et à la concentration des contreparties

Comme nous l'avons mentionné, le BSIF a fait part de ses préoccupations au sujet de l'émergence d'un « modèle opérationnel à levier ». En vertu de ce modèle d'affaires, la SAF délivre des polices à limite élevée au Canada et réassure par la suite une part très importante de ces risques, habituellement auprès d'un réassureur non agréé. Le BSIF reconnaît la validité de cette pratique de réassurance aux fins de gestion du risque de catastrophes. Toutefois, le BSIF est préoccupé par la motivation qui sous-tend cette pratique et les risques qui y sont inhérents.

Il est également noté dans le document de travail que, lorsque la réassurance est utilisée pour atténuer le risque associé à des expositions de faible fréquence et de forte gravité, le montant des sûretés à détenir au Canada jusqu'à la survenance d'un sinistre est peu élevé. Un sinistre donne lieu à un montant à recouvrer auprès du réassureur, ce qui introduit un risque de crédit. Par conséquent, le modèle d'affaires à levier peut engendrer un risque de crédit de contrepartie important et très concentré et un problème de solvabilité potentiel si le sinistre survient et que la contrepartie ne respecte pas rapidement ses obligations de réassurance envers la SAF cédante.

Le BSIF entend réviser la ligne directrice B-3 afin de préciser et d'accroître les attentes relatives à la gestion prudente du risque de réassurance. On s'attend notamment à ce que la SAF limite raisonnablement son exposition globale à la réassurance à l'égard d'une entité ou d'un groupe de réassurance, en particulier lorsque la SAF cédante compte sur ses programmes de réassurance pour souscrire des polices à limite élevée.

En outre, le BSIF a l'intention d'instaurer une règle (c'est nous qui soulignons) concernant la délivrance de polices à limite élevée par les assureurs multirisques fédéraux. En vertu de la règle proposée, le montant de garantie maximal qu'un assureur multirisque fédéral pourrait accorder dépendrait de son niveau de capital et de ses sûretés excédentaires, ainsi que de la diversité de ses contreparties de réassurance. La règle serait intégrée à la version révisée de la ligne directrice B-2 pour les assureurs multirisques. Elle ne s'appliquerait qu'aux assureurs multirisques fédéraux qui offrent une protection directe aux souscripteurs et aux réassureurs multirisques fédéraux à l'égard des polices directes acceptées par des sociétés affiliées agréées.

Cadres de capital pour la réassurance

Risque de crédit de contrepartie

En vertu de la ligne directrice sur le TCM, une exigence de capital s'applique aux assureurs multirisques fédéraux qui cèdent des risques à des SAF non associées. Cette exigence ne s'applique toutefois pas aux assureurs multirisques fédéraux qui cèdent des risques à une SAF associée. Le BSIF est d'avis que le risque qu'une SAF associée ne respecte pas ses obligations est le même que dans le cas d'une SAF non associée. Le BSIF prévoit donc mettre en œuvre une exigence de capital à l'égard des assureurs multirisques fédéraux qui cèdent des risques à des SAF associées pour tenir compte du risque de crédit de contrepartie.1

Selon le document de travail, le BSIF n'a aucune intention, à l'heure actuelle, d'appliquer des exigences pour risque de crédit de contrepartie aux cessions dans le cadre d'un accord de mise en commun intersociétés, approuvé par le BSIF, ce qui devrait soulager les groupes d'assurance qui ont recours à cette structure.

Retenue de fonds – réassureur associé non agréé

La ligne directrice sur le TCM prévoit les formes de sûreté qui peuvent être utilisées pour réduire la marge requise au titre de la réassurance non agréée, notamment les fonds retenus. Dans le cas des sociétés d'assurances multirisques canadiennes, le BSIF impose une restriction sur les fonds retenus auprès des réassureurs qui sont des entreprises associées et des filiales non admissibles en ne considérant pas les fonds retenus comme des sûretés acceptables. Les sociétés d'assurances multirisques étrangères et les sociétés d'assurance vie fédérales ne sont pas assujetties à la même restriction. Le BSIF estime que la différence de traitement entre les sociétés d'assurances multirisques fédérales canadiennes et étrangères n'est pas justifiée ni celle entre les sociétés d'assurances multirisques et les sociétés d'assurance vie fédérales. Par conséquent, le BSIF a l'intention de supprimer la restriction de la retenue de fonds pour les assureurs multirisques fédéraux canadiens et de reconnaître le montant des fonds détenus pour garantir le paiement des réassureurs qui sont des entreprises associées et des filiales non admissibles. Toutefois, des conditions seront ajoutées à la ligne directrice sur le TCM (et au TSAV) afin de tenir compte des sommes à payer retenues à la suite de cessions à des sociétés d'assurances associées et non associées, agréées et non agréées.

Ligne directrice sur le TCM – Marge requise pour la réassurance non agréée

Selon le document de travail, l'exigence de sûreté pour la réassurance non agréée constitue essentiellement une solution de rechange aux exigences du BSIF en matière de capital (ou d'actifs placés en fiducie) pour les SAF. Par conséquent, le BSIF n'a pas l'intention que ses exigences en matière de sûreté encouragent ou découragent le placement de la réassurance auprès de SAF ou de réassureurs non agréés. Le principe est qu'il existe au Canada un niveau adéquat de capital ou de sûretés pour protéger les souscripteurs et les créanciers de la SAF cédante contre les pertes indues.

À l'heure actuelle, pour qu'un assureur multirisques fédéral obtienne un crédit de capital intégral pour les risques cédés à un réassureur non agréé, l'exigence relative aux sûretés est établie à 115 % de la réserve pour sinistres non payés cédés et des primes non gagnées. Le montant de la sûreté est calibré à l'équivalent d'un TCM de 150 %, soit le ratio minimal de capital aux fins de la surveillance que les SAF sont censées maintenir. En pratique, toutefois, les assureurs multirisques fédéraux maintiennent des ratios de capital égaux ou supérieurs à leur cible interne de capital, laquelle doit être supérieure au ratio cible aux fins de la surveillance de 150 % comme l'exige le BSIF. Par conséquent, la marge requise de 15 % pourrait ne pas équilibrer efficacement le risque d'assurance et le capital ou les sûretés normalement maintenus au Canada lorsque ce risque est cédé à des réassureurs non agréés. Pour corriger cette situation, dans la ligne directrice sur le TCM de 2019, qui entrera en vigueur le 1er  janvier 2020, le BSIF a l'intention de faire passer de 15 % à 20 % la marge requise pour la réassurance cédée à un réassureur non agréé pour qu'une SAF obtienne le plein crédit de capital ou d'actif au titre de cette réassurance.

Ressources financières adossant les expositions au risque de tremblement de terre

Le BSIF exige l'établissement d'une réserve pour tremblement de terre. Une SAF peut réduire sa réserve pour tremblement de terre au moyen de ressources financières admissibles. Le BSIF examine le bien-fondé de cette réduction, car elle pourrait entraîner la comptabilisation de la même ressource deux fois, ce qui pourrait réduire de façon inappropriée le niveau global de capitalisation.

Risque de concentration de la réassurance

Le BSIF a constaté que certaines SAF ont mis en place des programmes importants de réassurance auprès d'un seul réassureur ou de quelques réassureurs, ou auprès de quelques groupes de réassureurs apparentés, ce qui accroît le risque de concentration. Selon le document de travail, certaines instances appliquent des exigences de capital relatives au risque de concentration qui sont axées sur la concentration reposant sur une seule signature (c.-à-d. au risque découlant de la concentration d'expositions envers une entité ou un groupe d'entités liées). Le BSIF envisage d'instaurer une exigence ou une limite pour risque de concentration sur les actifs de réassurance dans le cadre d'une future révision des lignes directrices sur le capital. Un tel changement ferait partie de la phase III de l'examen de la réassurance effectué par le BSIF.

Clarification de la ligne directrice B-3 et autres ajustements possibles du cadre de réassurance

Traités mondiaux et flux des fonds de réassurance

Selon le document de travail, il n'est pas rare que de grands groupes internationaux d'assurance aient recours à des « traités mondiaux », qui offrent une protection à l'égard de multiples activités d'assurance dans différents pays. Le BSIF a relevé des situations où le siège social d'une SAF étrangère conclut un traité de réassurance qui comprend, sans s'y limiter, les risques qui ont été assurés au Canada par la SAF étrangère.

Le document de travail met de l'avant certains risques associés aux traités mondiaux. Parmi ceux-ci, compte tenu des nombreux risques et emplacements visés par les traités mondiaux, il est possible que la limite de couverture d'un traité soit épuisée à la suite d'un événement sur le territoire d'une autre administration, de sorte que les événements subséquents touchant les souscripteurs canadiens ne soient pas couverts. Un autre problème potentiel se pose lorsque le produit d'un traité de réassurance est transféré à l'entité qui organise la couverture, dans le pays étranger, plutôt que directement à la SAF au Canada, auquel cas il se pourrait que les paiements de réassurance à l'égard des sinistres de la SAF ne soient pas recouvrés rapidement.

Le BSIF s'attend à ce que les traités mondiaux de réassurance ne fassent l'objet d'un crédit que pour déterminer les niveaux cibles de capital opérationnel que si les paiements de réassurance sont versés directement à la SAF au Canada. Le BSIF envisage également de fournir des consignes plus détaillées au sujet de ses attentes à l'égard des traités mondiaux et de recueillir davantage de renseignements sur ceux-ci.

Importants traités en quote-part

Des préoccupations sont soulevées dans le document de travail concernant le recours excessif aux traités importants en quote-part au cours des dernières années, et la réassurance concentrée auprès d'un seul réassureur ou d'un groupe de réassurance. On craint que le recours important à la réassurance mine les normes de souscription et la discipline de la SAF cédante, ce qui pourrait compromettre la capacité de la SAF de renouveler ou de remplacer sa réassurance. La réassurance pourrait aussi soudainement disparaître en raison des difficultés des réassureurs.

La ligne directrice B-3 dicte qu'une SAF ne devrait pas, dans le cours normal de ses activités, céder la quasi-totalité de ses risques. Sachant qu'il existe une gamme d'interprétations en ce qui concerne cette phrase, le BSIF souhaite recueillir des points de vue sur le concept de « la quasi-totalité des risques » d'un assureur et sur la façon dont ce concept pourrait être exprimé de manière plus objective.

Mécanismes de façade

Le terme « façade » dans le contexte de cet examen de la réassurance renvoie à la pratique consistant à garantir un risque puis à réassurer 100 % de ce risque auprès d'un autre assureur. Il est noté dans le document de travail que certains mécanismes de façade sont généralement acceptables. Or, d'autres types de mécanismes de façade soulèvent des préoccupations d'ordre prudentiel, soit des mécanismes de façade :

  • qui ne sont pas raisonnablement accessoires aux activités existantes de la SAF;
  • pour lesquels la SAF a peu ou pas d'expérience interne en souscription;
  • pour lesquels toutes (ou presque toutes) les activités d'assurance liées aux polices de façade, y compris la souscription, sont exécutées par l'assureur étranger non apparenté non agréé (AENANA).

Le BSIF est préoccupé par le fait que la SAF n'aurait probablement pas une connaissance adéquate des risques qu'elle a assurés et que la discipline de souscription soit compromise. Un mécanisme de façade mettant en cause l'AENANA captif d'un assuré pourrait également soulever des préoccupations d'ordre prudentiel dans la mesure où il représente une exposition importante.

Selon le document de travail, le BSIF s'attend à ce que les SAF possèdent suffisamment de connaissances et d'expertise pour établir des mécanismes de façade qui exposent la SAF à des risques importants ou qui représentent une part importante des activités d'assurance de la SAF au Canada. Le BSIF a l'intention de réviser la ligne directrice B-3 pour y inclure une attente selon laquelle les SAF doivent prendre des mesures raisonnables pour s'assurer de la bonne gestion du risque juridique lié au libellé des contrats à l'égard des ententes de réassurance avec les AENANA captifs.

SAF étrangères rétrocédant les risques au siège social

Dans le document de travail, le BSIF a relevé des situations où des SAF étrangères cèdent des risques assurés au Canada à un réassureur affilié non agréé, qui les rétrocède ensuite au siège social des SAF. Les SAF étrangères tiennent alors généralement compte de cet accord de réassurance pour déterminer les actifs qu'elles sont tenues de placer en fiducie. Lorsqu'un sinistre survient au Canada, le produit de la réassurance passe d'abord des comptes étrangers de la SAF au réassureur affilié de cette dernière avant d'être transféré à la succursale de la SAF au Canada.

Le BSIF a recensé d'autres accords prévoyant des cessions importantes au siège social d'une SAF qui soulèvent des préoccupations d'ordre prudentiel. En particulier, le BSIF est préoccupé par les accords qui ont le potentiel de réduire de façon inappropriée le total des actifs disponibles au Canada.

L'une des mesures à l'étude dans le document de travail consiste à refuser à une SAF étrangère un crédit pour les risques qui, en fin de compte, sont rétrocédés, exclusivement par des entités du groupe de la SAF, à la SAF dans son pays d'attache. Par ailleurs, le BSIF pourrait exiger que des sûretés additionnelles soient conservées au Canada pour atténuer les préoccupations liées à la réduction des actifs au Canada découlant de tels accords.

Agrément législatif en matière de réassurance avec des apparentés

Le BSIF prévoit solliciter des renseignements supplémentaires lorsqu'une SAF demande au surintendant l'autorisation de se réassurer auprès d'un réassureur apparenté non agréé. En outre, le BSIF prévoit élargir la portée de l'information qui doit être déclarée annuellement à l'égard de ces relations de réassurance. Selon le document de travail, de façon générale, le BSIF recommanderait que le surintendant donne son aval seulement si le réassureur apparenté et (c'est nous qui soulignons) le groupe auquel il appartient semblent être en bonne santé financière. Le BSIF peut également recommander au surintendant de révoquer une autorisation s'il est déterminé par la suite que le réassureur apparenté ou (c'est nous qui soulignons) le groupe auquel il appartient ne semble plus en bonne santé financière.

Les instructions relatives aux opérations seront modifiées en conséquence dans le cadre de l'examen de la réassurance effectué par le BSIF.

Titres-risque

Le document de travail aborde brièvement les titres-risque. Ces titres sont des instruments financiers utilisés par les assureurs pour transférer le risque d'assurance aux marchés financiers. Il peut s'agir, entre autres, d'obligations catastrophe, de garanties des pertes de l'industrie, de contrats dérivés et de sidecars. Vous pouvez lire nos propos sur les enjeux réglementaires relativement aux titres-risque dans notre bulletin precedent (PDF - anglais seulement).

Selon le document de travail, un réassureur qui transfère aux investisseurs les risques qu'il assume, par l'entremise de titres-risque, peut avoir un profil de risque très différent de celui d'un réassureur traditionnel. Le BSIF s'attend à ce que la SAF fasse preuve d'une diligence raisonnable accrue, toutes proportions gardées, à l'égard d'un réassureur qui s'appuie lui-même sur des sources de financement non traditionnelles.

Il n'y a aucune modification des attentes du BSIF à l'égard de l'émission directe d'instruments des marchés financiers par la SAF, comme le prévoit la ligne directrice B-9 : Saines pratiques de gestion de l'exposition au risque de tremblement de terre, qui est à l'étude pour le moment.

Footnotes

1 Pour les sociétés d'assurance vie fédérales, le TSAV de 2018 a mis en place des coefficients de risque de crédit de contrepartie au titre des risques cédés aux SAF associées.

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