Canada: Un Contrat Est Un Contrat… Sauf Avec Une Municipalité!

Journal Constructo – 30 mai 2017

Une décision récente de la Cour d'appel du Québec dans l'affaire Ville de Québec c. GM Développement inc.[1] illustre certains principes juridiques fondamentaux devant être pris en compte par un entrepreneur désirant contracter avec une municipalité.[2]

Les faits et la décision de la Cour supérieure

L'affaire débute à l'automne 2005, lorsque GM Développement inc. (« GM ») propose à la Ville de Québec (la « Ville ») un projet de revitalisation de la Place Jacques-Cartier, comprenant des espaces commerciaux et municipaux. Après plus de trois ans de développement par GM, la Ville ne donne pas suite au projet qui est mis de côté. GM réclame à la Ville le remboursement des honoraires et des frais professionnels encourus pour la phase de développement du projet, ainsi que des dommages pour perte d'opportunité d'affaires.

La position de GM repose essentiellement sur la conduite de certains fonctionnaires de la Ville qui auraient accepté de traiter en exclusivité avec GM dans la réalisation du projet et de faire assumer en partie par la Ville les frais professionnels engagés par GM. La Ville aurait également posé certains gestes qui, selon GM, renforcent l'idée qu'elle avait été choisi comme le promoteur du projet : (i) en travaillant étroitement avec les architectes de GM au niveau de la définition du projet, (ii) en approuvant par résolution une dérogation mineure au règlement de zonage pour un nouvel édifice projeté par le projet, et (iii) en adoptant par règlement les plans de construction du projet préparés par les architectes de GM.

GM prétend que même s'il n'y a jamais eu d'entente formelle avec la Ville, ni de résolution lui octroyant un quelconque contrat, la Ville avait implicitement ou tacitement conclu une entente avec GM concernant le projet.

Pour sa part, la Ville rejette la théorie du contrat implicite et précise que comme elle est un corps public régi par un ensemble de lois et de règlements, elle ne peut s'exprimer que par des actes officiels, notamment des résolutions ou des règlements. Ainsi, la Ville ne peut être liée par les actes de ses fonctionnaires.

Le 8 juin 2015, la Cour supérieure donne raison à GM.[3]

En premier lieu, le tribunal reconnaît la jurisprudence abondante en matière de droit administratif et municipal qui prévoit qu'un fonctionnaire ne doit pas être considéré comme un mandataire de son employeur et ne peut donc pas à lui seul lier la municipalité, car cette dernière est uniquement liée par l'adoption d'une résolution ou d'un règlement du conseil municipal.

Toutefois, le tribunal conclut qu'exceptionnellement une municipalité peut, par sa conduite ou celle de ses fonctionnaires, s'engager contractuellement en exprimant tacitement son consentement. Le tribunal conclut à l'existence d'un « faisceau d'éléments démontrant que la Ville s'est engagée avec GM sous la forme d'un partenariat pour le développement » du projet. À cet égard, le tribunal trouve significatif le comportement des fonctionnaires impliqués dans le dossier, ainsi que le fait que la Ville ait adopté, par règlement, les plans de construction du projet.

Le tribunal condamne la Ville à payer la majorité des honoraires et des frais professionnels réclamés par GM, mais refuse d'accorder à GM un montant à titre de dommages pécuniaires pour perte d'opportunité d'affaires.

L'arrêt de la Cour d'appel

Portée en appel, la décision de la Cour supérieure est infirmée par la Cour d'appel dans une décision rendue le 10 mars 2017.

La Cour d'appel met de côté les conclusions formulées par la Cour supérieure à l'égard des décisions prises par la Ville d'approuver une dérogation mineure au règlement de zonage et d'adopter les plans de GM pour la construction du projet. Selon la Cour d'appel, ces décisions n'impliquent aucune ratification explicite ou implicite du projet de GM et s'inscrivent plutôt dans l'exercice par la Ville de sa compétence en matière d'urbanisme.

La Cour d'appel rejette également la théorie proposée par GM et entérinée par la Cour supérieure selon laquelle, même s'il n'y a jamais eu de contrat signé entre la Ville et GM, la conduite des fonctionnaires de la Ville a eu comme résultat que la Ville s'est implicitement engagée contractuellement envers GM.

Finalement, la Cour d'appel signale les multiples dispositions législatives applicables en matière municipale qui imposent un ensemble de formalités qui doivent impérativement être respectées afin de permettre à une municipalité de validement s'engager contractuellement envers une tierce partie. Malheureusement pour GM, aucune de ces formalités n'a été respectée et la Cour conclut qu'il n'existait donc pas de lien contractuel entre les parties justifiant le paiement ordonné par la Cour supérieure.

Leçons à tirer

Le Code civil du Québec prévoit qu'un contrat se forme par l'échange de consentement entre personnes capables de contracter, que cet échange de consentement peut être exprès ou tacite et que le contrat peut être consenti par la partie elle-même ou son mandataire. De plus, à moins que la loi n'exige le respect d'une condition particulière, aucune formalité spécifique n'est exigée afin de permettre la conclusion d'un contrat.

Or, en matière de droit municipal, plusieurs règles dérogent à ces principes du droit commun en assujettissant la formation des contrats municipaux à des conditions particulières auxquelles on ne peut déroger.

Ainsi, toute personne qui veut contracter avec une municipalité doit, avant d'engager des coûts qu'elle espère pouvoir un jour réclamer de la municipalité, se poser au moins deux questions :

  • Est-ce que mon contrat avec la municipalité est valide ?
  • Est-ce que la personne qui a conclu le contrat au nom de la municipalité était autorisée à le faire ?

En ce qui a trait à la validité du contrat, rappelons le principe fondamental qui veut que la grande majorité des contrats accordés par une municipalité et qui comportent une dépense de 100 000 $ ou plus ne peuvent être adjugés qu'après un appel d'offres public.

Pour ce qui est de la conclusion du contrat, en règle générale seul le conseil municipal est autorisé à engager contractuellement la municipalité. Ainsi, une résolution devra nécessairement être adoptée par le conseil afin que la municipalité puisse validement conclure un contrat.

Comme ces dispositions sont d'ordre public, un entrepreneur de bonne foi qui croit qu'on lui a valablement adjugé un contrat et engage des dépenses pour le compte d'une municipalité pourrait ne pas recevoir paiement en contrepartie de ses efforts, et ce, même si des services ou des travaux ont été effectués pour le bénéfice de la municipalité. C'est ce qu'illustre l'affaire Ville de Québec c. GM Développement inc.

Cet article est paru dans l'édition du 30 mai 2017 du journal Constructo

Footnotes

[1] 2017 QCCA 385.

[2] Le lecteur est invité à consulter la chronique de Me Jasmin Lefebvre intitulée « Contracter avec une municipalité : éviter les écueils », parue dans l'édition du 8 décembre 2016 du Journal Constructo. Ce texte présente un survol de plusieurs aspects importants en matière de contrats municipaux qui sont également illustrés par la décision faisant l'objet de la présente chronique.

[3] GM Développement inc. c. Québec (Ville de), 2015 QCCS 2501.

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