Canada: La loi instituant l'Autorité des marchés publics : Quoi de neuf ?

Le 1er décembre 2017, les députés de l'Assemblée nationale du Québec ont adopté à l'unanimité la Loi favorisant la surveillance des contrats des organismes publics et instituant l'Autorité des marchés publics (« Loi »). Cette loi s'inscrit dans le cadre des constatations et recommandations effectuées lors de la Commission Charbonneau, dont le rapport final a été rendu public en novembre 2015. Sans en faire une analyse exhaustive, nous présentons les principaux éléments qui viennent moduler les règles encadrant les processus d'octroi et d'exécution des contrats publics que tout entrepreneur doit connaître.

Comme l'énonce le titre de la Loi, nous assistons à la création d'une nouvelle entité administrative, nommée l'Autorité des marchés publics (« AMP »). Celle-ci a pour mission de surveiller l'ensemble des contrats des organismes publics, incluant les organismes municipaux (par contre, l'AMP n'a pas de pouvoir décisionnel sur ces derniers, elle n'a qu'un pouvoir de recommandation), et d'appliquer les dispositions de la Loi concernant l'inadmissibilité, l'autorisation préalable et les évaluations de rendement des contractants relativement aux contrats publics.

Il faut souligner d'entrée de jeu que la Loi n'est pas encore entrée en vigueur dans son entièreté et qu'il faudra compter plusieurs mois encore avant que la majorité de ses dispositions ne s'appliquent. En effet, c'est à compter de la nomination du premier président-directeur général de l'AMP par l'Assemblée nationale que débutera le compte à rebours précédant l'entrée en vigueur de la majorité des dispositions de la Loi. Certains articles n'auront force de loi que six ou dix mois après l'entrée en fonction du président-directeur général. D'autre part, la date d'entrée en vigueur des dispositions portant sur les évaluations de rendement demeure indéterminée. Cette nomination et d'autres devront attendre qu'une décision spécifique du gouvernement soit prise à cet effet.

1. Surveillance des contrats publics, pouvoirs d'ordonnance et plaintes

La Loi instaure un processus de plaintes que peut présenter toute personne intéressée relativement à un appel d'offres public ou à l'attribution de gré à gré de contrats publics visés par la loi1. Ces contrats englobent essentiellement les marchés publics portant sur les contrats d'approvisionnement, les contrats de travaux de construction, les contrats de service dont la valeur est égale ou supérieure au seuil minimal prévu dans les accords intergouvernementaux conclus par le gouvernement du Québec et octroyés par les organismes publics assujettis à la Loi sur les contrats des organismes publics (« LCOP »)2, ainsi que les contrats de travaux ou encore les contrats de fourniture d'assurances, de matériaux ou de services octroyés par les organismes municipaux.

Une partie intéressée peut ainsi porter plainte lorsqu'elle considère que les dispositions d'un appel d'offres ne permettent pas à certains soumissionnaires d'y participer ou favorisent indûment certains d'entre eux ou que ses dispositions ne sont pas conformes au cadre normatif applicable à l'organisme public. Par ailleurs, un organisme public qui entend procéder à l'octroi d'un contrat de gré à gré en invoquant l'une des exceptions prévues à la LCOP, lui permettant de passer outre à l'appel d'offres public devra annoncer publiquement ses intentions par le biais d'une publication au système électronique d'appel d'offres (« SEAO »). Une partie intéressée à réaliser le contrat dont l'octroi de gré à gré est ainsi publiquement annoncé pourra manifester qu'elle estime être en mesure de répondre aux besoins et obligations énoncés dans l'avis d'intention publié par l'organisme public.

Ces mécanismes de plainte permettent à une personne de faire valoir sa position d'abord à l'organisme public en cause et, en cas de désaccord, de se tourner vers l'AMP qui rendra une décision. Il sera interdit d'exercer de représailles contre une personne s'étant prévalue du processus de plainte.

Par ailleurs, la Loi prévoit que tout contrat public conclu en contravention avec une ordonnance de l'AMP, avant que l'AMP n'ait rendu sa décision à l'égard d'une plainte ou sans que l'avis d'intention d'octroyer un tel contrat de gré à gré ait été publié, est résilié de plein droit. Ceci ne s'applique pas aux organismes municipaux3. L'AMP est aussi dotée d'un pouvoir de vérification, d'enquête et d'intervention lui permettant de s'assurer que les processus d'octroi des contrats (par appel d'offres ou de gré à gré), l'exécution des contrats et la gestion contractuelle d'un organisme public sont conformes à la loi qui leur est applicable4.

Elle peut, par exemple, exiger la communication d'informations et s'introduire dans les locaux des organismes publics pour mener son enquête.

Au terme de ses vérifications, l'AMP peut alors émettre des ordonnances exigeant la modification de documents d'appel d'offres ou même annuler un appel d'offres. Elle peut également forcer l'organisme public à recourir à un vérificateur de processus indépendant. Elle a aussi le pouvoir de vérifier la composition des comités de sélection et désigner une personne indépendante pour en faire partie. Le public pourra consulter ces décisions sur le site Internet de l'AMP. Par contre, ces pouvoirs d'ordonnance ne s'appliquent pas aux municipalités. À leur égard, l'AMP ne peut qu'émettre des recommandations au conseil de l'organisme5.

Les dispositions mentionnées ci-dessus portant sur les pouvoirs de surveillance et de vérification entreront en vigueur six mois après l'entrée en fonction du président-directeur général de l'AMP, tandis que celles portant sur les mécanismes de plainte entreront en vigueur dix mois plus tard.

2. Autorisation à contracter et Registre des entreprises non admissibles (RENA)

Depuis décembre 2012, les entreprises qui désirent conclure un contrat avec un organisme public d'un montant égal ou supérieur à un seuil déterminé doivent détenir une autorisation préalable émise par l'Autorité des marchés financiers pour ce faire. Six mois après l'entrée en fonction de son président, l'AMP deviendra l'organisme responsable de traiter les demandes, d'émettre les autorisations et de tenir le registre des entreprises autorisées6. Pour ce faire, l'AMP, tout comme le fait présentement l'AMF, devra préalablement s'adresser à l'UPAC afin que cette dernière émette un avis recommandant ou non la délivrance de l'autorisation.

Lorsque l'AMP refusera d'accorder ou de renouveler une autorisation à une entreprise, cette dernière deviendra inadmissible aux contrats publics pour une durée de cinq ans7.

De plus, la Loi prévoit maintenant que, si une entreprise retire sa demande d'autorisation avant qu'un refus de l'AMP ne soit rendu (ce qui était autrefois une façon d'éviter les conséquences d'un refus anticipé à la suite de l'émission d'un préavis de décision défavorable), celle-ci ne pourra pas, pour une période de douze mois, présenter une nouvelle demande d'autorisation8. La même conséquence s'applique à toute entreprise qui fait défaut de communiquer les informations demandées par un commissaire chargé d'effectuer les vérifications, auquel cas la demande d'autorisation peut être annulée ou suspendue par l'AMP et l'entreprise devra attendre douze mois avant de pouvoir présenter une demande d'autorisation.

Le gouvernement pourra, en vertu de la Loi, déterminer qu'une autorisation préalable est requise à l'égard des contrats et sous-contrats publics ou d'une catégorie de ceux-ci, bien qu'ils ne comportent aucune dépense supérieure au seuil établi9.

En ce qui concerne le registre des entreprises non admissibles aux contrats publics (RENA) autrefois géré par le Conseil du trésor, ce dernier sera porté à la charge de l'AMP, ce qui consolidera la centralisation de la surveillance des contrats publics.

Enfin, la Loi prévoit qu'une entreprise inscrite au RENA pourra en tout temps présenter une demande à l'AMP afin d'être autorisée à contracter et que la délivrance de cette autorisation entraînera le retrait de l'entreprise du RENA10.

3. Projets pilotes pour l'accélération des paiements et le règlement de différends en cours d'exécution de contrat

De manière innovante et en réponse aux revendications des entrepreneurs contractants avec les organismes publics, la Loi met en place la possibilité de mettre en Suvre des projets pilotes servant à tester diverses mesures visant à faciliter le paiement aux entreprises parties aux contrats publics. Il revient au Conseil du trésor de déterminer quels sont les contrats publics soumis à un projet pilote11.

En vigueur depuis décembre 2017, ces dispositions de la Loi prévoient la mise en Suvre de projets pilotes prévoyant notamment l'application de calendriers de paiements, le recours à un mécanisme de règlement de différends et des mesures de redditions de comptes. Le président du Conseil du trésor est maintenant investi des pouvoirs de mise en Suvre de tels projets et il doit prévoir les conséquences de violation des modalités de ces derniers. Les conditions et modalités des projets pilotes doivent être publiées sur le site Internet du secrétariat du Conseil du trésor.

La durée d'un projet pilote ne doit pas excéder plus de trois ans. Il est envisagé qu'à l'issue de l'expérience, des mécanismes visant à favoriser le paiement aux entreprises, mais aussi le règlement des différends autrement que par l'entremise des tribunaux judiciaires, seront éventuellement imposés aux organismes publics. Notons que l'Ontario a déjà légiféré en cette matière par l'adoption du Construction Lien Amendment Act, 2017, lequel prévoit des mécanismes qui entreront en vigueur le 1er octobre 2019, visant à faciliter le paiement aux entreprises, mais également le recours au mécanisme d'« adjudication », donnant lieu à une décision intérimaire sur des différends entre les parties, notamment ceux relatifs à l'évaluation des changements intervenus dans le cadre de contrats de travaux de construction.

D'autres provinces canadiennes, comme le Manitoba, ainsi que le gouvernement fédéral ont annoncé leur intention de légiférer en cette matière et surveillent de près les innovations apportées par la nouvelle loi ontarienne. Il ne serait pas surprenant que le Conseil du trésor imite ou s'inspire de ces initiatives dans le cadre des projets pilotes qui seront lancés.

4. Évaluations de rendement

En ce qui concerne les évaluations de rendement des contractants, la Loi en prévoit la centralisation au sein de l'AMP. Les dispositions de la Loi ne sont pas encore entrées en vigueur et ne le seront qu'à une date que déterminera le gouvernement12.

La Loi prévoit que l'AMP tiendra et gérera un registre public présentant un sommaire des évaluations de rendement, lequel permettra l'établissement d'une cote de rendement des entreprises. Cette cote pourra servir à l'évaluation de la qualité d'une soumission. Les organismes publics visés par règlement devront transmettre à l'AMP une copie des évaluations de rendement qu'elles auront effectuées.

Notons qu'en vertu de l'encadrement législatif et réglementaire actuellement en vigueur, les organismes publics doivent procéder à des évaluations de rendement, tandis que les organismes municipaux peuvent le faire. Tant les organismes publics assujettis à la LCOP que les organismes municipaux peuvent prévoir qu'un soumissionnaire est inadmissible à un appel d'offres qu'ils lancent dans la mesure où il a obtenu une évaluation insatisfaisante à l'issue de l'exécution d'un contrat. En vertu du régime actuel, l'évaluation de rendement demeure propre à chacun des organismes qui la produisent. Une mauvaise évaluation de rendement rendue par un autre organisme que celui qui procède à l'appel d'offres ne doit pas en principe restreindre l'admissibilité du cocontractant vis-à-vis l'organisme qui n'a pas encore contracté avec l'entreprise visée par l'évaluation insatisfaisante. Avec le nouveau registre centralisé visant à permettre l'établissement d'une cote de rendement des entreprises, les impacts d'une mauvaise évaluation de rendement pourront devenir généralisés et s'étendre au-delà de l'organisme ayant émis une évaluation insatisfaisante.

Conclusion

En conclusion, la Loi vise à améliorer les processus mis en place pour favoriser l'intégrité et la transparence en matière de contrats publics, mais également à améliorer les conditions de réalisation des contrats au bénéfice des contractants. Nous devrons rester attentifs durant les années à venir afin d'évaluer si ces mesures s'avéreront efficaces et atteindront leurs objectifs.

Cet article est paru dans le recueil de textes de la conférence Miller Thomson 2018 en droit de la construction

Footnotes

1 Art. 37 à 52 de la Loi.

2 R.L.R.Q., c. C-65.1

3 Art. 67 de la Loi.

5 Art. 29 de la Loi.

6 Art. 107, 116, 117 de la Loi.

7 Art. 100 de la Loi.

8 Art. 123 de la Loi.

9 Art. 118 de la Loi.

10 Art. 118 de la Loi.

11 Art. 132 de la Loi.

12 Art. 286 de la Loi.

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